標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮體系與專業(yè)化的應(yīng)急隊(duì)伍1359519440

1、1. 美國應(yīng)急管理概述美國應(yīng)急管理工作起步較早，經(jīng)過多年的發(fā)展完善，現(xiàn)在已經(jīng)形成了比較先進(jìn)和成熟的應(yīng)急管理機(jī)制。美國于1979年成立了國家應(yīng)急管理署(FEMA，F(xiàn)ederal Emergency Management Agency)，專門，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作，在應(yīng)對重大自然災(zāi)害和事故方面起了重要作用?！?·11”之后，2003年美國在FEMA的基礎(chǔ)上成立了國土安全部(DHS，Department of Homeland Security)，重點(diǎn)加強(qiáng)了防恐反恐的職能，形成涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。2. 美國應(yīng)急管理體制總體情況2.1. 聯(lián)邦層面。2004年美國發(fā)布了國家突發(fā)事件管理

2、系統(tǒng)NIMS(National Incident Management System)和國家應(yīng)急預(yù)案NRP(National Response Plan)。NIMS是一個(gè)應(yīng)急管理方法的模板性文件，適用于全國各級政府的應(yīng)急管理；NRP則是描述應(yīng)急機(jī)制、指導(dǎo)如何應(yīng)急的文件。2008年1月，為更符合和體現(xiàn)其指導(dǎo)性目的，鼓勵促進(jìn)其他具體應(yīng)急預(yù)案的完善，又將國家應(yīng)急預(yù)案改進(jìn)為國家應(yīng)急框架NRF(National Response Framework)。同年12月，國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)NIMS也進(jìn)行了相應(yīng)修訂完善。根據(jù)事件復(fù)雜性如影響范圍和嚴(yán)重程度等，NIMS將突發(fā)事件分為五級，第五級為最輕微的事件，第一

3、級為最嚴(yán)重的事件，如圖1所示。第五級和第四級突發(fā)事件影響范圍為市縣，由當(dāng)?shù)卣?縣和市等)負(fù)責(zé)；第三級突發(fā)事件影響范圍為州一級或者大城市，由州政府指揮協(xié)調(diào)處置；第二級和第一級突發(fā)事例：影響范圍為州一級或者國家層面，由州和或聯(lián)邦政府協(xié)同處置。美國發(fā)布第五號總統(tǒng)令在全國范圍內(nèi)推行NIMS規(guī)定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各州在應(yīng)急管理機(jī)制方面的一致性。由于美國實(shí)行聯(lián)邦制，NIMS的執(zhí)行并不能強(qiáng)制，但是在美國，重大突發(fā)事件應(yīng)急產(chǎn)生的費(fèi)用主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)(一般可達(dá)75以上甚至全部)，州一級政府只需承擔(dān)少量費(fèi)用，而州政府要想從聯(lián)邦政府拿到應(yīng)急經(jīng)費(fèi)，就必須執(zhí)行NIMS系統(tǒng)規(guī)定。2.2. 各州層面。美國各州的法律不同

4、，應(yīng)急管理機(jī)制也不盡相同，發(fā)展也并不平衡，但各級政府和部門都建立了應(yīng)急管理辦公室。歷史災(zāi)害較多、綜合實(shí)力較強(qiáng)的州，往往具備很好的應(yīng)急能力，機(jī)制也比較健全。伊利諾州(Illinois)是美國應(yīng)急管理工作開展較為突出的州，管理機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)都很健全，是較為典型的一個(gè)州。以伊州為例，伊州政府所在地為春田，最大的城市是芝加哥。1992年，伊州正式成立應(yīng)急管理局(IEMA，Illinois Emergency Management Agency)，其后各級政府沒應(yīng)急管理辦公室(Emergency Management Office)，它們直接歸州、縣、市長管理，直接向州、縣、市長匯報(bào)，并公布了法案規(guī)定應(yīng)

5、急辦的協(xié)調(diào)職責(zé)。各級應(yīng)急管理辦公室下設(shè)24小時(shí)值守中心和應(yīng)急運(yùn)行中心EOC(Emergency Operation Center)，具體負(fù)責(zé)日常運(yùn)行和應(yīng)急工作。州應(yīng)急運(yùn)行中心SEOC(State EOC)設(shè)在春田，牽頭負(fù)責(zé)緊急報(bào)告以及救援力量和應(yīng)急資源的調(diào)度。它是全美第一個(gè)在國土安全部基金支持下建成的指揮中心，具有專門指揮大樓，內(nèi)設(shè)中央指揮廳和若干功能室，為各應(yīng)急職能部門都預(yù)留位置。在發(fā)生重大突發(fā)事件需要多個(gè)部門協(xié)同應(yīng)對時(shí)，州各部門派代表在應(yīng)急指揮廳內(nèi)進(jìn)行資源調(diào)度指揮，SEOC的人員進(jìn)行有關(guān)協(xié)調(diào)工作。 3. 標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮體系3.1. 基本概念。在美國應(yīng)急管理體系NIMS中，標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急指揮體系

