我國失業(yè)保險制度存在的問題與改革的思路

1、淺析失業(yè)保險制度的問題與改革思路10信息管理與信息系統(tǒng) L11014012 錢強飛 摘要我國的失業(yè)保險制度在保障失業(yè)人員的基本生活和促進就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用,但是,該制度在很多方面還存在著問題,需要進一步調(diào)整以更好地發(fā)揮其功能。關(guān)鍵詞失業(yè)保險,失業(yè)預防,促進就業(yè)一、我國失業(yè)保險制度存在的問題我國失業(yè)保險制度自 1986年建立至今,已有二十多年的發(fā)展歷史,在這期間,經(jīng)過幾次修正和完善,失業(yè)保險制度發(fā)揮了多方面的積極作用。首先,有效地保障失業(yè)人員的基本生活。其次,促進失業(yè)人員就業(yè)。再次,支持企業(yè)改革。但是,現(xiàn)行的失業(yè)保險制度畢竟已經(jīng)實施了十多年的時間,制度出臺時的經(jīng)濟社會環(huán)境已經(jīng)有很大變化,失

2、業(yè)保險制度在實施過程中暴露出很多問題,極大地影響了失業(yè)保險的保障作用,概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一失業(yè)保險覆蓋范圍狹窄按現(xiàn)行的失業(yè)保險條例規(guī)定,失業(yè)保險的適用范圍包括城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位職工,覆蓋范圍狹窄。這具體表現(xiàn)在:一是失業(yè)保險只覆蓋城鎮(zhèn),明確地將農(nóng)村勞動力排除在外,這意味著占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有失業(yè)保護。二是盡管在名義上,失業(yè)保險的適用范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)等管理的事業(yè)單位,但是實際上,目前我國參加失業(yè)保險的人員絕大部分是國有企業(yè)的職工,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)以及私營企業(yè)職工沒有納入失業(yè)保險,致使這些人有險無保。(二失業(yè)保險金給付水平過低失業(yè)保險條例規(guī)定

3、,失業(yè)保險金的標準,按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活保障標準的原則確定。從近幾年的實施情況看,失業(yè)保險金水平通常為最低工資的60%80%。失業(yè)保險金給付水平過低,造成很多負面影響。一是過低的失業(yè)保險金無法保障失業(yè)者的基本生活。二是失業(yè)保險金水平與失業(yè)前工資收入脫鉤的設計,不符合失業(yè)保險權(quán)利與義務對等的原則。(三失業(yè)保險的費率設計不合理我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度規(guī)定,所有參保單位按照統(tǒng)一的失業(yè)保險費率繳費,這就忽視了不同行業(yè)、不同企業(yè)失業(yè)風險的差異性,這樣有失公平。而且,統(tǒng)一的費率制度在一定程度上也制約了失業(yè)保險費的收繳。因為對失業(yè)風險低、就業(yè)關(guān)系穩(wěn)定的行業(yè)來說,員工失業(yè)領(lǐng)取失業(yè)保險金的

4、機會很小,所以他們參加失業(yè)保險的動機和愿望較弱,于是常常逃避繳納失業(yè)保險費的義務,從而導致失業(yè)保險基金的流失。(四失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低失業(yè)保險條例規(guī)定,“失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌;其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定”; “省、自治區(qū)可以建立失業(yè)保險調(diào)劑金,統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金不敷使用時,由失業(yè)保險調(diào)劑金調(diào)劑、地方財政補貼”。雖然解決了統(tǒng)籌地區(qū)資金不足的問題,但失業(yè)保險基金在不同省市進行調(diào)劑仍然十分困難。如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就業(yè)形勢較好,失業(yè)保險基金的結(jié)存量較大,而欠發(fā)達地區(qū)失業(yè)保險基金卻收不抵支,從而出現(xiàn)了基金總量結(jié)存和區(qū)域基金短缺并存的局面,削弱了失業(yè)保險分散失業(yè)風險的功

5、能。(五失業(yè)保險缺少失業(yè)預防功能失業(yè)預防是針對可能出現(xiàn)的失業(yè)風險預先采取措施進行防范。失業(yè)保險條例規(guī)定失業(yè)保險保障基本生活、促進就業(yè)的功能,卻沒有失業(yè)預防的功能。具體表現(xiàn)為當中小企業(yè)面臨困境、急需資金幫助其抵御風險、穩(wěn)定職工隊伍、防止規(guī)模性失業(yè)時,現(xiàn)行制度卻不能予以支持?？梢?目前我國的失業(yè)保險制度著重對失業(yè)者的一種事后補救。實際上,失業(yè)保險作為應對失業(yè)風險的制度安排,不僅要保障失業(yè)者的基本生活,更要從源頭上幫助和支持企業(yè)穩(wěn)定勞動關(guān)系,以達到控制失業(yè)、減少失業(yè)的目的。(六失業(yè)保險促進就業(yè)的功能不足現(xiàn)行失業(yè)保險制度有兩大功能,即保障失業(yè)者的基本生活和促進就業(yè)。但實際上,我國失業(yè)保險偏重于單純的生

