海 事 行 政 訴 訟 論 略

1、海 事 行 政 訴 訟 論 略    由最高人民法院于2001年8月9日公布并于9月18日起施行的關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定，是我國因應(yīng)加入WTO的現(xiàn)實而采取的一項重大司法舉措。該文件第40條、第41條規(guī)定，海事行政案件、海事行政賠償案件由海事法院專屬管轄；第60條規(guī)定，海洋、通海水域行政主管機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件，由海事法院專屬執(zhí)行。這一規(guī)定使海事法院平添了行政審判權(quán)，因而是對專業(yè)法院不得管轄行政訴訟案件舊規(guī)定的重大突破。該文件的頒布施行，使海事法院的一、海事行政訴訟的基本特征海事行政訴訟是指從事海洋運輸、生產(chǎn)等活動的行政管理相對人不服海洋

2、及通海水域行政管理機關(guān)（以下簡稱海洋行政機關(guān)）的具體行政行為，或不服該機關(guān)的復(fù)議決定，在法定期限內(nèi)向海事法院起訴，由海事法院根據(jù)法定程序?qū)υ摵Ｊ滦姓幾h進(jìn)行審理和判決的司法活動。海事行政訴訟的原告是從事海洋運輸、海洋漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)、大陸架及海底勘探開發(fā)等活動，受海洋行政機關(guān)監(jiān)督和管理的行政相對人。海洋行政法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣，相對人處于被管理和服從的地位，無權(quán)自行否定具體行政行為的效力和拒絕履行，當(dāng)認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，只能通過法律賦予的救濟(jì)手段，如要求行政復(fù)議或提起行政訴訟等來保護(hù)其合法權(quán)益。中國或外國的自然人、法人、合伙組織、社會團(tuán)體和其他組織從事海洋運輸、漁業(yè)

3、生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)等經(jīng)營活動，與海洋行政機關(guān)發(fā)生監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系時，都擁有作為海事行政訴訟原告的資格。行政機關(guān)原則上應(yīng)專司行政管理活動，而不得從事上述生產(chǎn)經(jīng)營，因而行政機關(guān)不可能成為海事行政訴訟的原告。這與海關(guān)行政訴訟不同，行政機關(guān)可能因為種種事由進(jìn)出關(guān)境而與海關(guān)發(fā)生管理與被管理關(guān)系，成為海關(guān)法律關(guān)系中的行政管理相對人，故而在海關(guān)行政訴訟中，行政機關(guān)在特定情況下是可以作為原告起訴的。海事行政訴訟的被告具有恒定性，即被告只能是海洋行政機關(guān)。在我國，海洋行政機關(guān)主要有：（一）代表政府統(tǒng)一行使航務(wù)行政管理權(quán)、主管水上交通安全監(jiān)督、參與海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的海事局（原港務(wù)監(jiān)督機關(guān)）；（二）監(jiān)督管理漁業(yè)水上交

4、通安全、預(yù)防和減少漁船交通事故、維護(hù)漁業(yè)勞動者生命財產(chǎn)安全的漁港監(jiān)督機關(guān)（漁監(jiān)）；（三）維護(hù)漁港及漁業(yè)水域正常生產(chǎn)秩序的漁政管理機關(guān)（漁政）；（四）管理國家海域有償或無償使用的主管機關(guān)海洋局（或海洋管理辦公室）；（五）其他的海洋行政機關(guān)，如對海洋及通海水域的水體污染事件具有監(jiān)管職能的環(huán)保局、通海水域人民政府下設(shè)的水利局、水產(chǎn)局或其他水行政主管機關(guān)、基層人民政府等等。上述海洋行政主管機關(guān)代表國家行使對海洋和通海水域的行政管理權(quán)，且以國家強制力為后盾行使職權(quán)，實行依法行政、政務(wù)公開和政務(wù)透明的原則。當(dāng)發(fā)生海事行政爭議時，倘若海洋行政機關(guān)認(rèn)為自己的行為是錯誤的，則有權(quán)更改或撤銷；倘若認(rèn)為是對的，則可

5、以要求相對人履行，也可以依靠國家強制力量，依法強制或申請海事法院依法強制相對人履行。因此，在海事行政爭議中，國家已經(jīng)賦予了海洋行政機關(guān)解決爭議的能力，再無必要作為原告提起行政訴訟、請求司法權(quán)的保護(hù)。這里必須明確，海洋行政機關(guān)作為行政訴訟的被告，并不意味著其實施的具體行政行為必然違法而敗訴，勝敗與否取決于海事法院對案件事實的查明和依法審判。海事行政訴訟是相對人認(rèn)為海洋行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的，對國務(wù)院及各級人民政府的抽象行政行為，以及對海洋行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不服的，不得提起行政訴訟。抽象行政行為實質(zhì)上是海洋行政機關(guān)的行政立法行為，這種行為只能接受上

