構建土地規(guī)劃實施保障措施體系的思考

1、土地市場姜志法劉雙良中國人民大學公共管理學院構建土地規(guī)劃實施保障措施體系的思考如何構建適合我國國情的土地規(guī)劃實施管理保障措施體系，確保土地利用總體規(guī)劃的順利實施，成為當務之急。上輪土地利用總體規(guī)劃的實施，對保護我國有限的耕地資源，保障國家糧食安全，保障重點建設項目和生態(tài)環(huán)境建設用地，促進節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展都起到了重要作用。但我們也應注意到，上輪土地規(guī)劃的實施也存在著諸多問題。如耕地保護的目標難以完成、建設用地土地整理復墾規(guī)劃難以實施、土地利用粗突破指標、放浪費、節(jié)約集約程度較低、土地規(guī)劃頻頻修改，這些都使得土地規(guī)劃的科學性和權威性遭到質疑，在一定程度上影響了耕地保護

2、、建設用地集約利用等重要目標的實現(xiàn)。一、規(guī)劃實施“難”的原因（一）內部原因這主要是規(guī)劃本身的原因。由于技術、人員等多方面原因，上輪土地利用總體規(guī)劃的編制過程、前瞻性與動態(tài)性以及科學性與操作性存在一定的問題，導致規(guī)劃實施難度較大。規(guī)劃編制過程不規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制速度緩慢，時間跨度太大，幾年后完成的規(guī)劃與實際土地利用相脫節(jié)；規(guī)劃編制程序單向化，從上而下的土地利用總體規(guī)劃編制，導致上下信息不對稱，規(guī)劃之間難以協(xié)調；規(guī)劃編制過程公眾參與不夠，精英規(guī)劃難以得到廣大社會的認同與支持。規(guī)劃前瞻性和動態(tài)性不足土地規(guī)劃中存在許多不確定因素，是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)。而土地利用是一個不斷運動的復雜系統(tǒng)，其

3、發(fā)展也是一個連續(xù)的決策過程，因此，土地規(guī)劃的制定也應該是動態(tài)的。我國正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展時期，社會矛盾多發(fā)，新情況、新問題層出不窮，規(guī)劃前瞻性不足。然而，目前的土地利用規(guī)劃缺乏動態(tài)的實施評估和快速修編機制，導致土地規(guī)劃落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，難以起到調控土地資源配置的作用。規(guī)劃缺乏科學性與操作性基礎數(shù)據(jù)不由于上輪規(guī)劃存在統(tǒng)計口徑不一致、準確、專題研究不充分、指標分解不科學、規(guī)劃彈性不足、可操作性不強的問題。如建設用地安排不合理，造成規(guī)劃目標難落實。指標分解不合理，造成經(jīng)濟發(fā)展快速地區(qū)建設用地指標不夠用，出現(xiàn)大量違法用地；而經(jīng)濟發(fā)展緩慢地區(qū)建設用地指標分配較多，土地利用粗放。（二）外部原因這主要是

4、土地規(guī)劃在實施過程中的原因。在土地規(guī)劃的實施過程中，實施直接手段的束控無力與間接手段的引導缺位，是導致土地規(guī)劃目標難以實現(xiàn)的重要原因。土地利用規(guī)劃實施直接手段束控無力土地利用總體規(guī)劃實施的直接手段即土地利用控制，也是傳統(tǒng)手段。主要包括土地用途管制、土地利用計劃、建設用地項目預審、建設用地規(guī)劃審查、土地開發(fā)整理規(guī)劃審查、基本農(nóng)田保護區(qū)審查等。在我國，土地利用控制的約束力主要體現(xiàn)在對建設用地的控制上。562009.10總第346期中國房地產(chǎn)土地市場違法用地的處理缺乏具有執(zhí)行性和操作性的法律法規(guī)依據(jù)，最后的處理結果通常是罰款和補辦手續(xù)，對于違法用地的個體不會造成過大的損失。因此，“未批先建”甚至“私