6、ICS(Incident .mand System，下簡稱“ICS”)是一個(gè)重要組成部分。ICS是一個(gè)實(shí)施應(yīng)急指揮的工具，具有標(biāo)準(zhǔn)化、彈性化的結(jié)構(gòu)，即不論事件大小、事件類型，還是事前計(jì)劃、事發(fā)應(yīng)對都可以普遍適用。起初ICS的思想源于美國軍方指揮方法，在19世紀(jì)70年代后由加州一些應(yīng)急組織進(jìn)行了改良，然后在實(shí)踐中不斷完善，并成為美國應(yīng)急管理中采用的標(biāo)準(zhǔn)指揮體系。 在ICS中，規(guī)定了應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、術(shù)語和實(shí)際操作的表格等，使應(yīng)急指揮過程明確、有序、高效。在其組織結(jié)構(gòu)中，設(shè)一名指揮員，并將指揮組織劃分為指揮成員和參謀成員，其構(gòu)成如圖2所示。在ICS中，對各個(gè)部門職責(zé)和職位職責(zé)都進(jìn)行

7、了明確的規(guī)定。例如，指揮員(IC，Incident .mander)的職責(zé)為管理整個(gè)事件應(yīng)急過程，保證應(yīng)急行動安全，溝通協(xié)調(diào)各涉及機(jī)構(gòu)，評估各部門需求，設(shè)定應(yīng)急目標(biāo)，編制批準(zhǔn)行動方案。指揮成員主要用于協(xié)助指揮員，主要包括三個(gè)職位：(1)公眾信息官。負(fù)責(zé)公眾溝通和媒體信息發(fā)布，保持與計(jì)劃部和有關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，搜集整理事件有關(guān)的準(zhǔn)確、詳細(xì)的信息。(2)安全官。負(fù)責(zé)安全監(jiān)控與評估，確保應(yīng)急行動和應(yīng)急人員安全，有權(quán)終止不安全的應(yīng)急行動。(3)聯(lián)絡(luò)官。負(fù)責(zé)與涉及的外界各部門、機(jī)構(gòu)、私人組織的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。參謀成員負(fù)責(zé)應(yīng)急過程涉及的功能職責(zé)，主要由四個(gè)部組成：(1)處置部。負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)戰(zhàn)術(shù)層面應(yīng)急行動，考

8、慮相對短期的應(yīng)急行動，往往使用了最多的應(yīng)急資源。(2)計(jì)劃部。負(fù)責(zé)態(tài)勢監(jiān)控、預(yù)測分析、資源跟蹤、計(jì)劃方案制定，考慮相對中長期的應(yīng)急行動，制定人員輪換計(jì)劃以及與專家的溝通。(3)后勤部。負(fù)責(zé)應(yīng)急隊(duì)伍的通信保障、食品醫(yī)療保障、設(shè)施補(bǔ)給和交通運(yùn)輸保障。(4)財(cái)政行政部。負(fù)責(zé)監(jiān)控應(yīng)急過程產(chǎn)生的人力、物力費(fèi)用，管理采購過程。最近，根據(jù)突發(fā)事件對信息情報(bào)的需求，又增加了情報(bào)信息部門，既可以單獨(dú)作為一個(gè)部門，也可以列在“計(jì)劃部門”下作為一個(gè)處。 這樣，按照NIMS的規(guī)定，在應(yīng)急時(shí)，首先就要根據(jù)ICS的要求成立應(yīng)急指揮的有關(guān)組織，建立指揮鏈。為適應(yīng)突發(fā)事件的復(fù)雜性，ICS的組織機(jī)構(gòu)具有擴(kuò)展性和彈性，各部還可以

