會計人員管理體制改革研究的新視角

1、會計人員管理體制改革研究的新視角    摘要 隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國的所有制結構已呈多元化格局。然而，多種經(jīng)濟成份的并存又凸現(xiàn)出各自會計管理的特點。本文立足于這些特點對當前會計人員管理創(chuàng)新模式進行了分析與評價，并結合法國的先進經(jīng)驗，提出了會計人員管理體制改革的新思路：建立適應當前所有制結構與有效制約“內(nèi)部人控制”并重的分類管理機制。一、 問題的提出會計工作自從產(chǎn)生起，就天然地成為社會經(jīng)濟管理工作的重要組成部分，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著重要的基礎性作用。經(jīng)濟越發(fā)展，會計越重要，這一點早已被國內(nèi)外政界、會計界及社會各界所共識。大家普遍認為，會計工作及會計

2、人員管理體制的改革應適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。在計劃經(jīng)濟時代，我國對會計人員的管理基本上采用由國家和企業(yè)雙重領導、雙重管理的體制。各單位（特別是企業(yè)）均是國家行政部門的附屬物，而不是獨立的經(jīng)濟實體，經(jīng)濟關系比較簡單，會計人員雙重身份的矛盾以及會計造假問題并不突出。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和經(jīng)濟改革的逐步深化，企業(yè)與國家的經(jīng)濟利益關系變得越來越復雜。在這種新形勢下，會計信息的生產(chǎn)者與其單位領導者的合謀現(xiàn)象雖不十分普遍卻已不是個別。盡管某些會計人員試圖依據(jù)會計法、代表國家利益進行核算和監(jiān)督，但由于其自身的福利待遇、工資、政治前途均受制于“內(nèi)部人”，因而讓其代表國家對企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)濟活動實施監(jiān)督似乎

3、勉為其難。盡管國家一再強調會計監(jiān)督的重要性，但會計工作中仍存在許多不容忍視的問題。如偷稅漏稅、知法犯法、會計信息失真等。在一些行政事業(yè)單位中，由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制的不健全，便逐漸出現(xiàn)了預算外資金管理混亂，“亂罰款、亂收費、亂攤派”以及“私設小金庫”等現(xiàn)象，從而最終引發(fā)了會計人員管理問題的討論與改革。關于會計人員管理問題，目前的主要觀點有“會計委派制”、“集中會計核算制”、“財務總監(jiān)委派制”、“會計人員獨立論”等。但是，上述創(chuàng)新模式的研究主要側重于對行政機關、國家企業(yè)事業(yè)單位會計人員的管理，而對非國有經(jīng)濟單位會計人員管理的研究則明顯滯后。筆者認為，這種格局的形成顯然與健全市場機制、完善所有

4、制結構的要求不相適應。眾所皆知，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善以及企業(yè)改革的日益深入，我國的所有制結構已不再是單純的國有經(jīng)濟，許多非國有企業(yè)，如私營企業(yè)、集體企業(yè)、個體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)以及各種農(nóng)村經(jīng)濟組織均得到了飛速的發(fā)展，特別是我國已加入WTO，現(xiàn)有的所有制結構還將進一步變遷。有鑒于此，本文試圖結合現(xiàn)有的所有制結構，將會計人員的管理層面的改革覆蓋到各種類型的單位中，并借鑒法國的經(jīng)驗，建立一個既符合國家利益要求，又適合企業(yè)管理特點的會計人員管理體制，以豐富我國有關的會計人員管理體制方面的基本理論。另外，如何結合會計人員管理全方位地制約并克服“內(nèi)部人控制”所帶來的問題，也是本文研

5、究的重點。二、現(xiàn)行會計人員管理體制模式及其評價：法國的啟示受私有制經(jīng)濟基礎的決定，西方國家對會計人員大多是企業(yè)自己管理。作為會計人員一旦應聘從業(yè)，便標志著資格的確認，不存在統(tǒng)一的資格考試。從業(yè)會計人員的業(yè)務等級的認可，會計主管的任免完全取決于聘用者。而受聘的會計人員的工作職權、職業(yè)道德也完全立足于為聘用者服務這一點。但是，西方國家的做法也并非完全一致，尤其是對公有單位的會計人員，有些國家的管理甚至比我們還嚴格。比如，法國的會計分為兩大系統(tǒng)，即公共會計和企業(yè)會計，所有政府部門和國有企業(yè)實行公共會計制度，全國有60000多名公共會計人員，直接由財政部派到國有單位（包括行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和國有控

6、股公司）。對行政事業(yè)單位而言，會計核算業(yè)務由公共會計員承擔，派駐單位不另設會計進行會計業(yè)務核算；對國有企業(yè)，由另設會計機構進行經(jīng)營業(yè)務核算，公共會計員不干預企業(yè)的日常經(jīng)營業(yè)務，只監(jiān)督其核算的真實性、合法性，并負責稅款和其他應交國家收入的征收和國有資產(chǎn)的保值、增值。當然，向國有單位派駐公共會計員，可根據(jù)不同情況，采取由財政部任命或認可的方式：即中央政府的直屬單位一般由財政部直接任命；特殊單位，如軍隊、外交等部門，由財政部和該單位共同任命；地方機構的公共會計員由地方選拔任命，報財政部認可。如果財政部不同意該人的任命，由憲法委員會下屬的一個協(xié)調中央與地方關系的機構組織聽證會，然后投票表決其任命是否有

