對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議———兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決

1、對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決 關(guān)鍵詞: 宅基地使用權(quán)/登記/使用金/流轉(zhuǎn)/小產(chǎn)權(quán)房 內(nèi)容提要: 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是維系我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利。中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定強(qiáng)調(diào)依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。筆者對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體制度、登記制度、使用金制度、流轉(zhuǎn)制度等問題進(jìn)行了研究,提出了法律調(diào)整以及解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的建議。 一、 我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的社會(huì)保障功能我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,是黨和政府為保障廣大農(nóng)民生存權(quán)利所實(shí)施的一項(xiàng)永久性安居工程。新中國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民通過

2、對(duì)農(nóng)村實(shí)行土地改革,消滅了延續(xù)幾千年的封建土地所有制,為在半殖民地半封建舊中國(guó)長(zhǎng)期受壓迫的農(nóng)民分田、分地、分房,實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田、居者有其屋”。在實(shí)行土地公有化的過程中,將農(nóng)民私有住宅的土地進(jìn)行了所有制改造,轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有。在此深刻的社會(huì)變革中,中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人為本,始終延續(xù)著對(duì)農(nóng)民居住權(quán)利的莊嚴(yán)承諾。通過賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán),保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是一項(xiàng)連續(xù)性的公共政策,體現(xiàn)了黨和政府立黨為公、執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的建立和實(shí)施,對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用?？茖W(xué)、客觀地評(píng)價(jià)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對(duì)農(nóng)民居住權(quán)利社會(huì)保障的

3、歷史性作用,是對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行法律調(diào)整的前提和基礎(chǔ)。二、 我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存問題在我國(guó)現(xiàn)行立法中,有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)在:憲法、土地管理法、物權(quán)法、民法通則、擔(dān)保法以及一些行政法規(guī)和部門規(guī)章。依據(jù)上述法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定,我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體范圍僅限于農(nóng)戶,而不包括城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,將不予批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不能得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地和農(nóng)民住宅。農(nóng)民的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民

4、集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村宅基地不得抵押。1由此可見,我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制。現(xiàn)行立法將宅基地嚴(yán)格地用于保障農(nóng)民的居住權(quán)利,制約了廣大農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,利用自身有限的財(cái)產(chǎn)資本,與城鎮(zhèn)居民平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)共同發(fā)展的權(quán)利,忽視了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn),無法形成有效的市場(chǎng),無法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種民事權(quán)利,一種用益物權(quán),其不能游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,具有特殊的地位,發(fā)揮著特殊的功能。在保障社會(huì)成員公平地享有社會(huì)利益的前提

5、下,有利于充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的效用,優(yōu)化資源的配置?！氨Ｕ瞎?、提高效益”,即確保社會(huì)成員公平地分享社會(huì)發(fā)展的成果,提高社會(huì)財(cái)富的利用效率。從歷史唯物主義角度認(rèn)識(shí)和分析,經(jīng)濟(jì)民主決定著政治民主,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革是經(jīng)濟(jì)民主的必然要求。在物權(quán)法出臺(tái)之前,農(nóng)戶依法取得宅基地使用權(quán),僅能夠占有和使用宅基地,卻無權(quán)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外,按照出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),無權(quán)獲取宅基地上所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。物權(quán)法的頒布實(shí)施將農(nóng)村宅基地使用權(quán)從建設(shè)用地使用權(quán)中獨(dú)立出來,單獨(dú)規(guī)定為用益物權(quán)的一種,形成了我國(guó)特有的用益物權(quán)形式,這為維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益奠定了重要基礎(chǔ)。依據(jù)民法理論,用益物

6、權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法將享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此,宅基地使用權(quán)人也應(yīng)該對(duì)農(nóng)民集體所有的宅基地享有占有、使用和收益的權(quán)利。雖然物權(quán)法沒有直接規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容,但是在第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！边@對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度提供了立法空間。三、調(diào)整我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的立法建議1.對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍的法律調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體,現(xiàn)行法律規(guī)定為:以戶為單位的農(nóng)村村民,即農(nóng)戶。筆者建議應(yīng)當(dāng)將其調(diào)整為:農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革,其受益人群將不僅僅是

