清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)薛瀾解讀總體應(yīng)急預(yù)案

1、清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)薛瀾解讀總體應(yīng)急預(yù)案中國(guó)網(wǎng):大家好，這里是中國(guó)訪談。隨著近年來(lái)緊急突發(fā)公共事件像“非典”、“禽流感”、“海嘯”等在國(guó)內(nèi)外的頻頻發(fā)生，如何應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)公共事件已顯得越來(lái)越重要和必要，國(guó)務(wù)院1月8日發(fā)布了國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，對(duì)什么是突發(fā)公共事件，如何分類？怎么應(yīng)對(duì)？都給出了明確界定，今天我們就請(qǐng)清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)薛瀾先生為我們?cè)敿?xì)解讀應(yīng)急預(yù)案的形成過(guò)程和涉及的內(nèi)容。中國(guó)網(wǎng):薛院長(zhǎng)您好！薛瀾:您好！中國(guó)網(wǎng):我們看到“礦難”、“禽流感”和前幾天發(fā)生的“京廣路塌陷”這些事件，是不是都屬于突發(fā)公共事件？那么，專業(yè)的說(shuō)法，突發(fā)公共事件是怎樣界定的？薛瀾:突

2、發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，有可能造成人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的事件。突發(fā)公共事件的分類，從學(xué)術(shù)研究和應(yīng)對(duì)的能力機(jī)制角度考慮，在我國(guó)大概把突發(fā)公共事件分為四類：第一類是自然災(zāi)害，類似地震、海嘯、洪水等等。第二類一般是重大的生產(chǎn)事故，像“京廣路塌陷”，就屬于重大的交通事故，還有工廠的生產(chǎn)安全事故、煤礦的坍塌、爆炸等等。第三類也就是我們講的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，像SARS、“禽流感”，都屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)公共事件。第四類是涉及到重大社會(huì)安全的事件，比如恐怖襲擊。中國(guó)網(wǎng):1月8號(hào)國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案出臺(tái)的背景和依據(jù)是什么？薛瀾:說(shuō)到出臺(tái)的背景，可以追溯到2003年的SARS。大家知道，

3、SARS對(duì)我國(guó)整體突發(fā)事件的應(yīng)急體系影響非常大，在這之前，我國(guó)也積累了很多相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，像應(yīng)對(duì)98年洪水以及一些地震災(zāi)害，我們也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，SARS也暴露出我們?cè)瓉?lái)的那些經(jīng)驗(yàn)在應(yīng)對(duì)像SARS這樣原因不明的事件時(shí)還有很多缺陷，包括怎樣及時(shí)向公眾溝通、公布相關(guān)情況，怎樣更好地協(xié)調(diào)各方面的資源和能力去應(yīng)對(duì)。所以，從某種意義上講，SARS使我們看到了整個(gè)國(guó)家應(yīng)急體系方面存在的一些問(wèn)題。也正是從這些問(wèn)題出發(fā)，從2003年下半年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門把這些事情作為非常重要的工作，組織相關(guān)專家和有關(guān)政府部門，動(dòng)用了很多人力物力，對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理體系作了進(jìn)一步的完善。一般提到的是“一案三制”，“一案”是

4、指我國(guó)國(guó)家的總體應(yīng)急預(yù)案，這就相當(dāng)于一個(gè)行動(dòng)綱要，對(duì)我們整個(gè)的應(yīng)急管理體系具有非常重要的指導(dǎo)意義?！叭啤笔紫仁巧婕暗椒ㄖ疲瑧?yīng)急管理不管是政府還是各方面都要采取很多非常措施，要保證這些措施能夠有效執(zhí)行，需要有相關(guān)的法律依據(jù)，所以，相關(guān)法律在突發(fā)事件的處置上，也是在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的相關(guān)推動(dòng)下開(kāi)始了草擬，并進(jìn)入到立法程序。第二“制”是“體制”，中國(guó)的應(yīng)急管理體系，原來(lái)比較常見(jiàn)的就是事件發(fā)生之后成立一個(gè)指揮部，處理結(jié)束以后把指揮部解散，這種指揮部的體制有一定的好處，但是也有一些缺陷，SARS發(fā)生以后，國(guó)家開(kāi)始尋找新的機(jī)制，比如北京市成立了突發(fā)事件處理辦公室，開(kāi)展相關(guān)的工作。第三“制”是“機(jī)制”，在突

