行政法學(xué)視角下的行政收費(fèi)

1、行政法學(xué)視角下的行政收費(fèi)國家收入作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)共同研究的一個(gè)課題 , 牽扯極多，以本文篇幅不易作 出全面探討，只能在國家收入的一個(gè)方面，即行政收費(fèi)方面，以法學(xué)視角做一點(diǎn)法理上的 初步探討。一. 收費(fèi)的基礎(chǔ)知識：簡單的歸納和提出我國學(xué)者一般認(rèn)為在我國現(xiàn)行法律中，行政收費(fèi)是經(jīng)濟(jì)法部門下的財(cái)稅法的研究對 象。但是由于經(jīng)濟(jì)法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟(jì)的法，這決定了 , 行政收費(fèi)在實(shí) 踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。 因此在這種意義上， 行政收費(fèi)在最基 本的屬性上應(yīng)當(dāng)?shù)膶儆谡木唧w行政行為。由于行政收費(fèi)本身既是行政行為， 又是經(jīng)濟(jì)行為， 人們往往站在不同角度上對行 政收費(fèi)的概

2、念進(jìn)行認(rèn)識，因此形成的觀點(diǎn)也有相當(dāng)?shù)牟町?。根?jù)筆者手頭的資料 , 對行政 收費(fèi)主要有以下幾種定義：1。收費(fèi)是指政府（或者行政主體 ）以滿足社會需要為目的 , 憑借行政權(quán)力，通過向公 共商品或者勞務(wù)的特定使用者或者享受者按照特定特定標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)費(fèi)用的行為， 又稱政 府收費(fèi)或者行政收費(fèi)。2. 收費(fèi)是國家或者政府規(guī)制的，存在市場因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門 （包括有關(guān)國有企事業(yè)單位）、民間團(tuán)體和私人企業(yè)所提供的有償服務(wù)的價(jià)格。3. 收費(fèi)是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)， 為了達(dá)到商品或者勞務(wù)的效率 使用, 有選擇地向受益人收取的與成本相對應(yīng)的費(fèi)用。以上觀點(diǎn)在立論角度及收費(fèi)的有償性問題上都有所

3、分歧。 但是只有第一種觀點(diǎn)相對比 較符合法學(xué)視野內(nèi)的行政收費(fèi)的定義 ,但是又不夠規(guī)范 . 總起來說, 我們認(rèn)為可以認(rèn)為：行 政收費(fèi)，是國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章 和政策收費(fèi)的項(xiàng)目， 按照價(jià)格主管部門批準(zhǔn)并公布的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 向負(fù)有繳納義務(wù)的行政相 對人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。這一定義包括以下的含義 :首先，行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。 其他任何組織和個(gè)人 不能進(jìn)行行政收費(fèi)。 征收主體的廣泛性是收費(fèi)與收稅區(qū)別的一個(gè)重要方面： 收稅的主體限 定在海關(guān)、財(cái)稅部門；而幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有收費(fèi)的職能 . 同時(shí)也是行政征收與行政 征

4、用相區(qū)別的顯著特征： 行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機(jī)構(gòu)， 而不是任意 行政部門的名義作出行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)具備收費(fèi)權(quán)、能以自己名義實(shí)施、能夠承擔(dān) 法律效果三個(gè)條件。其次，行政收費(fèi)必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進(jìn)行 . 根據(jù)我國現(xiàn)行的收費(fèi)管理體制， 這里的依法進(jìn)行包括三層含義： 第一, 收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有“相關(guān)的法律、 法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù) " 第二，取得價(jià)格主管部門審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的文件；第三，具體收費(fèi)點(diǎn)辦理收費(fèi)許可證。行 政收費(fèi)必須嚴(yán)格遵守這些規(guī)定 .再次， 行政收費(fèi)行為的客體是行政法上的收繳權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 權(quán)利義務(wù)雙方根據(jù)法定 項(xiàng)目、審定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定和申報(bào)相結(jié)合，最終確認(rèn)數(shù)額之后，雙

