淺議舊城改造中的法律問(wèn)題及其對(duì)策

1、目 錄一、 舊城改造使城市舊貌變新顏1二、 舊城改造中遇到的突出問(wèn)題2三、 造成以上問(wèn)題的法律原因及分析4四、 解決問(wèn)題的建議5內(nèi)容摘要舊城改造是城市建設(shè)中必須面對(duì)的一個(gè)重大課題。由于我國(guó)遍布大江南北的城鎮(zhèn)絕大部分都具有悠久的歷史，有著燦爛的地理、文化和歷史背景，人們?cè)谶x擇居住地時(shí)普遍存在尋根和趨同心理，加上國(guó)家對(duì)新建開(kāi)發(fā)區(qū)的控制，使得絕大多數(shù)城市建設(shè)都在舊城區(qū)內(nèi)進(jìn)行。這在一定程度上加重了人與土地、人與人之間的矛盾關(guān)系，由此產(chǎn)生了一些亟待重視和解決的問(wèn)題。淺議舊城改造中的法律問(wèn)題及其對(duì)策李 志 安論文提綱：一、 舊城改造使城市舊貌換新顏二、舊城改造中遇到的突出問(wèn)題三、造成以上問(wèn)題的法律原因及分

2、析四、解決問(wèn)題的建議淺議舊城改造中的法律問(wèn)題及其對(duì)策 李志安一、舊城改造使城市舊貌變新顏舊城改造是城市建設(shè)中必須面對(duì)的一個(gè)重大課題。本人以自己所居住的城市為例，談一談舊城改造中的法律問(wèn)題的一點(diǎn)淺見(jiàn)。老河口市位于湖北省西北部，漢水中游，是鄂西北新興的工業(yè)城市之一，城區(qū)因位于改造前的漢江之口而得名，也因緊臨漢江而使老河口依水而建，由于其地理位置較好，為鄂、豫、川、陜四省交通要津，歷史上曾是“煙火萬(wàn)家”、“商賈輻輳”的物質(zhì)集散地，早期已形成水路運(yùn)輸和商貿(mào)流通中心，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期城市人口達(dá)到17萬(wàn)人，素有“小漢口”之稱。昔日的繁華，帶來(lái)了今天舊城改造任務(wù)量大。老河口舊城改造面積達(dá)4.3平方公里，是城市的

3、政治、文化、金融、商貿(mào)、科技、信息中心。舊城改造區(qū)街道狹窄，房屋低矮破舊、人口稠密、環(huán)境落后。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越差，改造任務(wù)十分艱巨。近幾年來(lái)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)”的原則，重點(diǎn)抓好舊城區(qū)改造，廣聚社會(huì)資金，加快發(fā)展的步伐。先后改造建設(shè)了北京路、大橋路、沿江路、秋豐路、商業(yè)街、新馬路、惠風(fēng)路、居民小區(qū)、文化中心等，面積近3萬(wàn)平方米，投資達(dá)3億多元，并配套完成了道路、綠化、供水、排水、供電、通訊、環(huán)衛(wèi)等公用設(shè)施，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。并多次榮獲全國(guó)“城市規(guī)劃先進(jìn)單位”、“十佳衛(wèi)生城市”、“城市環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”、“房地

4、產(chǎn)管理先進(jìn)單位”等榮譽(yù)稱號(hào)。1991年，采用誰(shuí)投資建房，誰(shuí)獲5年房屋使用權(quán)的辦法，面向個(gè)體私營(yíng)及機(jī)關(guān)、企業(yè)單位籌集資金122萬(wàn)元，僅用半年時(shí)間，就將原來(lái)房屋破舊、狹窄擁擠的公園南路改造成了文化夜市一條街。1992年又按照統(tǒng)一建設(shè)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的原則，組織市內(nèi)兩家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)骨干企業(yè)，用了一年時(shí)間將昔日房屋破舊、路面坑洼不平的和平路市場(chǎng)改造成了寬敞的現(xiàn)代化商城。1993年改造南大街、沿江路。1994年治理護(hù)城河、攔馬河。1995年完成了線子街、兩儀街、新馬路的擴(kuò)建。近幾年來(lái)，舊城改造工作更是取得了很快的進(jìn)展，使舊面貌有了很大的改觀：昔日房屋低矮破舊、基礎(chǔ)設(shè)施落后的巷子變成了今朝樓房林立、道路寬敞、設(shè)施