5、發(fā)事件來(lái)了以后，各個(gè)部門怎樣更好地組織協(xié)調(diào)各方面的資源和能力，來(lái)更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，像信息發(fā)布、資源的調(diào)動(dòng)等等，都屬于整體的機(jī)制體系。中國(guó)網(wǎng):如果是發(fā)生交通事故或火災(zāi)，大家可能覺(jué)得這些是在我們身邊發(fā)生的很平常的事情，這種事情可以啟動(dòng)緊急預(yù)案嗎？薛瀾:要根據(jù)事件的程度，剛才我講，突發(fā)公共事件分為四類，像火災(zāi)，就屬于我們講的第二類公共安全事故，要根據(jù)這類事故的嚴(yán)重程度，如果是很簡(jiǎn)單的一個(gè)火災(zāi)，相關(guān)人員很快把火滅了，就沒(méi)有必要作為重大事故。但如果這件事有可能造成更大的人員傷亡或隱患，就要對(duì)事故進(jìn)行分級(jí)，我們現(xiàn)在分為四級(jí)，藍(lán)色、黃色、橙色、紅色，按照嚴(yán)重程度分為這四級(jí)，另外也涉及到應(yīng)對(duì)的程度，像最

6、低的藍(lán)色，在縣一級(jí)中可能就有能力去解決，再往上就可能要升級(jí)，到了紅色，就可能需要在國(guó)務(wù)院展開(kāi)國(guó)家級(jí)的應(yīng)急預(yù)案。中國(guó)網(wǎng):影響程度有多大，我們有一個(gè)明確的界定嗎？薛瀾:要根據(jù)不同的突發(fā)公共事件，因?yàn)橥话l(fā)公共事件涉及到方方面面，不管是海嘯、地震還是臺(tái)風(fēng)，很難用一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)家總體預(yù)案配套的還有專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案，各省市下一步也要進(jìn)行相關(guān)預(yù)案，在這些預(yù)案中要進(jìn)行更詳細(xì)的規(guī)定，什么樣的情況下啟動(dòng)什么樣的緊急預(yù)案。中國(guó)網(wǎng):我們知道對(duì)于災(zāi)難的發(fā)生，預(yù)防是非常重要的，怎樣才能做到“防患于未然”呢？薛瀾:突發(fā)預(yù)案可以分成事前、事中、事后三個(gè)周期，事前是指在突發(fā)事件發(fā)生之前可能有一些征兆，這時(shí)候我們?cè)鯓蛹皶r(shí)

7、捕捉到這些征兆，啟動(dòng)我們的預(yù)警機(jī)制，盡快采取一些措施，把突發(fā)事件的苗頭消滅在萌芽之中，這是最好的。如果沒(méi)有及時(shí)捕捉到征兆，那就需要事后采取更有力的措施，如果做到有效預(yù)警呢？那就需要我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)征兆進(jìn)行有效的捕捉，然后盡力消除風(fēng)險(xiǎn)因素，如果沒(méi)有消除，那就需要在事后進(jìn)行正確的應(yīng)對(duì)。像北京市，就在前一段時(shí)間對(duì)重大安全隱患進(jìn)行了檢查，像護(hù)國(guó)寺有重大的火災(zāi)隱患，查了出來(lái)，這時(shí)候相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)就要采取一些有效的措施去消除這些隱患，包括煤礦生產(chǎn)安全的問(wèn)題，需要檢查通風(fēng)系統(tǒng)、檢查瓦斯報(bào)警系統(tǒng)等等，當(dāng)這些系統(tǒng)有問(wèn)題的時(shí)候，實(shí)際上就存在著重要的安全隱患，那就需要及時(shí)解決。像這樣的工作，都是把風(fēng)險(xiǎn)因素及時(shí)找出來(lái)，然后