5、方具體權(quán)利義務(wù)才能產(chǎn)生 . 具體內(nèi)容包括：（ 1） 收費(fèi)主體有權(quán)取得并保有相對人一定具體數(shù)額貨幣 , 相對人有義務(wù)給 付貨幣的義務(wù) ;（2）繳費(fèi)行為完成后給付義務(wù)免除，收費(fèi)主體有按照財(cái)務(wù)規(guī)定出具單據(jù)的義務(wù).最后, 該行為的標(biāo)的是行政相對人的一定數(shù)額的金錢。 實(shí)物不能成為行政收費(fèi)的標(biāo)的 收稅則是以貨幣為主 , 有時(shí)也可能征收不動產(chǎn)實(shí)物 ;而行政征用則是以不可替代的不動產(chǎn) 以及特殊動產(chǎn)為標(biāo)的 , 少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動產(chǎn)，但決不會是貨幣。 行政收費(fèi)的完成，使行政相對人負(fù)有的履行義務(wù)歸于消滅 .行政收費(fèi)在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是 : 行政收費(fèi)是一種 單方具體行

6、政行為 ; 行政收費(fèi)的實(shí)質(zhì)在于取得行政相對人一定數(shù)量的金錢 ;行政收費(fèi)的實(shí) 施必須以行政相對人負(fù)有行政法上的繳納義務(wù)為前提。對行政收費(fèi)進(jìn)行分類， 既是學(xué)術(shù)上的慣例又是實(shí)踐的需要， 科學(xué)的分類有助于正確的 認(rèn)識客體 ,同時(shí)在實(shí)踐中也便于操作。一般來說，對行政收費(fèi)的分類有以下幾種：1. 三分法。把收費(fèi)分為行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營性收費(fèi)。2. 五分法。 1 1 分為特定對象服務(wù)費(fèi)、用來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的管理費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)、中介 服務(wù)收費(fèi)、籌集建設(shè)資金收費(fèi)。3。兩分法。 12 把收費(fèi)分成規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)。規(guī)費(fèi)包括手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)； 使用費(fèi)依托于公共設(shè)施收取。4。九分法。分為：證照類收費(fèi)審批類收費(fèi)（包

7、括注冊費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、審 驗(yàn)費(fèi)、審查費(fèi)、簽證費(fèi)等）資源類收費(fèi)（包括無線電頻率占用費(fèi)、水資源費(fèi)、礦山資源 費(fèi)、土地資源費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、耕地閑置費(fèi)和特許權(quán)等無形資產(chǎn)使用費(fèi)）補(bǔ)償和治 理類收費(fèi)（包括排污費(fèi)、占道費(fèi)、挖掘費(fèi)、人防異地建設(shè)費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、 水土流失防治費(fèi)、 公路路產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)、 綠化費(fèi)、 社會撫養(yǎng)費(fèi)等） 鑒定類收費(fèi) （包括檢驗(yàn)費(fèi)、 檢測費(fèi)、鑒定費(fèi)、檢定費(fèi)、認(rèn)證費(fèi)、檢疫費(fèi)等 ） 管理費(fèi)公辦學(xué)歷教育收費(fèi) （學(xué)雜費(fèi), 住 宿費(fèi)）考試費(fèi)培訓(xùn)費(fèi)135。其他分類方法。 14 按照收費(fèi)是否構(gòu)成獨(dú)立的行政行為分為獨(dú)立收費(fèi)和附帶收費(fèi);依據(jù)行政收費(fèi)是否納入財(cái)政預(yù)算分為歸入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)和費(fèi)歸

8、入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)； 根據(jù) 費(fèi)用負(fù)擔(dān)有無轉(zhuǎn)嫁分為直接收費(fèi)和間接收費(fèi) ; 按受益與收費(fèi)時(shí)間排列分為事前收費(fèi)與事后 收費(fèi); 按有無涉外因素分為國內(nèi)收費(fèi)與涉外收費(fèi) .上述分類方法多數(shù)是從行政收費(fèi)內(nèi)容的用途等客觀實(shí)在角度進(jìn)行的， 一定程度上反映 了收費(fèi)理論研究的滯后。我們認(rèn)為，兩分法較好的把握了收費(fèi)的本質(zhì)，而獨(dú)立收費(fèi)與附帶 收費(fèi)在法律實(shí)務(wù)中具有一定意義。二. 效力和程序 : 對行政法學(xué)理論的檢驗(yàn) 15對于行政行為的效力 , 學(xué)者一般公認(rèn)行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、 拘束力和存續(xù)力。對于行政收費(fèi)行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下 :首先，行政收費(fèi)行為具有先定力 .先定力指行政意志對