5、齊全的街道，通過(guò)近幾年對(duì)舊城區(qū)的改造，已形成了以秋豐路、沿江路、北京路、大橋路、勝利路為主線，以線子街、中山路、和平路、北京路、大橋路、勝利路、兩儀街、新馬路、惠風(fēng)路為網(wǎng)絡(luò)的道路骨架，大大改善了市民的居住環(huán)境，方便了人們的衣、食、住、行。商業(yè)街的改造，吸引了一大批外來(lái)資金，這些外來(lái)的個(gè)體業(yè)主在老河口安家落戶，給老河口注入了新的活力，改造后的文化一條街吸引個(gè)體業(yè)主近百家，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括電視錄相、文化娛樂(lè)、工藝美術(shù)、花卉魚(yú)鳥(niǎo)等20余類(lèi)，獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，總之，舊城改造是一件功在當(dāng)代、利在千秋的好事。二、舊城改造中遇到的突出問(wèn)題老河口市在舊城改造和綜合開(kāi)發(fā)的工作中，雖然取得了一定的成績(jī)，

6、但也存在一些問(wèn)題。（一）政府為了盲目加快舊城改造和綜合開(kāi)發(fā)的進(jìn)度，試圖取得立竿見(jiàn)影的效果，加上資金緊張，而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也迎合了或者說(shuō)是附合了開(kāi)發(fā)商的不正常思路，任意削減道路的規(guī)劃紅線寬度及公共綠地的面積。1、道路的規(guī)劃紅線（藍(lán)線）不斷壓窄。如在東啟街的改造中，按規(guī)劃原道路紅線控制50米，其結(jié)果是從50米降到40米，最后實(shí)施時(shí)只有30米。2、建筑的外挑部分侵占道路。紅線1.5米至1.8米不等，嚴(yán)重影響了人行道和地下管線的鋪設(shè)。3、建筑密度大，容積率高。正常的建筑密度就舊城改造而言為1:0.9,而實(shí)際實(shí)施1:0.5還不到，甚至更小。4、在舊城改造和綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中，前些年不注重綠地的控制和建設(shè)，

7、致使目前的綠地發(fā)展速度也趕不上城市建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)大的速度。城市綠地率、綠地覆蓋率、人均公共綠地占有面積等三大指標(biāo)增長(zhǎng)速度緩慢或出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。已改造完成的新馬路、惠豐路、商業(yè)一條街、公園北路、大公路、線字街、兩儀街等均無(wú)綠地。（二）拆遷難。人們常說(shuō)改造開(kāi)發(fā)難，實(shí)際上就是再難難不過(guò)拆遷關(guān)。被拆遷戶總是找出各種理由提出各種條件，就是不愿離開(kāi)祖輩遺留下來(lái)的這塊“寶地”。因此，會(huì)軟硬兼施，不按要求搬遷。這種長(zhǎng)期形成的故土難離的思想觀念是根深蒂固的，它阻礙了舊城改造開(kāi)發(fā)的步伐。案例（一）：1996年在該市東啟街中段750米的改造中，原郵電局對(duì)面一戶姓馮的居民有4間房子在紅線內(nèi)應(yīng)予拆除，但因其要求的拆遷補(bǔ)償費(fèi)超

8、出政策范圍而發(fā)生爭(zhēng)議，不愿拆遷。雖然該路段其它地方都相繼拆除，唯獨(dú)這家按兵不動(dòng)，抗住不拆，過(guò)往群眾看到其它的建筑一天一個(gè)樣，都議論紛紛，造成極壞的影響。為此，市政府拆遷辦曾多次上門(mén)做宣傳解釋工作，但該戶仍無(wú)理取鬧。在不得已的情況下，市拆遷辦不得不向市法院申請(qǐng)了強(qiáng)制拆除。但法院在執(zhí)行過(guò)程中，態(tài)度不夠堅(jiān)決，加上有些不明真相的群眾也跟著起哄，致使拆遷失敗。被拆遷戶女主人撒潑與執(zhí)法人員亂撕亂打，因其妨礙公務(wù)，而被帶上手銬。被銬后其非但不思悔過(guò)，竟帶著警具跑掉，并多次到武漢上訪。市政府、建委、房產(chǎn)局多次到省城將其帶回。在舊城改造中，像這種人，數(shù)不勝數(shù)，而這家就是其中的典型代表。案例（二）：1993年至1