6、級行政機關(guān)和立法機關(guān)的審查，我國憲法沒有授予海事法院類似于違憲審查權(quán)的權(quán)力，法院不能干涉這種抽象行政行為。對海洋行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定是該機關(guān)管理其內(nèi)部事務(wù)的行政行為，其監(jiān)察權(quán)由相應(yīng)的人民政府行使，不屬司法審查的范圍。二、海事行政訴訟與海事行政復(fù)議的關(guān)系海事行政復(fù)議是指相對人對海洋行政機關(guān)的具體行政行為不服，申請有管轄權(quán)的行政機關(guān)依照法定程序重新審查，由有權(quán)機關(guān)作出撤銷、變更或維持原具體行政行為的整個行政司法過程。海事行政訴訟與海事行政復(fù)議作為法律規(guī)定的救濟(jì)手段，其目的具有一致性，即都是為了維護(hù)和監(jiān)督海洋行政機關(guān)依法行使海洋及通海水域的監(jiān)管職權(quán)，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。但同時兩者又有

7、顯著的如下區(qū)別：第一，性質(zhì)不同。海事行政訴訟是由司法機關(guān)即海事法院通過司法程序解決海事行政爭議，屬于司法監(jiān)督活動或司法保護(hù)活動。海事行政復(fù)議是帶有司法活動特征的行政管理，亦即是帶有司法性質(zhì)的一種準(zhǔn)司法活動，實質(zhì)上還是海洋行政機關(guān)的一種具體行政行為。有鑒于此，根據(jù)司法管轄高于行政管轄的原則和司法最終解決的原則，相對人不服海洋行政機關(guān)行政復(fù)議的，在法定期限內(nèi)都可以向海事法院提起海事行政訴訟，尋求司法保護(hù)。特別值得一提的是，根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，自2001年9月18日起，海事行政訴訟案件即成為海事法院的專屬管轄范圍，普通人民法院沒有管轄權(quán)，且該類行政訴訟案件的二審機關(guān)并非有關(guān)高級人民法院的行政審判

8、庭，而是審理海事法院海商、海事上訴案件的民事審判庭。關(guān)于在海事法院內(nèi)部是否增設(shè)海事行政審判庭的問題，全國人大及最高法院未有定論。筆者認(rèn)為，以目前海事行政案件的比例，以不設(shè)專門的行政審判庭為妥，可在海商庭或海事庭內(nèi)設(shè)立一個人員較為固定且行政法律素養(yǎng)較高的行政案件審判合議庭，專司海事行政案件審判工作；待該類案件大幅上升時再考慮設(shè)立專門的海事行政審判庭。第二、適用程序不同。海事行政訴訟適用中華人民共和國行政訴訟法規(guī)定的訴訟程序，具有公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?yōu)點，而且海事法院處于海洋行政機關(guān)系統(tǒng)之外，根據(jù)所謂“任何人不得為自己案件的法官”的原則，從程序公正角度講，法院更能作出客觀公正的審判。海事行政復(fù)議適用中華人

9、民共和國行政復(fù)議法及有關(guān)的行政復(fù)議實施辦法等規(guī)定的程序，具有簡易、方便和高效的優(yōu)點，能保證海事行政糾紛得到及時、迅捷的解決。實踐證明，加強海事行政復(fù)議工作，一方面可以使大多數(shù)行政爭議得到快速解決，另一方面又可減輕海事法院的受案壓力，節(jié)約有限的審判資源。第三，審查的范圍不同。在海事行政訴訟中，海事法院一般只能審查海洋行政機關(guān)的具體行政行為是否合法，而該行為是否適當(dāng)則不屬司法審查的范圍，因而海事行政訴訟的結(jié)果，原則上只能是維持或撤銷引起爭議的海事具體行政行為，而不能變更原具體行政行為。在海事行政復(fù)議中，復(fù)議機關(guān)享有全面、廣泛的權(quán)力，可以維持、撤銷或變更原海洋行政機關(guān)的具體行政行為。從復(fù)議機關(guān)可以變

