政策調(diào)整與體制創(chuàng)新

1、政策調(diào)整與體制創(chuàng)新    “三農(nóng)”問題是一個時期以來，黨和政府十分關(guān)注并著力解決的重大問題。從黨的十一屆三中全會確立我國農(nóng)村經(jīng)營體制以來，我國憲法數(shù)度修訂，根據(jù)改革和發(fā)展的需要，確立農(nóng)村經(jīng)營體制的法律地位，并就關(guān)系農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的一些重大問題制定專門法，以維護農(nóng)村經(jīng)營體制的長期性。為促進農(nóng)村社會更快更好地發(fā)展，盡快縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村社會跟進全國發(fā)展步伐，1982年以來中央先后出臺了6個一號文件，重申黨對農(nóng)村的基本政策，在政策上調(diào)整城鄉(xiāng)利益分配關(guān)系、工農(nóng)利益分配關(guān)系、農(nóng)村不同層次、不同產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的利益分配關(guān)系，進入新世紀(jì)，中央及各級財政加大了對農(nóng)業(yè)和

2、農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，保護農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入。但是，農(nóng)村社會的矛盾仍然不斷出現(xiàn)，有些問題并不如出臺政策的人們預(yù)期的那么好。那么，農(nóng)村到底怎么啦？順著農(nóng)村社會發(fā)展的進程，也許我們可以在思索中得出一些結(jié)論。前發(fā)展時期（19791989）。這一時期是農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步提升，農(nóng)村社會相對穩(wěn)定的一個時期。自1982年1月1日中央發(fā)出第一個“一號文件”之后，連續(xù)4年就“三農(nóng)”問題下發(fā)了一號文件，這五個一號文件主要從理論上闡明家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。從措施上延長土地承包期15年，給農(nóng)民吃下定心丸，取消農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度

3、，繁榮農(nóng)產(chǎn)品市場，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅征收辦法，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，這些政策是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的補充和完善。這一時期的政策特點是重在人的生產(chǎn)積極性的發(fā)揮以及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，輔之以農(nóng)產(chǎn)品市場的建設(shè)。由于人的積極性的充分發(fā)揮，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了空前發(fā)展，農(nóng)民收入得到了空前提高。但就生產(chǎn)要素而言，一個關(guān)鍵要素土地的規(guī)模效益沒有得到發(fā)揮，農(nóng)村勞動力飽和沒有得到緩解，農(nóng)產(chǎn)品市場的飽和狀態(tài)沒有得到緩解，這就給農(nóng)民的繼續(xù)增收埋下了難以逾越的障礙。另一方面由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，農(nóng)村社會管理體制也發(fā)生了根本改變，突出表現(xiàn)在管理隊伍的空前膨脹，管理成本的急劇增長，這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重埋下了伏筆。后發(fā)展時期（199

4、01999）。這一時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入了一個較為緩慢，甚至停滯不前的階段。在這一時期全國人大出臺了農(nóng)村土地承包法，確立農(nóng)用土地承包期三十年不變，再給農(nóng)民一個定心丸。中央對三農(nóng)政策也提出了一系列的政策，包括調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵農(nóng)民進城經(jīng)商打工，加快小城建設(shè)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)業(yè)的投入等，以鞏固和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會向前發(fā)展。但是由于這一時期農(nóng)產(chǎn)品價值一直走低，農(nóng)民現(xiàn)金收入不見明顯增長，有些年份甚至出現(xiàn)回落。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)及人員不斷膨脹，以及管理體制的不順，加劇了基層財政的困難，各種收費開始野草般萌芽，有些地方甚至到了暴斂的程度，而且屢禁不止，農(nóng)民叫苦不迭，政府和農(nóng)民、干部和農(nóng)民矛盾突出，