9、994年在新馬路、惠豐路的改造中，這兩條路均在230米左右，雖都按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)形成的具有歐陸風(fēng)格的、獨(dú)特格調(diào)一致的商品房，但美中不足的是，其兩條路上都有兩戶群眾的三層住房未拆除，還夾在改造好的樓房中間，很不協(xié)調(diào)，很不美觀，使本該相映成趣的建設(shè)規(guī)劃造型造成了難以彌補(bǔ)的遺憾，既影響了市容市貌，又在社會(huì)上造成不良影響。三、造成以上問(wèn)題的法律原因及分析對(duì)于該市在舊城改造開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的問(wèn)題，其主要原因有以下幾個(gè)方面：、從客觀上講，該市在舊城改造中資金匱乏，底子薄，起步較晚，在規(guī)劃管理上有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，但最根本的還是某些領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，認(rèn)識(shí)滯后，法律意識(shí)淡薄，總認(rèn)為抓生產(chǎn)，抓

10、企業(yè)政績(jī)明顯，見(jiàn)效快，而抓舊城改造拆遷建設(shè)不僅見(jiàn)效慢，而且要有大量的投入，麻煩多、阻力大。這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上是把城市的開(kāi)發(fā)、改造建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)立起來(lái)，看不到城市建設(shè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的促進(jìn)的作用和由此而帶動(dòng)其它產(chǎn)業(yè)（建筑業(yè)運(yùn)輸業(yè)、建材業(yè)等）發(fā)展連動(dòng)的經(jīng)濟(jì)大潮。、集中審批權(quán)限，加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的問(wèn)題。城市規(guī)劃管理工作是一項(xiàng)時(shí)間跨度大、期限長(zhǎng)且有一定難度的工作，具體表現(xiàn)在各利益集團(tuán)（開(kāi)發(fā)商、經(jīng)營(yíng)者）之間，開(kāi)發(fā)商與政府（國(guó)家利益）之間由于對(duì)生產(chǎn)要素配置的不同要求而產(chǎn)生矛盾。就開(kāi)發(fā)商而言，因利益驅(qū)動(dòng)，唯利是圖，甚至不顧社會(huì)資產(chǎn)和破壞自然環(huán)境以獲取眼前的利益的這種短視行為，更加劇了與規(guī)劃管理之間的矛盾，至

11、于在舊城改造中把規(guī)劃設(shè)計(jì)須控制興建的各種景點(diǎn)、涼亭、綠地?zé)o端擠占，隨意改變用地性質(zhì)，不符合城市總體規(guī)劃搞建設(shè)，違反城市規(guī)劃法的行為也時(shí)有發(fā)生。另外，還存在著城市規(guī)劃管理審批權(quán)限不能高度集中的現(xiàn)象?？傆心敲礃O個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)本位主義嚴(yán)重，不能從大局高度來(lái)認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃，關(guān)心支持規(guī)劃的工作，而是想方設(shè)法找借口來(lái)干擾規(guī)劃工作，干擾規(guī)劃管理人員行政執(zhí)法。、在舊城改造中還有一個(gè)問(wèn)題，也是使舊城改造工作人員或者說(shuō)拆遷人最頭痛、最難也是最棘手的問(wèn)題房屋拆遷。在實(shí)際工作中常常因拆遷難而影響和阻礙改造和建設(shè)的順利進(jìn)行，原因是多方面的，但最突出的是：一是政府或拆遷人在準(zhǔn)備搞房屋拆遷前，宣傳力度不足，安排計(jì)劃不夠周全，