9、向下又可細(xì)分“分部”、“分區(qū)(地域上)組(功能上)”、“小隊(duì)”等層次，從而構(gòu)成從指揮者到基層應(yīng)急隊(duì)的組織體系結(jié)構(gòu)。為保證計(jì)劃方案的順利制定，ICS中還規(guī)定了計(jì)劃制定和不斷修訂、推進(jìn)需要經(jīng)過的程序，稱為計(jì)劃“P模型”。它形象地包含了應(yīng)急初始階段和循環(huán)推進(jìn)階段，通過一輪輪的情況通報(bào)和會商溝通，制定完善階段行動方案，開展應(yīng)急行動。3.2. 聯(lián)合指揮機(jī)制。ICS中一個(gè)重要機(jī)制是“聯(lián)合指揮(UC，Unified .mand)”，當(dāng)事件涉及多個(gè)部門或多個(gè)轄區(qū)時(shí)，為更好的協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和行動，需要采用聯(lián)合指揮的方式。當(dāng)需要進(jìn)行聯(lián)合指揮時(shí)，指揮體系各個(gè)組織可以由多個(gè)政府機(jī)構(gòu)人員組成，可以有多個(gè)部門人員的進(jìn)行聯(lián)合

10、指揮(可設(shè)一名聯(lián)合指揮員)。這種聯(lián)合指揮的方式，大大促進(jìn)了應(yīng)急指揮的協(xié)調(diào)性和資源配置的統(tǒng)籌。它具有如下特點(diǎn)：一是形成了統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)；二是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一目標(biāo)和協(xié)同工作；三是利于統(tǒng)籌考慮應(yīng)急計(jì)劃；四是共同使用計(jì)劃、后勤、財(cái)政行政等部門；五是協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的調(diào)度。例如，當(dāng)事件涉及A、B、C三個(gè)地域(或部門)時(shí)，實(shí)施聯(lián)合指揮的ICS組織結(jié)構(gòu)將如圖3所示。此外，根據(jù)事件復(fù)雜程度的不同，在地域上復(fù)雜性較高時(shí)，還可以采取“區(qū)域指揮”的概念，在幾個(gè)地方的指揮員上層設(shè)區(qū)域指揮員，協(xié)調(diào)該區(qū)的應(yīng)急指揮工作。3.3. 政府應(yīng)急辦、州長與指揮員的關(guān)系。值得指出的是，ICS是一個(gè)主要面向現(xiàn)場應(yīng)急的應(yīng)急指揮體系，指揮員負(fù)責(zé)組織

11、應(yīng)急活動，但并不負(fù)責(zé)政策層面和全局性重大策略的制定。比如在州一級，指揮員上層還有應(yīng)急運(yùn)行中心EOC(應(yīng)急辦)和政策層(州長及高級幕僚)。換句話說，指揮員及向下的指揮體系部分偏重應(yīng)急的前方工作，須向后方的應(yīng)急運(yùn)行中心EOC報(bào)告有關(guān)情況和現(xiàn)場信息；應(yīng)急運(yùn)行中心EOC一般情況下，對應(yīng)ICS的組織結(jié)構(gòu)也設(shè)置相應(yīng)人員，在應(yīng)急組織上形成與現(xiàn)場的映射關(guān)系，為前方提供各類協(xié)調(diào)和資源支持，并將重要事項(xiàng)提請政策層決策。無論是應(yīng)急運(yùn)行中心還是指揮員都必須遵循政策層的原則目標(biāo)，并形成執(zhí)行方案、具體實(shí)施。4. 專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍及其培訓(xùn)4.1. 專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。美國應(yīng)急隊(duì)伍包括應(yīng)急管理隊(duì)IMT(Incident Managem

12、ent Team)和應(yīng)急救援隊(duì)(如消防隊(duì)、城市搜救隊(duì)和醫(yī)療隊(duì)等)，并根據(jù)突發(fā)事件的復(fù)雜性也分為五級，具備不同的應(yīng)急能力。美國應(yīng)急管理的核心理念是“專業(yè)應(yīng)急”，即應(yīng)急管理中各個(gè)角色必須具備相應(yīng)的專業(yè)能力，而政府的領(lǐng)導(dǎo)層主要進(jìn)行政策、策略以及涉及全局的重大決策。應(yīng)急管理隊(duì)IMT要求具有全面、綜合的應(yīng)急能力，可以妥善處置各類突發(fā)事件。政府對應(yīng)急管理隊(duì)的各個(gè)職位、各個(gè)級別都設(shè)定了相應(yīng)的培訓(xùn)要求和考核、資格認(rèn)定機(jī)制。美國應(yīng)急管理規(guī)定第三級及以上的突發(fā)事件應(yīng)急需要相應(yīng)的應(yīng)急管理隊(duì)進(jìn)行指揮。因此，政府專門建立應(yīng)急管理隊(duì)，并按照ICS組織結(jié)構(gòu)設(shè)置其中的職位，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)部署到各級應(yīng)急指揮崗位。伊州應(yīng)急管理隊(duì)