5、有些地方到了*人怨的地步。可以說這一時期是我國三農(nóng)問題反應(yīng)最多，也是最強烈的一個時期。利益調(diào)整時期（20002003）。在這一時期中央解決三農(nóng)問題的根本政策措施就是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以穩(wěn)定農(nóng)村社會。以安徽改革農(nóng)業(yè)稅征收辦法試點為先導(dǎo)，出臺了一系列規(guī)范涉農(nóng)收費的配套改革措施，主要包括：取消三提五統(tǒng)，取消勞動積累工和義務(wù)工，取消屠宰稅，嚴(yán)禁各種攤派，取消農(nóng)民建房收費等各種不合理收費，按照田畝計稅的原則，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅征收辦法，精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，調(diào)整村設(shè)置及減少村組干部，增加中央轉(zhuǎn)移支付力度，保證農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)。這些政策的出臺受到農(nóng)民的普遍歡迎，農(nóng)民的收入從減負(fù)中獲得了一定的增加。新發(fā)展時期。200

6、4年，中共中央在時隔十多年后又以一號文件的形式提出了關(guān)于增加農(nóng)民收入的若干意見，這個意見包括的內(nèi)容十分豐富，主要有：降低農(nóng)業(yè)稅率，提高糧食收購價格，實行糧食直補政策，取消農(nóng)村特產(chǎn)稅，實行最嚴(yán)格的耕地保護政策，加大對農(nóng)業(yè)的投入等等。這一系列政策的出臺極大地刺激了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民人均年增收高達500元以上，增收幅度也是十多年來最高，開辟了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的嶄新時期?？v觀我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，體制建設(shè)嚴(yán)重滯后，而政策調(diào)整又過于頻繁。由于體制的不完善，導(dǎo)致了農(nóng)村社會發(fā)展矛盾多多，這些矛盾在政策的調(diào)整下，有一些得到了解決，有一些得到暫時性的緩和，

7、還有一些則成為痼疾，同時新的問題又涌現(xiàn)出來，讓政策的制定者始料不及。為什么會出現(xiàn)這種情況？原因其實很簡單。中央宏觀政策出臺后，各地在執(zhí)行中央政策的過程中，又出臺了一些地方性政策，這些政策經(jīng)常不能避免倚重倚輕的問題。比如在稅費改革中有些地方過分強調(diào)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，出臺了不清收“老欠”的政策，這個政策不僅在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部造成分配的不公，而且也有失稅法的公平，由此又導(dǎo)致了許多新的問題，比如農(nóng)民集體觀念和國家義務(wù)觀念的缺失。又比如，一些地方在精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)時，隨意撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站。豈不知我國動物檢疫法又賦予了這個部門檢疫權(quán)，獸醫(yī)站沒了，農(nóng)民賣豬卻難了，農(nóng)民對此意見很大。還有農(nóng)民建房收費的問題，政府不

8、收，集體經(jīng)濟組織可不可以收？如果不收何以體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員之間平等享有本組織共享資源的權(quán)力？再有農(nóng)村小型水利的管理，在各級財政拿不出足夠資金維修的情況下，如何改革舊體制，讓新體制來保證農(nóng)村小型水利的安全和效力。凡此種種，在沒有一個健全的體制下，僅靠政策的調(diào)整無論如何是做不到的。毫無疑問，政策的調(diào)整是必需的。但以理性的眼光看，第一位的應(yīng)該是體制，次為法律，再次是政策。體制是國家制度的根本，法律是保障體制健康運行的手段，政策是彌補體制不足的措施。體制是長效的，而政策是暫時的。因此，建立長效的體制，以保證農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。必須考慮我國國情，立足農(nóng)村發(fā)展的需要和現(xiàn)狀，從體制建設(shè)入手

9、，構(gòu)建符合農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的運行機制和管理體制。主要包括農(nóng)村經(jīng)濟管理體制、農(nóng)村行政管理體制、農(nóng)村社會發(fā)展體制、農(nóng)村事務(wù)管理體制。農(nóng)村經(jīng)濟管理體制的建立必須在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，根據(jù)變化了的農(nóng)村形勢和發(fā)展的需要，不斷加以完善和充實。二十多年的實踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本制度，在一個時期內(nèi)，必須堅定不移地執(zhí)行下去。但從發(fā)展的現(xiàn)實考慮，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一個制度體系，仍有許多不夠完善的地方。從生產(chǎn)力要素配置的角度看，農(nóng)村勞動力和農(nóng)用土地是最為關(guān)鍵的兩個要素。農(nóng)村勞動力如何從土地上轉(zhuǎn)移出去？建立全國統(tǒng)一的勞動力市場最為關(guān)鍵，要徹底清除一切國民歧視性政策，