5、自建設”的情況比較普遍。土地利用規(guī)劃實施的間接手段引導缺位土地利用總體規(guī)劃實施的間接手段，即引導手自然段，指除直接行政干預外，政府為引導下級政府、人、法人和其他組織自發(fā)地按照土地規(guī)劃目標進行土地利用所采取的綜合措施，主要包括財政、經(jīng)濟、輿論引導等一系列的政策和措施。土地利用中存在外部性、壟斷和信息不對稱的問題，僅靠市場難以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，需要靠土地利用規(guī)劃這只“有形的手”來調控。但是，在我國土地利用規(guī)劃是政府為了克服“市場失靈”，對土地資源進行優(yōu)化配置而采取的行政干預手段，屬于公一是共政策范疇。土地規(guī)劃實施的主體包括兩部分：法人和其他組織。地方政府，二是土地利用的自然人、地方政府在土地

6、規(guī)劃實施中起著主導作用。在實際操作中，土地利用總體規(guī)劃的實施表現(xiàn)為企事業(yè)單位法人和自然人在政府的指導和監(jiān)督下進行土地開發(fā)、利用或者土地整理復墾。對于地方政府而言，存在與中央政府的博弈。由于目前我國土地利用總體規(guī)劃主要考慮全局的、整體的利益，對地方利益考慮較少。尤其是建設用地和耕地的安排多是指令性的。眾所周知，建設用地開發(fā)有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，也容易出政績。而目前財政上的分稅制使得地方政府可以在完成上繳任務后獲得相當大份額的財政剩余，這就使得地方政府建設用地開發(fā)時比較積極，相比之下，基本農(nóng)田保護和土地開發(fā)整理復墾時就沒那么積極了。因為涉及自身利益，地方政府必然在實施過程中主動或被動使用自己的權力，

7、使得土地規(guī)劃朝著有利于地方政府利益的方向發(fā)展。目前我國沒有明確違反土地規(guī)劃行為應承擔的法律責任，更沒有一套可操作的法律法規(guī)來約束地方政府的行為。這種情況下，“長、“規(guī)劃跟著項目走”、“非法批官意志替代規(guī)劃控制”地”等現(xiàn)象也就屢見不鮮了。對于土地利用的微觀主體而言，也存在違法成本低而守法成本高的狀況。我國建設用地的審批報件繁多、程序復雜、審批周期較長，據(jù)了解，一個建設項目各項審批手續(xù)完備需要蓋多個章，至少需要年時間才能完成。而目前的土地規(guī)劃實施監(jiān)督中，對市場經(jīng)濟條件下，應盡量利用市場機制，即政府能用“市場失靈”問題時，應盡量利用市場方市場方法解決法。只有市場無法解決時，政府才用行政干預的方法來解

8、決。而由于受計劃經(jīng)濟體制慣性思維的影響，在土地規(guī)劃實施過程中，我們習慣了行政為主導的直接手段，表現(xiàn)出過多的行政思維及行政干預，而忽視市場經(jīng)濟的基本規(guī)律。如：指令性的下達耕地保護指標，缺乏相應的財政轉移支付手段，使耕地保護者沒有得到相應的補償，建設用地開發(fā)者也不用付出應有的代價；現(xiàn)行的地價和稅收政策難以發(fā)揮引導微觀主體合理利用土地的作用等。在一定意義上，地方政府、自然人、法人和其他組織都是經(jīng)濟人。由于經(jīng)濟人的行為選擇是有限理性的，因此，在進行土地利用時，他們都會考慮利益。利益關系是土地利用總體規(guī)劃實施中問題的主要根源。在缺乏經(jīng)濟引導的情況下，必然存在著許多“強調各自局部利益，忽視整體共同利益”的

9、現(xiàn)象，使土地利用總體規(guī)劃走樣。在宏觀層面上表現(xiàn)為建設用地開發(fā)的沖動增強，耕地保護的積極性受到抑制，導致建設用地指標頻頻突破，耕地保護和土地開發(fā)整理目標難以實現(xiàn)；在微觀層面上表現(xiàn)為土地節(jié)約集約利用方式得不到鼓勵，而粗放的土地利用方式得不到限制，導致土地利用向粗放、低成本的方向發(fā)展，而不是向規(guī)劃如：各地為擴大招商引資，發(fā)展使用方向和目標發(fā)展。地方經(jīng)濟，爭相“改善”投資環(huán)境（主要是降低地價、降低企業(yè)準入門檻、大興開發(fā)區(qū)建設等），出現(xiàn)一方面建設用地指標被突破，一方面土地低效利用、重復建設、閑置率高的怪圈，使得土地利用總體規(guī)劃的目標難以實現(xiàn)。另一方面，我國土地利用總體規(guī)劃編制歷史不2009.10總第34