7、傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民,還應(yīng)該包括廣大城鎮(zhèn)居民。未來伴隨著遷徙自由制度的確立,農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體將會(huì)發(fā)生根本性的變化?！稗r(nóng)民”將不再是確定的身份而是一種職業(yè)的選擇。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下工業(yè)化與城市化的發(fā)展,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化將決定社會(huì)成員身份的一體化。在切實(shí)保障農(nóng)民安居樂業(yè)的前提下,只要是不改變農(nóng)村宅基地的使用用途,沒有破壞其使用的功能,法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)適度地向城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織流轉(zhuǎn)。此外,立法中應(yīng)當(dāng)明確將農(nóng)戶主體與城鎮(zhèn)居民主體相區(qū)別。因?yàn)?宅基地使用權(quán)對(duì)于農(nóng)民是具有福利性的社會(huì)保障。每戶農(nóng)民都可依法享有一次無償取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。而非農(nóng)民主體的城鎮(zhèn)居民,在住房保障方

8、面享有的是國(guó)家住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會(huì)福利措施。因此,依據(jù)法律平等的原則,城鎮(zhèn)居民無權(quán)再享有與農(nóng)民同樣的無償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利。城鎮(zhèn)居民可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),以公開規(guī)范有償?shù)姆绞?受讓農(nóng)民集體土地的宅基地使用權(quán)。法律所賦予農(nóng)民的特權(quán),是基于農(nóng)民對(duì)土地的勞動(dòng)付出,以及對(duì)我國(guó)13億人口生存基礎(chǔ)給予的保障。近些年,隨著農(nóng)村人口的迅速增長(zhǎng),土地微薄的產(chǎn)出無法滿足農(nóng)民追求小康生活的需求。農(nóng)民們紛紛進(jìn)城打工,成為了靠工資生活的產(chǎn)業(yè)工人。而另一方面,農(nóng)民在農(nóng)村擁有可耕種的土地,有自己的房屋。這是一種分割式的勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體制度,有利于順應(yīng)億萬農(nóng)民過上美

9、好生活新期待,為進(jìn)城定居的農(nóng)民在處分其房屋和土地時(shí)提供更多的選擇。2.對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的法律調(diào)整現(xiàn)行立法僅允許因繼承房屋時(shí)發(fā)生的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓,以及本村村民之間住房的出賣和出租時(shí)發(fā)生的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓。尚不允許非本村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,因轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。筆者建議我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)劃分為兩類:一是農(nóng)戶基于本村村民的身份,依申請(qǐng)審批程序取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行法律,農(nóng)村村民以戶為單位,首先向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出宅基地使用權(quán)的申請(qǐng),集體經(jīng)濟(jì)組織依民主議事程序?qū)ι暾?qǐng)進(jìn)行審查,審查通過后報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,再報(bào)縣

10、人民政府批準(zhǔn)。此種依申請(qǐng)審批程序取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的,是土地所有權(quán)人直接讓與土地使用權(quán)予特定的主體本村村民,屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的初始取得;二是農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈(zèng)與等方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該類農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得,是將土地使用權(quán)在土地使用權(quán)人之間轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于上述的兩種農(nóng)村宅基地取得類型,相關(guān)配套制度應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)方面內(nèi)容:(1) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得,應(yīng)當(dāng)采取登記生效的原則。雖然現(xiàn)行立法規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得,采用的是登記對(duì)抗主義而非登記生效主義原則。但是,為了強(qiáng)化權(quán)利取得的確認(rèn)方式,滿足土地管理的客觀

11、要求,充分發(fā)揮物權(quán)登記公示、公信的效力,維護(hù)交易安全,農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采取登記生效的原則,必須進(jìn)行物權(quán)登記。將登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅的生效要件。不論是農(nóng)戶依申請(qǐng)審批程序取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán),還是農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈(zèng)與等方式取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán),均應(yīng)當(dāng)以物權(quán)登記作為權(quán)利取得的生效要件。農(nóng)戶依法申請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的,申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始登記申請(qǐng),報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),將農(nóng)村宅基地使用權(quán)記載于土地登記簿公示,核發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)證。農(nóng)村宅