12、被拆遷者常因拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)助費(fèi)用及周轉(zhuǎn)安置的費(fèi)用等進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，死纏軟磨，無(wú)理取鬧，或因所還房的套形、面積、層次、朝向、價(jià)格等一系列問(wèn)題而達(dá)不成協(xié)議。二是拆遷人員沒(méi)有把新區(qū)建設(shè)和舊城改造結(jié)合起來(lái)，使被拆遷人能盡早騰讓出更新改造建設(shè)用地，保證主體工程能迅速開(kāi)工，有效地縮短建設(shè)周期，減少資金占用時(shí)間，加速資金周轉(zhuǎn)，進(jìn)而為有限的改造建設(shè)資金，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。三是目前房地產(chǎn)市場(chǎng)已從賣(mài)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)為買(mǎi)方市場(chǎng)，在小城市，住房已趨飽和，有些有錢(qián)又有能力的人早已住上安穩(wěn)的住房，而無(wú)錢(qián)又無(wú)能力的人，暫不會(huì)考慮住房。具體到有些拆遷戶，他們也并不是都有合適的住房，也并非不想改善住房條件，住上寬敞、明亮的單元房，而是因

13、為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建筑材料價(jià)格上揚(yáng)，使開(kāi)發(fā)改造的商品房?jī)r(jià)格昂貴，使那些本來(lái)就不富裕的工人、教師等工薪階層家庭與高樓大廈無(wú)緣。四、解決問(wèn)題的法律途徑和手段（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格依法辦事、照章辦事，建立科學(xué)的管理機(jī)制是做好舊城改造工作的前提。城市的舊城改造和綜合開(kāi)發(fā)是政府對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理的重要手段。中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法規(guī)定：“城鄉(xiāng)新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改建必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布避、因地制宜、綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)的原則。”基于這一原則，政府應(yīng)根據(jù)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市總體規(guī)劃，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段來(lái)協(xié)調(diào)舊城改造中房屋拆遷，土地征用及小區(qū)和建設(shè)過(guò)程中的各種關(guān)系。

14、要建立健全相應(yīng)依法管理的機(jī)制，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)、土地管理、計(jì)劃、公安、司法、財(cái)政等部門(mén)參加的城市舊城改造開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和嚴(yán)格監(jiān)督，運(yùn)用城市規(guī)劃法、建筑法、城市房屋拆遷管理?xiàng)l例、土地法、治安管理處罰條例等相關(guān)法律法規(guī)，確保各方面高效運(yùn)作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、巧妙搭配，防止在工作中相互扯皮引起矛盾激化，造成刑事和治安案件的發(fā)生，引發(fā)群眾性的行政訴訟，各部門(mén)應(yīng)密切配合，以形成連環(huán)套式的科學(xué)管理機(jī)制，做到拆遷一戶、開(kāi)發(fā)一段、成功一段。（二）搞好城市規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)劃管理是做好舊城改造工作的必要條件。城市總體規(guī)劃是城市建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，無(wú)論是新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造，必須堅(jiān)持：“規(guī)劃一張圖

15、、管理一個(gè)法、歸口一家管、審批一枝筆、建設(shè)一盤(pán)棋”的原則。一是要抓分區(qū)分片控制詳細(xì)規(guī)劃的編制工作，確定建設(shè)用地的性質(zhì)、容積、建筑密度、綠化覆蓋率及用地的總平面的布置等。二是嚴(yán)格按規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)，搞好即定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的落實(shí)工作。進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃管理，加大執(zhí)法力度，對(duì)在舊城改造進(jìn)程中出現(xiàn)的違反規(guī)劃的現(xiàn)象和行為要及時(shí)制止，認(rèn)真查處。（三）加強(qiáng)宏觀調(diào)控，嚴(yán)格拆遷資質(zhì)認(rèn)證和制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是做好舊城改造工作的必由之路。一是要制定合理的補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，尤其是門(mén)面房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理。二是必須要保證拆遷主體合法,如果拆遷人根本不具備合法的拆遷資格，就很難保證拆遷過(guò)程中拆遷人操作行為合法。拆遷問(wèn)題牽動(dòng)著千