8、消除。中國(guó)網(wǎng):檢查隱患的部門是預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)中的一部分嗎？薛瀾:這些工作，實(shí)際上應(yīng)該是所有政府、企業(yè)各方面都應(yīng)該做的，例如消防工作，各個(gè)單位都有消防安全員，他們的職責(zé)就是要檢查相關(guān)措施是否到位，相關(guān)的設(shè)施是否能有效使用。中國(guó)網(wǎng):它不屬于新建立的預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)嗎？薛瀾:對(duì)，新建立的應(yīng)急指揮中心一個(gè)是起到信息的上傳下導(dǎo)的作用，事件發(fā)生了，向有關(guān)部門及時(shí)通報(bào)，采取有關(guān)措施。另外一個(gè)是協(xié)調(diào)，因?yàn)檎嬲耐话l(fā)公共事件發(fā)生的時(shí)候，應(yīng)該是相關(guān)的政府部門采取一個(gè)預(yù)案，比如公共衛(wèi)生事件，可能就是由衛(wèi)生局去采取措施。應(yīng)急指揮中心的工作還是在于協(xié)調(diào)，包括必要的時(shí)候去組織相關(guān)的力量或資源。還有一點(diǎn)，他們更重要的工作可以說(shuō)是

9、“功夫在事外”，在平時(shí)采取各種各樣的措施，去檢查、監(jiān)督預(yù)案的制訂、實(shí)施和執(zhí)行，去建立溝通和資源協(xié)調(diào)的機(jī)制，來(lái)包括我們的應(yīng)急管理體制能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)。中國(guó)網(wǎng):如果發(fā)生了I級(jí)或II級(jí)突發(fā)事件，在信息上報(bào)方面有什么要求呢？薛瀾:總體預(yù)案對(duì)信息上報(bào)要求能夠及時(shí)向有關(guān)部門、向國(guó)務(wù)院去上報(bào)，也規(guī)定得非常明確。而且，針對(duì)不同類型的突發(fā)事件，報(bào)到哪個(gè)層次，怎樣報(bào)，都有相應(yīng)的程序規(guī)定。中國(guó)網(wǎng):剛才我們談到了預(yù)測(cè)和預(yù)警，而預(yù)警中一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是災(zāi)難發(fā)生前的預(yù)測(cè)，而預(yù)測(cè)需要非常專業(yè)和技術(shù)含量非常高的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，那么如何保證啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，采取哪些技術(shù)手段來(lái)應(yīng)對(duì)和提升突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力？薛瀾:你的這

10、個(gè)問(wèn)題是個(gè)非常重要的問(wèn)題，中國(guó)現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的階段也是一個(gè)矛盾凸顯期，這就涉及到我們剛才講到的各種不同類型的突發(fā)事件，也是一個(gè)多發(fā)期。在這種情況下，可以從幾個(gè)方面談一下應(yīng)對(duì)我們面對(duì)的這種局面。首先，從政府層面，要重視相關(guān)的能力建設(shè)，現(xiàn)在我們從國(guó)家的應(yīng)急管理體系，包括我們剛才講的一案三制，包括總體預(yù)案的發(fā)布，這都充分顯示出從政府的角度怎樣把這項(xiàng)工作非常有力地推動(dòng)下去。第二，實(shí)際上是動(dòng)員整個(gè)社會(huì)的力量，再大的突發(fā)事件，往往是在最基層發(fā)生的，比如一個(gè)生產(chǎn)安全事故，也許是在一個(gè)特定的工作崗位上發(fā)生的，所以，預(yù)警能力的提高，最重要的是社會(huì)各個(gè)方面，不同的個(gè)人都有應(yīng)急應(yīng)對(duì)的能力和意識(shí)，能夠及時(shí)捕捉到各種突發(fā)