12、基地使用權(quán)的取得自宅基地使用權(quán)登記完成時(shí)生效。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的同時(shí),應(yīng)當(dāng)在直轄市、市、縣人民政府建設(shè)(房地產(chǎn))主管部門或者其設(shè)置的負(fù)責(zé)房屋登記工作的機(jī)構(gòu),申請(qǐng)房屋登記,獲得注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。房屋所有權(quán)的取得自房屋權(quán)屬登記完成時(shí)生效。(2) 規(guī)定“農(nóng)村宅基地使用金”制度,區(qū)分農(nóng)村宅基地的無償使用與有償使用。筆者建議應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行立法規(guī)定的農(nóng)戶依申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)無償取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,設(shè)立以“農(nóng)村宅基地使用金”為核心內(nèi)容的農(nóng)村宅基地有償使用制度。其立法理由是:農(nóng)戶依申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)取得的宅基地使用權(quán),是基于農(nóng)民身份享有的保障其居住的權(quán)利,實(shí)行無償取

13、得的原則。現(xiàn)行立法規(guī)定的每戶農(nóng)民都可依法享有一次無償取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利,這已經(jīng)充分地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對(duì)農(nóng)民居住權(quán)利的保障功能。而對(duì)于城鎮(zhèn)居民,基于其身份的原因,無權(quán)利用農(nóng)村宅基地?zé)o償享有保障其居住的權(quán)利。因此,農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈(zèng)與等方式,受讓農(nóng)戶初始取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)繳納農(nóng)村宅基地使用金。這為農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)有償流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。所謂“農(nóng)村宅基地使用金”,是指農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,依買賣、繼承、贈(zèng)與等方式受讓農(nóng)戶初始取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)支付給土地所有權(quán)人的土地使用費(fèi)。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有的土地,其所

14、有權(quán)主體為全體集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民?；诿穹ㄖ械乃袡?quán)理論,“農(nóng)村宅基地使用金”當(dāng)歸屬于農(nóng)民集體所有。建議將“農(nóng)村宅基地使用金”作為服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金,用于農(nóng)民集體組織的公共設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等項(xiàng)目的建設(shè)。與“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金”相比較,“農(nóng)村宅基地使用金”具有如下幾個(gè)方面特點(diǎn):其一,主體方面?！稗r(nóng)村宅基地使用金”與“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金”都是土地所有權(quán)人基于所有權(quán)享有的收益權(quán)能的體現(xiàn)。兩者的區(qū)別在于土地所有權(quán)主體的不同?！稗r(nóng)村宅基地使用金”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,由土地使用者向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付的土地使用費(fèi)。

15、而“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金”是國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,由土地使用者向國(guó)家支付的土地使用費(fèi)。其二,支付方式?！皣?guó)有土地使用權(quán)出讓金”一般要求土地使用者一次性支付全部年限的土地使用費(fèi)。這是基于國(guó)有土地使用權(quán)出讓對(duì)象為開發(fā)商等企業(yè),相對(duì)于普通居民具有較強(qiáng)的支付能力。因此,“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金”采用一次性的支付方式,具有合理性。而“農(nóng)村宅基地使用金”考慮到其支付對(duì)象一般為普通居民,其經(jīng)濟(jì)收入與財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)能力相對(duì)有限,建議采用“年金制”?！稗r(nóng)村宅基地使用金”分幾十年收取,一方面可以減輕普通居民的經(jīng)濟(jì)壓力,另一方面可以每年使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地的財(cái)產(chǎn)性收入,保障了農(nóng)

16、村集體建設(shè)資金的持續(xù)性供給。其三,管理方式。“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金”是國(guó)家作為土地所有者獲得的一項(xiàng)國(guó)有資源性收入,屬于國(guó)家各級(jí)財(cái)政收入的組成部分。在資金管理上,采用的是中央和地方政府財(cái)政分成的方法。而“農(nóng)村宅基地使用金”,是農(nóng)民集體作為所有者獲得的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性收入,屬于農(nóng)民集體所有。因此,在管理方式上應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體進(jìn)行民主化管理,中央和地方財(cái)政無權(quán)對(duì)資金進(jìn)行分成。在具體操作過程中,建議由國(guó)家土地管理部門代收農(nóng)村宅基地使用金,再全部轉(zhuǎn)交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,以便加強(qiáng)法律監(jiān)管,防止資金的濫用。(3) 明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是有期限的。明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限,有利于穩(wěn)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限利益