16、家萬(wàn)戶的神經(jīng),主管部門(mén)不僅要實(shí)施好對(duì)拆遷人、開(kāi)發(fā)商的監(jiān)督管理的權(quán)利,嚴(yán)格考核審查其操作程序,自身更要“胸有全局”，謹(jǐn)慎、妥善處理好每一起矛盾糾紛，努力讓老百姓滿意,放心。 只要有我們以老百姓利益為出發(fā)點(diǎn),依照法規(guī)辦事,舊城改造必將事半功倍，政府放心，老百姓滿意。（四）依法辦事，按程序辦事，是做好舊城改造工作不可忽視的重要環(huán)節(jié)。國(guó)內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，舊城如何改造工作，有其自身的規(guī)律，城市規(guī)劃法中也明確規(guī)定：“城市舊區(qū)改造應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、調(diào)整布局、逐步改善的原則”。同時(shí)，保留具有歷史意義的建筑，保留舊城格局，保留舊城風(fēng)貌和特色，嚴(yán)格控制建筑容積率(一般應(yīng)在1.52.5之間)，也是舊城改

17、造應(yīng)遵循的原則。正確處理好舊城改造和新城開(kāi)發(fā)的關(guān)系。新城改造要領(lǐng)先于舊城改造，并形成較大的吸引力，引導(dǎo)居民到新城區(qū)居住，將舊城區(qū)的人口密度控制在1.52.0萬(wàn)人左右/KM2。另外，舊城區(qū)繁華地段的道路原則上不宜擴(kuò)寬，以保留原來(lái)的道路網(wǎng)格局。舊城區(qū)交通系統(tǒng)的改善要著眼于開(kāi)辟地下空間，盡量少修或不修建高架路和高架橋，有效的辦法是用地下鐵（有條件的城市），地下通道而代之。最后，舊城區(qū)保留的舊有建筑物，要定期進(jìn)行修膳，并用法規(guī)確定下來(lái)。我國(guó)城市的建筑物，半數(shù)以上是解放以來(lái)幾十年中建的，這些建筑多為公有建筑，只有人住用，沒(méi)有人修膳，尤其是外貌。（五）多渠道籌集資金，搞好城市開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，是做好舊城改造工作的

18、有效手段。資金短缺是舊城改造和開(kāi)發(fā)的“瓶頸”，為了確保舊城改造開(kāi)發(fā)有條不紊地發(fā)展，一是要科學(xué)地運(yùn)籌建設(shè)資金的使用和管理，堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，把有限的資金用在刀刃上。二是要加大城市建設(shè)維護(hù)稅、公用事業(yè)附加和基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的征收力度；大力推進(jìn)國(guó)有土地的有償使用，嚴(yán)格控制稅費(fèi)的減免范圍。三是要大力推廣“以路帶房，以房補(bǔ)路，路房結(jié)合，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)”，“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的經(jīng)驗(yàn)和做法。要優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)，外商和外資參與舊城的改造開(kāi)發(fā)。四要建立城市建設(shè)基金會(huì)或資金管理中心，逐步推行資金的有償使用和滾動(dòng)增值，實(shí)現(xiàn)城建資金的部分回收和再投入，提高資金的利用率，項(xiàng)目上要“一步到位”，避免重復(fù)建設(shè)。（六）制定綜合配套的政策，加大房改力度，加快住房商品化的步伐，是做好舊城改造工作的發(fā)展方向。舊城改造和開(kāi)發(fā)要真正形成一個(gè)完整的體系并非易事，要制定綜合配套的政策。一是樹(shù)立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)城市總體規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)。二是要以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，統(tǒng)籌城市建設(shè)。根據(jù)居民家庭的不同收入水平，制定不同的房?jī)r(jià)政策。對(duì)于高收入者，采取大步提租，鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)商品房的政策，對(duì)于中低收入者，鼓勵(lì)他們用成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)有住房，或國(guó)家新建的安居房，并逐步用成本價(jià)或準(zhǔn)成本價(jià)購(gòu)現(xiàn)有住房，并逐步將各房租與成本價(jià)調(diào)整到現(xiàn)有私房相適應(yīng)的水平，對(duì)于特困居民，國(guó)家財(cái)政則予