11、事件的先兆，這樣才能有效解決。我想，整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析、應(yīng)對(duì)能力是很重要的。第三是專業(yè)的應(yīng)對(duì)能力，我們國(guó)家也做了很多這方面的工作，比如地震預(yù)測(cè)，異常氣候的預(yù)報(bào)，這些其實(shí)都是專業(yè)能力的重要組成部分，國(guó)家在這方面也是投入了很多資金，相關(guān)的能力也得到大大提高，像我國(guó)的地震救濟(jì)部門，國(guó)外的地震發(fā)生以后，他們也采取有效的措施去協(xié)助營(yíng)救。所以我想，在這方面的很多技術(shù)問(wèn)題也需要進(jìn)一步研究，這次在中長(zhǎng)期科技規(guī)劃中就發(fā)現(xiàn)，事故安全科技研究是我們需要加強(qiáng)的工作。中國(guó)網(wǎng):人的因素在處理突發(fā)公共事件中的作用是不可低估的，而從目前情況看，有的地方領(lǐng)導(dǎo)可能出于這樣那樣的考慮，瞞報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)甚至隱匿不報(bào)的現(xiàn)象還常有發(fā)

12、生，如何杜絕這種情況的發(fā)生？薛瀾:我想，這不光是提高認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，重要的是建立相應(yīng)的機(jī)制，如果你該報(bào)不報(bào)，事后查出責(zé)任的時(shí)候，如果你沒(méi)有盡到責(zé)任的話，那我們有相關(guān)的機(jī)制去處理。另外，更重要的是要有一個(gè)社會(huì)積極參與的機(jī)制，很多事件的發(fā)生，如果緊緊依靠政府行政這條線是不夠的，也許公眾能夠?qū)@些事件進(jìn)行參與，能夠及時(shí)向政府機(jī)關(guān)提供更多的線索，這樣使得瞞報(bào)和漏報(bào)無(wú)法隱藏。第三，媒體也要發(fā)揮很好的作用，以前講的很多瞞報(bào)、漏報(bào)，都是媒體通過(guò)公眾提供的線索，及時(shí)挖掘，找到情報(bào)。所以，要有一個(gè)比較好的機(jī)制，使我們的媒體、公眾、政府部門能夠更好地協(xié)作，及時(shí)地對(duì)相關(guān)事件做出反應(yīng)。中國(guó)網(wǎng):您剛才也談到，媒體在應(yīng)對(duì)公共

13、事件中應(yīng)該起重要的作用，那么，國(guó)務(wù)院對(duì)媒體公布突發(fā)公共事件信息是怎樣要求的？薛瀾:國(guó)務(wù)院的預(yù)案提到要及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向公眾公布信息，但這里確實(shí)有一個(gè)問(wèn)題，突發(fā)事件的一個(gè)特點(diǎn)就是信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不完全，這時(shí)候怎么辦？預(yù)案中也提到，要在第一時(shí)間，掌握到消息以后及時(shí)公布。當(dāng)然，我們講消息是否確切也需要我們做一定的判斷，在得到一定消息，在進(jìn)行了確認(rèn)的情況下，先要簡(jiǎn)要地發(fā)布，隨后，可能得到更多的信息、可靠的信息，我們?cè)龠M(jìn)行及時(shí)跟蹤，這一點(diǎn)是非常重要的。 第二，原來(lái)有一種擔(dān)心，發(fā)布了信息會(huì)不會(huì)造成公眾的恐慌，引起社會(huì)的慌亂。我想，如果不發(fā)布，在我們這樣一個(gè)信息社會(huì)里，公眾肯定會(huì)有其他渠道得到這個(gè)信息