9、行政相對人意志的支配力。 16 是行政行為形成過程中的意志力和主導(dǎo)性規(guī)則，具有程序意義和結(jié)果意義. 行政收費(fèi)行為的先定力表現(xiàn)在： 1 、行政收費(fèi)程序的啟動，有賴于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行行為的意志或者 相對人申請的意志。 2、行政收費(fèi)程序發(fā)動后，雙方意志不一致時(shí)，先定力偏向于行政機(jī) 關(guān)的意志；意志一致時(shí) ,行政機(jī)關(guān)意志吸收相對人意志 .3 、行政收費(fèi)的行為無論是雙方意 志的融合或者行政機(jī)關(guān)單方意志， 在最終結(jié)果上都推定為行政機(jī)關(guān)意志 .4 、除了相對人有 欺詐或者惡意串通行為，對其責(zé)任不能豁免外 , 先定力阻卻了行政收費(fèi)相對人的瑕疵意志 的違法性，由此造成的行政責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān) .其次，行政收費(fèi)行

10、為效力具有公定力 . 即收費(fèi)行為一旦作出 , 即使具有某種瑕疵 , 未經(jīng) 法定機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定及宣告，都將被推定為合法行為 . 行政行為的公定力是一種要 求社會其他任何人表示尊重的法律效力。 1、它推導(dǎo)出一事不再理：收費(fèi)行為完成后，其 它行政主體不得重復(fù)收費(fèi) , 不得隨意推翻 .2 、其它行政主體應(yīng)當(dāng)充分尊重具體收費(fèi)機(jī)關(guān)的 合法收費(fèi)行為。 173、行政繳費(fèi)義務(wù)完成，可以作為民事法律行為之組成部分。 184、在履 行交費(fèi)義務(wù)作為其它行政行為前提時(shí)， 或者相對人在受到違法指控時(shí)， 可以受到行政收費(fèi) 行為的支持。 5。公定力要求對不法行政收費(fèi)行為的救濟(jì)遵循特殊原則，并只能依靠公力 救濟(jì)。再次，行

11、政收費(fèi)行為效力具有確定力。 確定力是指行政行為相對穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費(fèi)具有形式確定力 : 在復(fù)議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。 2、合法行政 收費(fèi)具有實(shí)質(zhì)確定力 : 行政主體自作出收費(fèi)決定并送達(dá)給相對人后就不得任意改變。 3、必 須改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。 4、無效收費(fèi)行為不具有實(shí) 質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無效制度再我國還沒有建立起來 .5 、可 撤銷行政收費(fèi)行為具有選擇性 : 撤銷，或者采取補(bǔ)救措施。第四， 行政收費(fèi)行為效力具有執(zhí)行力。 行政收費(fèi)的執(zhí)行力建立再收費(fèi)行為的可執(zhí)行性 基礎(chǔ)之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標(biāo)的。 1、行政收費(fèi)

12、的義務(wù)人可以主動自愿的履行義務(wù)， 具有自行履行力 ; 在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。 2、執(zhí)行力可以違 背義務(wù)人意愿強(qiáng)制履行，以保證權(quán)利主體視線權(quán)利 , 具有強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力。 3、復(fù)議或者訴訟期 間是否停止執(zhí)行，由救濟(jì)機(jī)關(guān)決定，執(zhí)行力可能暫時(shí)中止。第五， 行政收費(fèi)行為效力具有拘束力。 行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為 的拘束力并無不同。 主要體現(xiàn)在收費(fèi)主體和相對人在權(quán)利義務(wù)上均受該行政收費(fèi)內(nèi)容的拘 束，履行完畢后獲得財(cái)產(chǎn)的有權(quán)保有，失去財(cái)產(chǎn)的，義務(wù)完成。收費(fèi)法律關(guān)系歸于消滅 .最后，行政收費(fèi)行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都 具有存續(xù)力，即各種效

13、力在時(shí)間上具有持續(xù)性。 1、行政收費(fèi)各效力自收費(fèi)決定到達(dá)之時(shí) 生效.2 、行政收費(fèi)是否具有追溯力，應(yīng)當(dāng)看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的 追繳為例外。 193、在時(shí)效告知錯(cuò)誤、 附款規(guī)定、或者不可抗力情況下， 可以延遲執(zhí)行 .204、 行政收費(fèi)可以中止。行政收費(fèi)的本質(zhì)是公法上的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此收費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照一定程序進(jìn) 行。但是我國沒有類似于稅收征管法的法典 , 因此收費(fèi)程序混亂， 散見于單性法律法規(guī)中。有些收費(fèi)非常簡單，例如高速公路收費(fèi) , 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簡單，標(biāo)的數(shù)量很容易確定，因此 在表明收費(fèi)身份，說明收費(fèi)依據(jù)，作出收費(fèi)決定，給付受領(lǐng)開單，收費(fèi)即告完成。但是有 些比較復(fù)雜的收費(fèi)，