13、(第三級)直接歸伊州應(yīng)急管理局調(diào)派，人員主要由政府應(yīng)急相關(guān)部門雇員和其他機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成，按照NIMS和ICS的原則接受培訓(xùn)和開展應(yīng)急工作，并有5年以上應(yīng)急工作經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)急管理隊(duì)成員平時(shí)處于24小時(shí)待命狀態(tài)，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，伊州應(yīng)急管理辦公室根據(jù)需要把應(yīng)急管理隊(duì)的有關(guān)成員部署到各級政府的應(yīng)急組織和事件現(xiàn)場，協(xié)助各級政府(尤其是當(dāng)?shù)卣?開展應(yīng)急管理和處置工作，提高事發(fā)當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急能力。此時(shí)，應(yīng)急管理隊(duì)為政府工作，政府臨時(shí)將應(yīng)急管理隊(duì)中非政府雇員視為政府雇員支付報(bào)酬。美國各類應(yīng)急救援主要由消防隊(duì)伍來承擔(dān)，消防隊(duì)伍中一般分為火災(zāi)、?；贰⒌卣鹁仍炔煌δ苄〗M。伊州目前有39個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，根據(jù)級別

14、不同，分別歸當(dāng)?shù)卣蛘咧菡{(diào)遣。4.2. 應(yīng)急管理培訓(xùn)工作深入縣、市。美國要求應(yīng)急各類崗位應(yīng)由專業(yè)、稱職的人員來擔(dān)任，因此十分重視應(yīng)急管理培訓(xùn)，聯(lián)邦政府每年為此投入大量經(jīng)費(fèi)(約六、七千萬美元)。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)遍布全美，在聯(lián)邦政府設(shè)立國家應(yīng)急管理學(xué)院EMI(National Emergency Management Institute)，在各州政府和一些縣都設(shè)有應(yīng)急管理學(xué)院，主要經(jīng)費(fèi)來源于聯(lián)邦政府(國土安全部)和州政府。伊利諾大學(xué)公共安全研究中心(伊州應(yīng)急管理學(xué)院)是伊州法定的應(yīng)急管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也是全美最大的州一級應(yīng)急管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。該中心主要依據(jù)NIMS進(jìn)行應(yīng)對突發(fā)事件的培訓(xùn)，用以推動NIMS和I

15、CS的執(zhí)行，目前已有17門納入美國國土安全部培訓(xùn)體系的課程。該中心在全州建立了擁有500名實(shí)地應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的兼職教員的教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，其教師包括學(xué)院高級培訓(xùn)教員和來源于各級應(yīng)急管理部門的實(shí)際管理人員，每年培訓(xùn)達(dá)9000人次。在過去的8年中，該中心已經(jīng)先后創(chuàng)辦了25個(gè)區(qū)域性培訓(xùn)中心，其中包括全美第二大專業(yè)消防局芝加哥消防局(芝加哥消防學(xué)院)。培訓(xùn)的應(yīng)急人員涉及面非常廣，既包括所有剛進(jìn)入應(yīng)急管理領(lǐng)域的人員，也包括高級應(yīng)急管理人員。除了應(yīng)急管理的理論教學(xué)外，伊州應(yīng)急管理學(xué)院也承擔(dān)了實(shí)際處置操作的培訓(xùn)工作，擁有火災(zāi)、危化品、地震搜救、交通救援、醫(yī)療急救、反恐防恐等各類培訓(xùn)設(shè)施和大型裝置。培訓(xùn)形式一般包括課堂講授

16、、模擬演練、實(shí)際操作和真實(shí)應(yīng)急過程中考核等幾個(gè)方面。根據(jù)受訓(xùn)人員在應(yīng)急中所擔(dān)任的職責(zé)不同，培訓(xùn)要求和課程設(shè)置也不同。例如，一個(gè)第三級(州一級)應(yīng)急管理隊(duì)中應(yīng)急指揮員(Incident .mander)需要經(jīng)過專門指揮員課程培訓(xùn)，要求至少3年時(shí)間參加培訓(xùn)，并經(jīng)過若干次現(xiàn)場實(shí)際應(yīng)急或模擬演練的考核，要成為一個(gè)合格的應(yīng)急指揮員可能需要3至10年培訓(xùn)和若干實(shí)際應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。5. 結(jié)語天災(zāi)難逃，人禍或可免。2008年，我國經(jīng)歷了太多磨難，無論在管理機(jī)制和科技研究上都提出了更多的問題、更多的需求。然而目前，我國的應(yīng)急指揮機(jī)制還不完善甚至有些方面還很欠缺。各級政府應(yīng)急辦成立的時(shí)間也不長，如何對應(yīng)急指揮中各類角色進(jìn)行