10、更屬于原海洋行政機關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項這一點看，海事行政復(fù)議實質(zhì)上也是一種具體行政行為。三、海事行政應(yīng)訴海事行政應(yīng)訴是指海洋行政機關(guān)在接到海事法院應(yīng)訴通知書后，以被告身份參加海事行政訴訟，依法享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，以證實和維護(hù)所實施的具體行政行為合法性的活動。在海事行政訴訟中，海洋行政機關(guān)不能作為原告起訴，也不能反訴，只能以被告身份應(yīng)訴。海洋行政機關(guān)作被告，只表明在訴訟中該機關(guān)的特定身份和法律地位，那種認(rèn)為當(dāng)被告不光彩的習(xí)慣意識是錯誤的。海洋行政機關(guān)應(yīng)訴是在法庭上接受司法監(jiān)督、檢驗其具體行政行為是否合法的公務(wù)活動，目的是確保海洋行政機關(guān)依法行使監(jiān)管職權(quán)，維護(hù)國家的海洋及通海水域法制秩

11、序、行政管理秩序。對于合法的海事具體行政行為，法院依法判決維持，使該行為得到司法權(quán)的確認(rèn)，因而更具有權(quán)威性，執(zhí)行起來更加順利。對于違法的海事具體行政行為，法院依法判決撤銷或部分撤銷，這與海洋行政機關(guān)依法監(jiān)督管理的工作原則是完全一致的，因而也是必須的。所以，海事行政訴訟是保證海洋行政機關(guān)依法充分行使職權(quán)，有效進(jìn)行海洋及通海水域監(jiān)管的一種司法活動，海洋行政機關(guān)應(yīng)配合海事法院的司法監(jiān)督工作，積極應(yīng)訴。海洋行政機關(guān)在行政應(yīng)訴活動中，應(yīng)依法充分、正確地行使以下權(quán)利：（一）答辯權(quán)。答辯權(quán)是作為被告的海洋行政機關(guān)對原告提出的訴訟理由進(jìn)行回答和辯駁的權(quán)利。海事法院立案后5日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送海洋行政機關(guān)，該機

12、關(guān)應(yīng)在收到副本之日起10日內(nèi)向法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。答辯狀應(yīng)針對海洋行政相對人提出的訴訟理由進(jìn)行回答和辯駁，陳述事實應(yīng)客觀、真實，援引法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)準(zhǔn)確、適當(dāng)。不提交答辯狀，屬于對自身訴訟權(quán)利的放棄，不影響海事法院對案件的審判。但是，放棄答辯權(quán)，不對其合法行政行為予以有理有據(jù)的充分說明，顯然會增加敗訴風(fēng)險，不利于海洋行政管理權(quán)的維護(hù)和行使，因而面對被訴行政行為，應(yīng)以積極答辯為妥。在案件審理過程中，海洋行政機關(guān)還有用書面和口頭方式進(jìn)行辯論的權(quán)利。（二）委托訴訟代理人代理訴訟的權(quán)利。海洋行政機關(guān)法定代表人委托他人代理訴訟時，應(yīng)向法院提交委托書，并列明委托權(quán)限。訴訟代

13、理人最好是既懂法律又熟悉海洋運輸、漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)等行政管理業(yè)務(wù)的律師。代理律師的專業(yè)化分工已是大勢所趨，加入WTO后將更進(jìn)一步強化這種分工，因而聘請專業(yè)律師代理訴訟可能會事半功倍。訴訟代理人在授權(quán)范圍內(nèi)的一切訴訟活動，對海洋行政機關(guān)具有法律效力，不得因為訴訟結(jié)果對自己不利而否認(rèn)代理人的代理行為。（三）有申請訴訟保全的權(quán)利。當(dāng)海洋行政機關(guān)認(rèn)為在訴訟過程中，可能因為原告一方的故意行為或其他原因而造成法院判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行時，其有權(quán)在判決作出前，請求法院對原告的財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強制措施。（四）在第一審判決、裁定宣布前，海洋行政機關(guān)有撤銷、變更所作出的具體行政行為的權(quán)利。提起海事行政訴訟的目的在于糾正違法的具體行政行為，保護(hù)原告的合法權(quán)益。海洋行政機關(guān)主動糾正違法的具體行政行為，同樣可以達(dá)到這個目的，而且還可以大大縮短訴訟時間，因而為法律所允可、提倡和鼓勵。在應(yīng)訴過程中，海洋行政機關(guān)還享有申請回避、查閱并申請糾正庭審筆錄、