6、活保障,促進就業(yè)的功能發(fā)揮很不明顯,這一點從失業(yè)保險基金的支出結(jié)構(gòu)就可看出來。而同時,由于失業(yè)保險基金無法發(fā)揮其作用,造成我國失業(yè)保險基金收入的增長遠遠快于支出,資金結(jié)余越來越大, 2010年年末基金累計結(jié)余 1750億元。二、調(diào)整我國失業(yè)保險制度的思路(一擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍目前,我國正面臨著城鎮(zhèn)各類企業(yè)失業(yè)職工和農(nóng)村剩余勞動力不斷擴大的趨勢,因此,擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍,逐步把全部勞動者都納入失業(yè)保險,這不僅是進一步發(fā)揮失業(yè)保險作用的要求,也是推動企業(yè)改革、建立統(tǒng)一有序的勞動力市場的需要。在具體操作上,首先敦促那些在制度覆蓋范圍內(nèi)、應該參保但尚未參保的企業(yè)參保,隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進

7、,再逐步覆蓋那些目前尚未正式納入制度范圍的群體包括城鎮(zhèn)個體就業(yè)人員、靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者等,實現(xiàn)城鎮(zhèn)失業(yè)保險全覆蓋,待時機成熟,再將農(nóng)村勞動者納入失業(yè)保險覆蓋范圍。(二重新確定失業(yè)保險金計算基準,增強失業(yè)保險保障基本生活功能我國現(xiàn)行失業(yè)保險個人繳費是以本人工資水平為基準的,而失業(yè)保險金水平卻是以最低工資為基準確定的,不僅待遇偏低,也不符合社會保險權(quán)利和義務對等的原則。因此,有必要改變目前失業(yè)保險金標準與最低工資掛鉤計算的辦法,改統(tǒng)一標準為失業(yè)前工資水平的一定比例來確定失業(yè)保險金標準,同時對最高和最低標準進行適當?shù)目刂啤Ｆ┤?按照失業(yè)者失業(yè)前一定時間平均工資的 50%確定其失業(yè)保險金標準,下限

8、不低于最低工資標準的 70%,上限不高于 150%,實行差別待遇。這不僅可以提高失業(yè)保險金的總體水平,為失業(yè)者提供更好的保障,而且可以更好地體現(xiàn)權(quán)利和義務相對應的原則。(三改變統(tǒng)一費率,實行差別費率要求所有參保單位用統(tǒng)一費率繳納失業(yè)保險費,既違背了責任對等原則,也不利于有效地征繳失業(yè)保險基金。在這方面,我國可以借鑒國外的經(jīng)驗,根據(jù)失業(yè)風險大小采用差別費率,使參保單位負擔相對公平合理。解雇人數(shù)多、失業(yè)風險越大的單位,應該為失業(yè)承擔更多的責任,適用更高的費率,而解雇人數(shù)少的單位則適用較低的費率。這樣不僅可以提高就業(yè)關(guān)系穩(wěn)定的企事業(yè)單位參與失業(yè)保險制度的積極性,還可以約束雇傭關(guān)系不穩(wěn)定的企業(yè)使用勞動

9、力資源的隨意性,從而穩(wěn)定就業(yè),緩解社會失業(yè)壓力。(四提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次一般地,統(tǒng)籌層次越高,失業(yè)保險基金的調(diào)劑余地就越大,基金的使用效益就越顯著,就能更好地分擔失業(yè)的風險。因此,有必要改變目前“市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑”的狀況,而采取“省級統(tǒng)籌,中央調(diào)劑”的模式,失業(yè)保險基金在省級統(tǒng)籌并在中央建立國家級失業(yè)保險調(diào)劑金,調(diào)劑金由各省、自治區(qū)、直轄市按照一定比例向中央繳納,在統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金入不敷出時,由中央調(diào)撥資金進行補充,這樣就可以有效克服統(tǒng)籌層次偏低所帶來的弊端。(五增加失業(yè)保險基金支出項目,發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)功能失業(yè)保險是對失業(yè)問題的事后補救，而失業(yè)預防則是在事前 預防、調(diào)控失業(yè)的發(fā)生