14、應(yīng)當(dāng)使用普通程序 , 以排污費(fèi)征收為例： 1、進(jìn)行污物排放種類、數(shù)量 的核定，排污者主動申報(bào)排放污染物的種類、數(shù)量 , 并提供有關(guān)資料，或者進(jìn)行監(jiān)測，確 定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費(fèi)； 2、應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和排污者排放的污 染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)數(shù)額，予以公告 ; 并由負(fù)責(zé)污染物排放核 定工作的環(huán)境保護(hù)行政主管部門向排污者送達(dá)排污費(fèi)繳納通知單 4、排污者應(yīng)當(dāng)自接到排 污費(fèi)繳納通知單之日起 7 日內(nèi) , 到指定的商業(yè)銀行繳納排污費(fèi) ;5 、商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定 的比例將收到的排污費(fèi)分別解繳中央國庫和地方國庫 .對于逃避行政收費(fèi)的，還可以強(qiáng)制征收，采取進(jìn)行繳費(fèi)擔(dān)保、

15、收費(fèi)保全、催繳和強(qiáng)制 執(zhí)行。 21三. 亂收費(fèi)（違法行政 22）及其救濟(jì)：法律實(shí)務(wù)中的實(shí)證2004年 9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記 事項(xiàng)，因此向被告提出申請 ; 經(jīng)被告單位一副局長簽字批準(zhǔn) , 該局工作人員為原告出具了加 蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書， 并要求原告交納“咨詢費(fèi)”一百五十元， 且收 費(fèi)后沒有開具行政性事業(yè)收費(fèi)單據(jù) , 而代之以“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心” （以下簡稱 “中心”）開具的“服務(wù)業(yè)娛樂業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票 " 。原告因此到人民法院起訴請求 判令:確認(rèn)被告的行為違法； 返還非法收取的“咨詢費(fèi)”一百五十元 ; 本案訴

16、訟費(fèi)用由被告 承擔(dān)。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費(fèi)行為與行政機(jī)關(guān)無關(guān)。在本案中， 原告能不能得到救濟(jì)，要回答三個(gè)問題 : 認(rèn)定被告與“中心”在主體上的同一性；認(rèn)定行 政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài) ; 選擇對原告最有利的救濟(jì)。（一）行政主體理論必須重構(gòu)在第一個(gè)問題上，“中心 " 代被告履行了部分行政職權(quán)，持有并使用被告公章出具證 明，進(jìn)行具體行政行為 , 事實(shí)上已經(jīng)形成了委托關(guān)系。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人 民共和國行政訴訟法 若干問題的意見 （ 以下簡稱意見）第二十一條規(guī)定：“行政機(jī) 關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織行使行

17、政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提出訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。 " 被告對 此沒有提出對其有利的解釋和反駁意見。事實(shí)上，最高法院的上述規(guī)定同行政訴訟法第二十五條 23 規(guī)定的一樣，排除了 受委托組織 - “中心 "的被告資格。原因何在 ?考察我國行政法學(xué)理論關(guān)于行政主體的概 念，就會發(fā)現(xiàn) , 學(xué)者對于行政主體概念基本一致，即行政主體是“享有國家行政權(quán)，能以24 也就是說，并自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織 不包括具體行使行政權(quán)的行政公務(wù)人員和受委托組織。 我們認(rèn)為， 在行政法學(xué)和行政法體 系內(nèi)徹底的解決行政主體資格問題，重構(gòu)我國行政主體的