10、疏通農(nóng)村勞動力通道，同時要建立相對獨立的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地交易制度，加大各級財政對農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付的力度，把農(nóng)村小城鎮(zhèn)建成吸納農(nóng)村人口的戰(zhàn)略大平臺。在轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的同時，農(nóng)用土地的問題也必須認(rèn)真加以考慮。以純市場經(jīng)濟的眼光，農(nóng)用土地的私有化將對農(nóng)村生產(chǎn)力產(chǎn)生巨大的推動作用，但從農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局著眼，農(nóng)用土地私有化的前提必須是健全的社會保障體系，在目前情況下，提農(nóng)用土地的私有化顯然為時過早。但也必須清醒地看到，沒有農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營就不會有農(nóng)村生產(chǎn)力的快速發(fā)展，因此建立農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)制度就十分必要。目前法律對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定是：合法、有償、自愿、有序。這一規(guī)定缺乏操作性，不利于農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)

11、作進一步細(xì)化和完善。一是流轉(zhuǎn)的期限可以是長期、短期，也可以是季節(jié)性的流轉(zhuǎn)。尤其是季節(jié)性流轉(zhuǎn)操作便利更應(yīng)提倡。二是流轉(zhuǎn)的方式應(yīng)堅持協(xié)商、自愿的原則，但對自愿的表述法律應(yīng)作必要的*，對拋荒、棄耕及國家義務(wù)缺失的就不能適用。三是流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。對已經(jīng)在城鎮(zhèn)經(jīng)商或在城市落戶的農(nóng)村人口，集體經(jīng)濟組織可以依法收回原發(fā)包的土地，只有這樣才能真正意義上減少農(nóng)村人口，為我國全面實現(xiàn)小康社會奠基。農(nóng)村行政管理體制的建立要遵循精干、效能、理性、體責(zé)的原則，建設(shè)中國特色的高效基層政府。理論界有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力不大，服務(wù)功能不強，而行政成本過大，理當(dāng)從中國行政系列開藉出去。這種論斷不是毫無道理

12、。一直以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)不明，行政權(quán)力又被我國許多子法支解，在模糊行政中干了許多不應(yīng)干的事，一大半的力量用于收取稅費，隨著稅改力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作的確減少了大半。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有沒有存在的價值呢？如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其存在的價值，那么又是以一種怎樣的姿態(tài)行政呢？應(yīng)該說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國目前憲法賦予了法律地位的一級政府，同時我國村民委員會組織法還賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會開展工作的權(quán)力，這是它存在的法律基礎(chǔ)。從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)著農(nóng)村社會穩(wěn)定的職責(zé)，組織基層政府財政收入的職責(zé)，組織農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的職責(zé)，開展農(nóng)村社會化服務(wù)的職責(zé)等。過去由于職責(zé)不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了收稅收費管生育的政府，因此，只要明確職

13、能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有可為。而怎么為就是行政體制的問題。必須從界定職能入手建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的運作機構(gòu)，包括社會治安協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、財政管理機構(gòu)、再者黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。職能確定后鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要從以往的工作模式中跳出來，自覺轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，干最應(yīng)該干的事，辦力所能辦的事，建設(shè)高效理性政府。農(nóng)村事務(wù)管理體制的建立要遵照村民委員會組織法的要求，還權(quán)于村，讓村民委員會在真正意義上實行自治。農(nóng)村事務(wù)很多，包括農(nóng)用土地的調(diào)整、宅基地的審批、生育節(jié)育的管理、農(nóng)村衛(wèi)生的管理等其它事務(wù)。所有這些都必須按照自治的要求，實行民主管理，一切按照大多數(shù)人的意志行事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)村民委員會制定村民自治章程，打擊破壞執(zhí)行章程的人和事，幫助村民委員會匡扶正義?？h以上人民政府對村委會按照自治章程行使職權(quán)不得干預(yù)，更不得下達指令性計劃。農(nóng)村社會發(fā)展體制要依照一個時期內(nèi)國家投入的方向和政策，建立符合農(nóng)村發(fā)展實際、又符合我國國力的投資體制。要堅持國家投入與農(nóng)民參與相結(jié)合的投資體制，哪里積極性高先幫助哪里搞，不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣代為辦理。比如國家用三年時