17、?，F(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限沒有做出規(guī)定,村民享有永久居住的權(quán)利。然而用益物權(quán)是一種有期限物權(quán),在其存續(xù)期限屆滿時(shí)用益物權(quán)當(dāng)然歸于消滅。這不同于所有權(quán),所有權(quán)是沒有一定存續(xù)期限而永久存續(xù)的物權(quán)?！八袡?quán)的存在沒有時(shí)間的限制,除非權(quán)利人自己放棄或者處分自己的所有權(quán)。”用益物權(quán)的存續(xù)期限,其表現(xiàn)形式可以是一個(gè)確定的期限,如30年、50年,也可以是一個(gè)不定期的期限。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)也是有期限的物權(quán)。關(guān)于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限,有學(xué)者建議按照建設(shè)用地使用權(quán)取50或者70年。筆者認(rèn)為立法中應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情,充分考慮農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能,建議較國(guó)有用于建造住宅的建設(shè)用地

18、使用權(quán)70年的期限更長(zhǎng)一些,統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限為80年。自農(nóng)戶最初依申請(qǐng)批準(zhǔn)程序無償獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地時(shí)起算。當(dāng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限屆滿時(shí),農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人,有權(quán)無償收回該宅基地的使用權(quán)。法律也應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期。3.對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律調(diào)整改變現(xiàn)行法律中只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本村村民范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)以買賣、繼承、贈(zèng)與、出租、抵押、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。依據(jù)物權(quán)法關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定,用益物權(quán)人有權(quán)對(duì)他人所有的物依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地享有占有、使用和

19、收益的權(quán)利。占有是指宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的實(shí)際控制,占有是宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地進(jìn)行使用和收益的基本前提;使用是指宅基地使用權(quán)人按照宅基地的使用用途,對(duì)宅基地在不毀損或者改變其性質(zhì)的情況下加以利用;收益是指宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法獲取宅基地上所產(chǎn)生的利益。如,出租房屋而取得的租金。隨著農(nóng)村土地管理制度改革的逐步深入,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將可以對(duì)依法取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。相關(guān)配套立法將進(jìn)一步完善。從而充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值,促進(jìn)農(nóng)民脫貧、致富、增收,凸顯社會(huì)公平。 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法原則,建議作如下規(guī)定:(1)以切實(shí)保障農(nóng)民的居住利

20、益為首要原則。農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)民居住權(quán)的一種帶有福利性質(zhì)的社會(huì)保障制度。因此,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革必須以切實(shí)保障農(nóng)民居住利益為首要原則。在此基礎(chǔ)上,方可將農(nóng)村宅基地使用權(quán)再向城鎮(zhèn)居民等主體流轉(zhuǎn)。(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)公開規(guī)范進(jìn)行。雙方應(yīng)當(dāng)本著平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t,在逐步建立健全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng),將依法取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)在市場(chǎng)上進(jìn)行公開、規(guī)范的流轉(zhuǎn)。(3)流轉(zhuǎn)的期限不得超過農(nóng)村宅基地使用權(quán)的剩余期限。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定的期限,必須在原農(nóng)戶初始取得宅基地使用權(quán)時(shí),與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立的宅基地使用權(quán)出讓合同約定的期限范圍內(nèi)。(4

21、)嚴(yán)格遵守農(nóng)村宅基地的土地規(guī)劃和使用用途的要求。取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不得改變宅基地規(guī)劃的使用用途,受讓人只能利用宅基地建造以居住為目的的住宅。(5)同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。物權(quán)法強(qiáng)化了農(nóng)村集體組織的成員權(quán)。成員權(quán)是與農(nóng)民村籍密切相關(guān)的具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性的特殊權(quán)利,是一組以土地權(quán)利為核心的身份權(quán)。為了保護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織以及本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益,法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在農(nóng)村宅基地使用權(quán)以買賣、出租等有償方式流轉(zhuǎn)時(shí),同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。關(guān)于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,建議立法作如下調(diào)整:(1)買賣。賣是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在使用期限內(nèi),將農(nóng)村宅基地使用