18、理論 , 把受委托組織乃至行政公 務(wù)人員納入行政主體的范圍，使它們有資格成為被告 . 強(qiáng)調(diào)“名義”并沒有想象中的重大 意義。 25在實(shí)際現(xiàn)狀中 , 出現(xiàn)了兩種與“名義”有關(guān)的情形 . 一種是，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán) 時(shí)以自己的名義 ,而在亂收費(fèi)的時(shí)候 ,很樂意接受“委托 ", 主動的去使用他人“名義 ",形 成“政府部門利益化”格局； 受委托人在行使行政職權(quán)的時(shí)候 ,以委托者（行政機(jī)關(guān) ）的名 義,而在亂收費(fèi)的時(shí)候卻以自己的名義，出現(xiàn)了“自費(fèi)行政單位 "26 的叫法。有趣的是，中華人民共和國國家賠償法 27 有意無意地似乎跳出了這一怪圈。其 第三條、第四條、第七條

19、，把形成賠償權(quán)利和義務(wù)的條件限定為“在行使行政職權(quán)時(shí)”、 “在行使授予的行政權(quán)力時(shí)”或者“在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)”的侵權(quán); 這意味著 , 裁判中確定侵權(quán)情形不必過多考慮“名義”的行為，違法行政只要實(shí)質(zhì)上行使的是行政職 權(quán)，侵權(quán)和行使職權(quán)具有同時(shí)性，相對人就可以取得救濟(jì)。當(dāng)然 , 救濟(jì)歸責(zé)時(shí)候還是對具 體責(zé)任人加以了考慮。（二）亂收費(fèi)是濫用職權(quán)回答第二個(gè)問題需要對違法行政基本形態(tài)進(jìn)行學(xué)理上的深入探討 . 我國行政法學(xué)界對 于違法行政基本形態(tài)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)难芯?28。雖然在很多問題上有較大爭議 , 但是依據(jù)中 華人民共和國行政訴訟法 29 第五十四條的規(guī)定 ,行政違法的基本形態(tài)大致可以分為：1.

20、 事實(shí)根據(jù)不合法。表現(xiàn)形式包括沒有事實(shí)根據(jù)；主要事實(shí)不真實(shí)；主要事實(shí)不完整 或不連貫；主要事實(shí)沒有必要的證據(jù)支持 ; 主要證據(jù)不真實(shí) , 主要證據(jù)不充分 ;證據(jù)與事實(shí) 之間缺乏關(guān)聯(lián)性 ; 獲取證據(jù)的手段和方式不合法等八種情形。2。適用法律錯(cuò)誤 . 表現(xiàn)形式包括在不同法律及其條款之間張冠李戴； 在應(yīng)適用的多個(gè) 不同法律及其條款時(shí)丟三落四； 在適用法律及其條款時(shí)畫蛇添足； 適用了未生效或者失效 的法律及其條款 .303. 程序違法 . 表現(xiàn)形式包括步驟違法 ; 方式違法 ; 順序違法 ; 期限違法。這里有個(gè)問題： 回避制度是程序法的嚴(yán)格要求，但是歸入上述任何一類似乎都不妥。在德國法中, “違反回避

21、義務(wù)而實(shí)施的行為”歸入無權(quán)限的行政行為， 而在英國是屬于“違反自然公正原則” 而不是程序上的越權(quán)。我們認(rèn)為，在程序違法應(yīng)當(dāng)增加一類，即回避違法。4。超越職權(quán)。表現(xiàn)形式包括擅自行使其它國家機(jī)關(guān) （ 權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）的法定權(quán) 力；擅自行使其它行政主體的法定職權(quán) （包括橫向越權(quán)下級擅自行使上級法定職權(quán)和 上級機(jī)關(guān)違法行使了下級機(jī)關(guān)的職權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán) ） 。5。內(nèi)容違法。指行政機(jī)關(guān)為相對人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)違反了法律法規(guī)的 規(guī)定或者與法律法規(guī)相抵觸。 31其表現(xiàn)形式包括 : 設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)沒有法律 依據(jù)；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)超過法律規(guī)定的范圍和程度；設(shè)定、變更、消

22、滅權(quán)利 義務(wù)的內(nèi)容與法律相抵觸 （法律上不可能 ）。6。濫用職權(quán)。濫用職權(quán)一般被看作濫用自由裁量權(quán)，有的認(rèn)為也包括羈束裁量權(quán)的 濫用，并在此基礎(chǔ)上展開論述。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)仍然是狹隘的。因?yàn)槁殭?quán)包含了職責(zé) 和權(quán)力。 自由裁量權(quán)和羈束裁量權(quán)都是裁量性行政權(quán)力的濫用， 而沒有看到行政職權(quán)還有個(gè)人收集整理 勿做商業(yè)用途 不屬于裁量性的法定職責(zé)，對法定職責(zé)的非法處置同樣屬于濫用職權(quán)32；行政職權(quán)也不限于行政權(quán)力，還及于行政權(quán)威。舉例來說，某交通管理部門在辦理駕駛證的時(shí)候附隨要 求駕駛員在該部門訂閱某雜志， 事實(shí)上將民事行為作為發(fā)證的行政行為的前置條件， 非法 增加相對人的義務(wù) .337。行政失職。指