10、6期57土地市場長，社會參與度不高。規(guī)劃成果的公示、宣傳推廣工作相對薄弱，社會輿論引導不夠，導致公眾對土地規(guī)劃的認知程度較差，加上法律意識淡薄，也在一定程度上影響了規(guī)劃的實施。二、規(guī)劃實施保障體系的構建構建土地規(guī)劃實施保障體系，必須內外兼修，束導并舉，從以下三個方面入手。（一）加強土地規(guī)劃科學技術研究結合我國出現(xiàn)的新情況、新問題，深入研究土地利用總體規(guī)劃理論和方法，完善規(guī)劃體系和規(guī)劃理論，規(guī)范規(guī)劃程序，制定規(guī)劃標準，改進規(guī)劃方法和規(guī)劃手段，不斷提高土地利用總體規(guī)劃的規(guī)范性、科學性、操作性。特別是要深入規(guī)劃預測方法的研究，提高預測結果的準確性；加強指標分解的理論與方法研可行；創(chuàng)新土地利用分區(qū)和管

11、究，使指標分解更科學、制規(guī)則（如本輪規(guī)劃劃定了允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)，大大增強了規(guī)劃的彈性和可操作性）；加強土地規(guī)劃實施評估技術的研究，充分利用“”技術，實現(xiàn)土地規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測和評估，完善土地利用總體規(guī)劃的快速修編技術。（二）提高土地利用控制能力完善土地法律法規(guī)，加強土地規(guī)劃方面的立法，建立國家級的土地規(guī)劃法律體系，明確規(guī)劃實施責任。在國家法律法規(guī)前提下，制定操作性強的地方性配套法規(guī)尤為重要。嚴格土地執(zhí)法，加強土地執(zhí)法監(jiān)督，建立全社會監(jiān)督規(guī)劃實施的機制，鼓勵群眾積極舉報土地利用違法違規(guī)行為，使土地違法違規(guī)行為得到及時查處，形成“懂法規(guī)，知規(guī)劃，舉違法，保實施，促和諧”的良好社會氛圍。嚴肅

12、年度用地計劃管理，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，科學分析預測，嚴密論證，合理安排年度用地計劃。完善用地審批制度，規(guī)范審批程序，改革審批方式，簡化審批手續(xù)，提高工作效率，最大限度地降低管理時滯帶來的消極影響。建立土地規(guī)劃實施監(jiān)測、評價、調控運行系統(tǒng)，實現(xiàn)土地規(guī)劃管理信息化，改變傳統(tǒng)技術和管理模式，提高決策速度和決策的科學水平。近期要加快“金土工程”建設，打造國土資源綜合監(jiān)管技術支撐平臺。（三）創(chuàng)新規(guī)劃實施引導機制在土地規(guī)劃實施過程中除了考慮全局的、整體的利益外，還必須考慮實施主體的局部利益，切實注重利益的調配，引入競爭機制、激勵機制，改革現(xiàn)行土地管理制度，進一步培育和規(guī)范土地市場，充分運用

13、經(jīng)濟、財政、金融、稅收杠桿對市場進行有效調節(jié)，引導土地合理利用，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。改革土地管理制度，如改革土地使用政策、實現(xiàn)指標跨區(qū)縣調配等。深化財政制度改革，完善財政轉移支付制度，制定適應不同地區(qū)的財政政策，如改革土地收益分配政策等。建立由第二財政到公共利益的土地儲備制度，真正發(fā)揮土地儲備制度對土地市場的調控作用，以促進各項規(guī)劃指標的落實。健全土地稅收政策，通過減免或增加稅費政策，明確各種土地利用方式或用途差別，引導土地利用的微觀主體自覺履行土地規(guī)劃。完善土地金融，通過解決資金短缺，加快資金周轉，促進地產(chǎn)經(jīng)營市場化，優(yōu)化資源配置。這既是市場經(jīng)濟體制建設的客觀要求，也是完善土地規(guī)劃實施管理的一項重要內容。做“實”公眾參與，宣傳土地法律法規(guī)，讓廣大人民群眾了解與其生產(chǎn)生活密切相關的土地利用總體規(guī)劃的內容和要求，積極發(fā)揮輿論監(jiān)督和引導作用，引導廣大群眾參與土地利用總體規(guī)劃的實施過程。綜上所述，要確保本輪土地利用總體規(guī)劃的順利實施，必須內外兼修、束導并舉，構建以技術為支撐、以