22、權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他人的行為。本村村民、非本村的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織,均可成為受讓人。當(dāng)出賣人為農(nóng)村村民,且轉(zhuǎn)讓的為初始取得的宅基地使用權(quán)時(shí),受讓人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的買賣應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行物權(quán)變更登記。農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的變動(dòng),自物權(quán)變更登記完成時(shí)生效。轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng),根據(jù)規(guī)模大小,采取雙方協(xié)商或者招標(biāo)、投標(biāo)的方式進(jìn)行。具體規(guī)定可以參照國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定,予以規(guī)范。(2)繼承。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在宅基地上構(gòu)建的建筑物及其附屬設(shè)施,屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的私有財(cái)產(chǎn),可以依法進(jìn)行繼承。依據(jù)“房地一致”的原則,農(nóng)村宅基地使用權(quán)會(huì)與建筑

23、物及其附屬設(shè)施一并發(fā)生流轉(zhuǎn)。此外,農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是一項(xiàng)具有財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的權(quán)利,法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨(dú)發(fā)生繼承。當(dāng)被繼承人為農(nóng)村村民,且被繼承財(cái)產(chǎn)屬于初始取得的宅基地使用權(quán)時(shí),繼承人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。(3)抵押。現(xiàn)行法律不允許在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押。然而應(yīng)該看到,農(nóng)民可以通過在其享有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)上設(shè)定抵押進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資,發(fā)揮權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將其農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、房屋權(quán)屬證書作為抵押獲得銀行貸款,為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了資金。因此,抵押應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一種流轉(zhuǎn)方式。因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)和地上建筑物的,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。農(nóng)

24、村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的變動(dòng),自物權(quán)變更登記完成時(shí)生效。(4)出租。出租是指在使用期內(nèi),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以將農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法租賃,但不得改變農(nóng)村宅基地的使用用途。出租獲得的租金是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收益。(5)贈(zèng)與。贈(zèng)與是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給他人。其受讓人既可以是農(nóng)民,也可以是城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。當(dāng)贈(zèng)與人為農(nóng)村村民,且贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)屬于初始取得的宅基地使用權(quán)時(shí),受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)繳納“農(nóng)村宅基地使用金”。(6)入股。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作價(jià)入股,并按照該股份獲取一定的收益。入股不能改變農(nóng)村宅基地的使用用途。四、對(duì)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的法

25、律建議近年來,所謂“小產(chǎn)權(quán)房”問題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從法律角度分析,“小產(chǎn)權(quán)”不是一個(gè)法律概念。俗稱的“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指房屋建設(shè)開發(fā)無償使用、占用農(nóng)民集體所有土地(包括:農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地或農(nóng)用地)建造的房屋,持有村委會(huì)發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證明,且不能向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員流轉(zhuǎn)的住宅?！靶‘a(chǎn)權(quán)”的相對(duì)稱謂是“大產(chǎn)權(quán)”。俗稱的“大產(chǎn)權(quán)房”是指依法有償使用國(guó)有土地(包括國(guó)家依法征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為有償使用的建設(shè)用地),由國(guó)家有償出讓給建設(shè)單位,依法開發(fā)建設(shè)、銷售,由國(guó)家主管部門登記、征收稅費(fèi),頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書,并可進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的房屋?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”主要可分為以下四種類型:1.本村村民依照法定程序無

26、償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后,自建自用的住宅,持有村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)證明。這是“小產(chǎn)權(quán)房”中數(shù)量最多的一種類型。2.本村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,為解決村民住宅需求,在符合土地利用規(guī)劃的前提下,村民出資集中建造的住宅,持有村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)證明。3.本村村民利用無償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)建造的住宅,轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民法人及其他組織。受讓人持有經(jīng)村委會(huì)變更的產(chǎn)權(quán)證明。4.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與房地產(chǎn)開發(fā)商純粹從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地,變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),并將開發(fā)建設(shè)的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民,房主持有村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)證明。針對(duì)上述四類“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的不同背景,

27、依據(jù)本文“關(guān)于對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議”,對(duì)現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決,提出以下法律建議:(1)屬于第12種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”,均屬合法建造的房屋。房主應(yīng)當(dāng)在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請(qǐng)辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。(2)第3種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”,屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村民,將其閑置的住宅出賣給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織。該種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”違背了現(xiàn)行法律中關(guān)于禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員流轉(zhuǎn)的規(guī)定,屬于現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)的房屋。此類“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決,應(yīng)當(dāng)先由出讓方,在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請(qǐng)辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。受讓人應(yīng)當(dāng)在繳納“農(nóng)村宅基地使用金”后,到有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門,申請(qǐng)辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)