《土地管理法》修正案要點(diǎn)解讀

1、實(shí)用文檔土地管理法修正案要點(diǎn)解讀2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改 中華人民共和國(guó)土地管理法、中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法的決定（下 稱"土地管理法修正案”），該決定自2020年1月1日起施行。本次修正案的 立法背景是，2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興 區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定，在33個(gè)試點(diǎn) 地區(qū)暫停實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，土地管理法 修正案在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)原法律規(guī)定的多項(xiàng)制度有所突破，主要包括集 體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收、宅基地制度改革、國(guó)土空間規(guī)劃體系

2、、永久 基本農(nóng)田制度等方面，本文將對(duì)本次修改的要點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要解讀：（一）允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地管理法修正案刪除了原法第43條關(guān)于"任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃 確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許 土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體 經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同 意，且應(yīng)在土地利用年度計(jì)劃中作出合理安排。同時(shí)規(guī)定，使用者取得集體經(jīng)營(yíng) 性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，集體經(jīng)營(yíng)性建 設(shè)

3、用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、 贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。上述規(guī)定是重大的制度突破, 結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制， 為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新土地管理法最大的亮點(diǎn)。原土地管理法除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單 位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地，只有在集體土地征收為國(guó)有土地后，才可以 對(duì)外出讓。土地管理法修正案將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律化，并明確集 體用地入市條件，有助于實(shí)現(xiàn)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，也將改變現(xiàn)有建設(shè)用地土 地供應(yīng)格局，開(kāi)發(fā)商不僅可以從政府取得國(guó)有土地使

4、用權(quán)，也可以選擇與村集體實(shí)用文檔合作直接獲取土地。由于省去集體土地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)將使交易更加便捷，且土地價(jià)款 的支付時(shí)間也可以與村集體商議確定，因此會(huì)一定程度上降低交易成本。此前，對(duì)于土地管理法修正案能否為住宅類小產(chǎn)權(quán)房正名成為一時(shí)熱議 的話題，但本次修正案將可流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地限定于總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī) 劃確定為工業(yè)或者商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，這就意味著住宅類的小產(chǎn)權(quán) 房轉(zhuǎn)正仍遙遙無(wú)期。此外，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓等事宜國(guó)家還將出臺(tái) 具體實(shí)施辦法，開(kāi)發(fā)商亦應(yīng)密切留意相關(guān)政策動(dòng)態(tài)。（二）改革土地征收制度土地管理法修正案在土地征收制度方面亦做出了多項(xiàng)突破性規(guī)定：一是對(duì)土地征收的公共利益范

5、圍進(jìn)行明確界定。憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利 益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，但法律未對(duì)土地征收的“公 共利益”范圍進(jìn)行明確界定。土地管理法修正案增加第45條，首次對(duì)土地征 收的公共利益進(jìn)行列舉式界定：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)滋、公共 事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形，確需 征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征 地權(quán)。二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn) 生計(jì)有保障。原土地管理法按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值 倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。土地管理法

6、修正案以 區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地 上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社 會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。三是完善土地征收程序。將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被 征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)修 改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參 與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。本次修正案提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能將增加開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)成本。修正案刪除了 原法關(guān)于"土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)實(shí)用文檔值

7、的三十倍”等內(nèi)容，意味著征地成本更加不可控，尤其對(duì)于一級(jí)開(kāi)發(fā)與一二級(jí) 聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目的投入成本將有所增加。在這種環(huán)境下，開(kāi)發(fā)商須提高精細(xì)化運(yùn)作的力 度，協(xié)助政府做好征地工作，在合法合規(guī)的進(jìn)行征收補(bǔ)償安置的基礎(chǔ)上，盡量減 少不合理的成本和隱性成本，為項(xiàng)目提供較充分的利潤(rùn)空間。（三）完善農(nóng)村宅基地制度土地管理法修正案完善了農(nóng)村宅基地制度，并明確人均土地少、不能保 障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障 農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居?？紤]到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個(gè)漫長(zhǎng)的 歷史過(guò)程，土地管理法修正案規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿 有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

8、組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置 住宅。這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。同時(shí), 土地管理法修正案下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民 政府審批。（四）為“多規(guī)合一”改革預(yù)留法律空間建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城 鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)''多規(guī)合一”是黨中央、國(guó) 務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體 規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國(guó)土空間規(guī)劃所取代?？紤]到 正在推進(jìn)的"多規(guī)合一”改革，土地管理法修正案為改革預(yù)留了法律空間

9、， 增加第18條規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是 各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。為了解決改革過(guò)渡期的規(guī)劃銜接問(wèn)題， 還明確規(guī)定：已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī) 劃。編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。（五）將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田為了提升全社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識(shí)，土地管理法修正案將基本 農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，并明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位實(shí)用文檔和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國(guó)家 永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、 范圍向社會(huì)公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批 準(zhǔn)。因此，鑒于上述永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，對(duì)于涉及永久基本農(nóng)田的土地辦理 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)更加嚴(yán)格，開(kāi)發(fā)商在項(xiàng)目拓展的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量避免。除上