7、效。在聽證會期間，其任命仍然有效。為避免從業(yè)人員貪污、舞弊，法國規(guī)定：（1）公共會計工作必須實行輪換制度，即任何一個公共會計員在一個單位工作不得超過7年。無論何種方式離職都要提前6個月通知；（2）對擔任公共會計員的人提出了特殊要求，一是要繳納保證金。根據(jù)擔任職務高低和服務單位大小，保證金不一樣，平均每人需百萬法郎。如果個人交不起，可由公共會計協(xié)會代繳。二是司法假設。從公共會計員上任開始，財政部就要控制其本人和配偶的財產(chǎn)（主要是房地產(chǎn)）。公共會計員一旦被起訴，其房地產(chǎn)立即被凍結，待事實查清之后再按規(guī)定處理。三是公共會計員有規(guī)避條款要求，主要是：不得擔任財政稽核檢查員和一般公務員，此條款對其配偶也

8、適用；不得擔任市長或市長助理；在其服務的部門不得擔任其他監(jiān)督方面的職務。在法國，公共會計員盡管不是國家公務員，但只要在職即享受公務員待遇，其工資按公務員標準由財政部核定，由派駐單位支付。公共會計員退休后由財政部按公務員待遇發(fā)放養(yǎng)老金。法國的會計人員管理體制的另一個重要原則是收支項目的決策人與收、撥款的經(jīng)辦人必須在兩個機構。決策人無權經(jīng)手錢款。收、撥款業(yè)務必須委托公共會計員經(jīng)手辦理。當公共會計員在工作中出現(xiàn)錯誤時，除按規(guī)定承擔刑事責任和行政責任外，還要負責經(jīng)濟賠償。與西方相比，我國現(xiàn)行會計人員管理是一種“雙重管理”模式。即由單位自行任免本單位的會計人員，負擔會計人員工薪待遇，并決定其職務晉升與否

9、；財政部門負責會計資格評定審查及會計工作的考核，從客觀上保證會計人員的從業(yè)水平和良好的職業(yè)道德情操。會計人員必須至少取得會計證資格認定，同時符合財政部門的職業(yè)道德標準才有可能被單位聘任。各單位會計人員對本單位進行會計核算和監(jiān)督，財政部門從任職資格審核方面加強對會計工作和會計人員的監(jiān)督是這一模式的特征?？v觀法國的會計人員管理模式，筆者認為有以下幾點是我們改革會計人員管理體制所必須借鑒的：（1）不同單位采取不同的派駐方式。法國的公共會計員派駐不搞統(tǒng)一模式，而是根據(jù)不同經(jīng)濟性質、不同規(guī)模的具體情況來確定。如前所述，行政事業(yè)單位的會計核算業(yè)務由公共會計員來承擔，不設重復機構和人員，而企業(yè)則必須設立單獨

10、的會計機構負責日常經(jīng)營業(yè)務核算。根據(jù)企業(yè)規(guī)模，有的只派一名公共會計員，有的則派幾名；有的子公司不派，有的子公司也派，這要視具體情況確定。但無論何種情形，法國均要求公共會計員一律不干涉企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務，體現(xiàn)了所有權與經(jīng)營權的分離；（2）權力的高度分散與制約。西方人普遍認為，“權力會產(chǎn)生腐敗，絕對的權力產(chǎn)生絕對的腐敗”。為此，西方國家特別是法國處處從會計人員管理體制上限制權力、制約權力。如要求公共會計員必須實行輪換制、個人財產(chǎn)申報制、保證金繳納制、決策和執(zhí)行分離制、簽票和收撥款分離以及有關的規(guī)避條款等，這都在很大程度上分散了公共會計員的權力，形成會計工作中”沒有人不受監(jiān)督，沒有人不受制約“的格局，進

11、而對出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)和糾正；（3）完善的職業(yè)保障機制與獎懲機制。在法國，公共會計員是財政部派出的國有資產(chǎn)代表，具有工作獨立、監(jiān)督權力大的優(yōu)勢。并且所有公共會計員均享受公務員待遇，退休后領全額工資，但同時他們的責任又是重大的，如公共會計員若在工作中出現(xiàn)錯誤，要受嚴厲懲處，不僅需承擔刑事和行政責任，還要負經(jīng)濟賠償責任，有時還涉及本人及配偶的財產(chǎn)。反觀我國現(xiàn)行的會計人員管理體制，筆者認為，根據(jù)會計法規(guī)定，由單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，無疑加大了單位領導的會計責任，促進會計信息的真實反映。另一方面，通過在全國范圍內(nèi)推行嚴格的會計從業(yè)資格制度、會計專業(yè)技術資格（中級及中

12、級以下）考試制度、總會計師制度、會計人員繼續(xù)教育制度等一系列的具有中國特色的會計人員管理辦法，將進一步豐富會計管理的內(nèi)容，提高會計人員的業(yè)務素質，這是我們所必須予以肯定的。但令人遺憾的是，目前我國會計群體的獨立性差、不能有效抑制財務上的亂收亂支、國有資產(chǎn)流失嚴重的現(xiàn)象仍十分普遍。造成目前這種局面的原因是多方面的。但本人認為，我國目前會計人員管理模式自身的缺陷是一個極其重要的原因。在兩權分離的情況下，所有者通過控制經(jīng)營者的任免和報酬來控制企業(yè)，達到投入資本保值增值目的。經(jīng)營者通過控制企業(yè)的經(jīng)營權實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化，以完成受托責任。所有者和經(jīng)營者之間雖然是一種委托被委托關系，實際是企業(yè)的共同控制主體。會計信息是他們的溝通工具。所有者通過會計信息可以及時了解企業(yè)的經(jīng)營和財務狀況，評價經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績并對經(jīng)營者實施必要的干預。經(jīng)營者為完成受托責任，利用會計信息進行控制、決策，最終又利用會計信息報告其行為結果。無容置疑，由于客觀存在著“代理人風險”，理論和實踐中又無法