23、行政主體違反法定的作為義務(wù)，或者作出不作為的決定。表現(xiàn)形式 包括：拒絕履行法定職責(zé) ; 拖延履行法定指職責(zé) ; 不予答復(fù) ; 過失未履行； 不正確履行 ; 不適 當(dāng)履行;不完全履行 ;延遲履行 .348。顯失公正。顯失公正究竟是行政行為合法性審查的對象還是合理性審查的對象， 具有爭議。行政訴訟法 既然規(guī)定人民法院有權(quán)變更顯失公正的具體行政行為， 根據(jù)“法 律禁止反言 "的法律原則 ,我們只能認(rèn)為其屬于違法行審查 .我們認(rèn)為，顯失公平是一種結(jié) 果狀態(tài)；如果要變更，仍需要在違法行為表現(xiàn)形態(tài)中尋找依據(jù) , 而最接近的當(dāng)數(shù)“濫用職 權(quán)（ 裁量權(quán)）”.在前述案件中， 行政違法究竟屬于何種形態(tài)？

24、我們認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)屬于濫用職權(quán) . 原因是：首先，接受查詢申請 , 履行查詢義務(wù)、 出具查詢證明這一行政職責(zé)是被告的法定職權(quán)。 中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例 第四條規(guī)定： “企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)是國家 工商行政管理局和地方各級工商行政管理局” ; 公司登記管理?xiàng)l例第四條規(guī)定“工商 行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)”。 行政許可法第十二條規(guī)定“法人或者其它組織的設(shè) 立等需要確定主體資格的事項(xiàng)”屬于行政許可 . 因此，工商行政管理局應(yīng)當(dāng)依法履行行 政許可法 第四十條規(guī)定的義務(wù)， 即“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定 , 應(yīng)當(dāng)予以公開， 公眾有權(quán)查閱?！逼浯危桓娴纳鲜雎殭?quán)本應(yīng)該在合理范圍內(nèi)親自履行，

25、如無法律法規(guī)明文規(guī)定不得委 托，這是“職權(quán)法定原則”的要求。 而被告將此職權(quán)非法委托給下屬的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體 35，屬于對國家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解 ,因而是非法的，故屬于濫用職權(quán)。 36 如前所述 , 這種非法轉(zhuǎn)移被視為委托 . 如果被告雖然非法委托職權(quán)給他人，此職權(quán)沒有行政相對人 , 不與行政相對人發(fā)生利害關(guān)系，則其他人對此委托不能單獨(dú)提起訴訟，這是行政訴訟中 “原告恒定原則”， 人民法院也不受理“對公民、 法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際 影響的行為”。 37再次, “中心 "為牟取利益，利用接受非法委托得來的行政權(quán)力，進(jìn)行搭車收費(fèi)，同樣 是濫用職權(quán)。無論是有依據(jù)的委托 , 還是無依據(jù)的委托，委托人本身就不具有的權(quán)力，受 委托人當(dāng)然不能取得。在本案中，被告本身即無權(quán)收費(fèi) , 不得使收費(fèi)成為履行職責(zé)的前提 條件. 而受委托人事實(shí)上享有了行政職權(quán)，并不當(dāng)使用這種職權(quán)，借此職權(quán)為行政相對人 增加法定以外的義務(wù)，侵犯了行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在這一過程中，收費(fèi)的授意如果出自 被告，過錯(cuò)即屬于被告，如果不是出于被告授意 , 則受委托人有著獨(dú)立的過錯(cuò)。依法理 , 二者應(yīng)當(dāng)具有不同的法律效果，但是均屬于濫用職權(quán)。最后，宏觀上看，認(rèn)定“亂收費(fèi)”屬于濫用職權(quán)，有利于依法行政 . 當(dāng)前, “政府辦中 介”成了民憤極大的一種怪現(xiàn)象。這種狀況，實(shí)際