10、。為了預防失業(yè)，很多國家通過多種方式 鼓勵企業(yè)縮小裁員規(guī)模或限制企業(yè)裁員。 如韓國對面臨困難但不 解雇員工的企業(yè)，提供員工停產(chǎn)工資 1/2 的資助。加拿大也有 類似的規(guī)定，當企業(yè)正常經(jīng)營遇到困難時，通過失業(yè)保險提供最 長可達 38 周的 “工作共享 ”的辦法，對雇員提供收入支持， 幫助雇員避免失業(yè)等等。除此之外，加強職業(yè)教育和培訓也是預 防失業(yè)的重要方法，因此很多國家都非常重視。為了鼓勵開展職 業(yè)培訓，對舉辦培訓的企業(yè)提供一系列優(yōu)惠政策，包括提供培訓 補貼、優(yōu)惠貸款等。這不僅有利于提高勞動力的素質(zhì)，促進經(jīng)濟 的發(fā)展， 而且對預防失業(yè)、 穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了積極影響。 在這方面， 我國可以學習借鑒國外

11、先進經(jīng)驗， 使失業(yè)保險不僅僅只充當事后 消極救助的角色，同時進行事前調(diào)控，在用人單位裁員之前就采 取措施穩(wěn)定就業(yè)、預防失業(yè)。事實上，我國政府近年來在預防失 業(yè)方面進行了一些積極的嘗試， 2008 年，我國為了應對金融危 機對就業(yè)的影響，實施了一系列鼓勵企業(yè)不裁員、穩(wěn)定就業(yè)的政 策，包括允許困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，降低困難企業(yè)的失業(yè)保 險費率， 使用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)支付社會保險補貼和崗位 補貼，不僅緩解了企業(yè)的資金壓力，幫助企業(yè)度過難關(guān)，而且， 通過采取崗位培訓、輪崗培訓等辦法，有效地控制了失業(yè)，取得 良好的效果。 因此，基于國際提供的有益經(jīng)驗和國內(nèi)進行的積極嘗試，可 以在以下幾個方面擴大

12、失業(yè)保險基金支出項目， 以發(fā)揮失業(yè)保險 預防失業(yè)的功能： 第一， 對用人單位所進行的轉(zhuǎn)崗培訓和技能培訓給予適當補 貼。轉(zhuǎn)崗培訓是用人單位為轉(zhuǎn)移安置富余人員，結(jié)合新的工作崗 位所進行的有針對性的培訓； 技能培訓是指用人單位為提高在職 職工的職業(yè)技能以取得國家職業(yè)資格證書所進行的培訓。第二， 對參保繳費達到一定年限的用人單位，在其生產(chǎn)經(jīng)營不景氣時， 通過降低工資、縮短工時等手段實行崗位共享而不裁員的，由失 業(yè)保險基金給予一定期限一定比例的工資補貼。 （六）加大失業(yè)保險基金對再就業(yè)的傾斜，加強失業(yè)保險促 進就業(yè)功能 就業(yè)是解決失業(yè)問題的最好途徑，是失業(yè)者最好的保障，能 夠促進失業(yè)者再就業(yè)的制度就是最

13、好的失業(yè)保險制度。為此，許 多國家將失業(yè)保險基金用于資助創(chuàng)辦小企業(yè)， 有的國家還將失業(yè) 津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補貼， 如西班牙規(guī)定失業(yè)者如果從事任何自謀職業(yè) 活動， 都可以將其應領(lǐng)取的全部失業(yè)津貼一次性領(lǐng)取作為創(chuàng)業(yè)本 金。為了解除失業(yè)者的后顧之憂，有的國家還在一定時期內(nèi)保留 失業(yè)者的社會保障權(quán)利。 如法國規(guī)定創(chuàng)業(yè)者在開業(yè)的頭幾個月時 間內(nèi)繼續(xù)享受各項社會保障，包括失業(yè)津貼的權(quán)利。而我國現(xiàn)行 的失業(yè)保險制度在促進就業(yè)的支出項目上， 只有職業(yè)介紹和職業(yè) 培訓兩項，促進就業(yè)的功能很弱，因此，需要增加失業(yè)保險基金 在促進就業(yè)方面的項目,擴大失業(yè)保險基金在促進就業(yè)方面的支 出，使失業(yè)保險更好地與促進就業(yè)相結(jié)合。 第一，加大失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓的支出，增強培訓的 針對性和有效性，以提高培訓后的就業(yè)率。第二，對有條件的失 業(yè)者，用失業(yè)保險基金提供貸款貼息，或一定數(shù)額的小額貸款擔 保，或是允許一次性領(lǐng)取尚未享受的失業(yè)保險金作為創(chuàng)業(yè)資金。 第三