14、，而且通過(guò)不同的渠道一夸張、放大，可能就完全失真了，那樣造成的影響可能更壞。所以我想，最好的辦法是盡快地把準(zhǔn)確的信息向公眾發(fā)布。 為了進(jìn)一步避免造成公眾的恐慌不安，應(yīng)該在信息發(fā)布的同時(shí)提出一些建議，比如在開(kāi)始的時(shí)候通報(bào)有這樣一個(gè)情況，但這個(gè)情況的嚴(yán)重程度還不知道，比如臺(tái)風(fēng)即將來(lái)臨，現(xiàn)在公布可能會(huì)引起不必要的驚慌，那么我們會(huì)有后續(xù)的情況進(jìn)一步發(fā)布。第二步，如果我們知道臺(tái)風(fēng)在哪一天登陸，這時(shí)候可以提出一些建議，讓大家準(zhǔn)備食品、飲用水等等，公眾就會(huì)按照你的建議去操作。中國(guó)網(wǎng):我們看到總體預(yù)案按照不同的責(zé)任主體，把全國(guó)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)為6個(gè)層次，為什么要這樣設(shè)計(jì)？薛瀾:這6個(gè)層次主要是要

15、保證我們的應(yīng)對(duì)體系要能從上到下落實(shí)到位，國(guó)家在專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案和省市、人民政府，包括企事業(yè)單位，從上到下要有一個(gè)完整的體系，確保突發(fā)公共事件發(fā)生的時(shí)候有一個(gè)有效的應(yīng)對(duì)，到底不同的城市、不同的部門制訂什么樣預(yù)案，要具體情況具體分析，像化工，可能要做好各種各樣的準(zhǔn)備，突發(fā)的生產(chǎn)事故發(fā)生以后怎樣應(yīng)對(duì)。中小學(xué)可能要對(duì)重大集會(huì)中的踩踏事件有預(yù)案。最重要的是從縱向到橫向，一直到底不要有缺口。中國(guó)網(wǎng):總體預(yù)案在責(zé)任主體規(guī)定方面有什么特點(diǎn)呢？薛瀾:對(duì)信息發(fā)布、信息處置的責(zé)任非常明確地做了詳細(xì)的規(guī)定，尤其是各個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案，對(duì)哪個(gè)部門要做什么事情都有明確的要求，這些要求就是很好地把責(zé)任落實(shí)。但另外一點(diǎn)，

16、什么叫突發(fā)事件？就是有很多意想不到的情況，這時(shí)候，我們?cè)瓉?lái)的預(yù)想可能有一定的局限性，那么，我們所有的當(dāng)事人和相關(guān)部門都要采取相關(guān)措施，盡自己最大的可能去應(yīng)對(duì)，這時(shí)候可能就不能完全拘泥于原來(lái)的規(guī)定了。中國(guó)網(wǎng):處置突發(fā)公共事件的時(shí)候，常常會(huì)涉及到很多公共資源的調(diào)配，那么，應(yīng)該如何處理處置突發(fā)事件和浪費(fèi)公眾資源這兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)呢？薛瀾:像我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最好的辦法是儲(chǔ)備大量的人力物力和資源，這里就可能有浪費(fèi)，比如我們要預(yù)防地震，可能要準(zhǔn)備很多的淡水、各種各樣的藥品等等，但也許這個(gè)地震可能十年、二十年后才發(fā)生，甚至有可能是一百年才發(fā)生，這樣就有可能造成很大的浪費(fèi)。一般來(lái)說(shuō)，我們要分析這種風(fēng)險(xiǎn)有多

17、大，根據(jù)不同的突發(fā)事件，分析它發(fā)生的可能性有多大。另外，我們要分析發(fā)生這種突發(fā)事件以后，對(duì)物資和人力的需求，什么樣特定的需求最大。舉例來(lái)說(shuō)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件，可能對(duì)一些特定的疫苗的需求量很大。像SARS，傳染病的病床實(shí)際上是最緊缺的資源。類似這樣的情況，我們要做一些相應(yīng)的準(zhǔn)備。但另一方面，這些準(zhǔn)備也是非常昂貴的，像小湯山醫(yī)院，當(dāng)時(shí)起了很大的作用，但平?？赡苡貌坏健＿€有就是通過(guò)其他渠道募集的資源，怎樣在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，盡快投入使用。像美國(guó)的卡特琳娜颶風(fēng)，需要一個(gè)避難場(chǎng)所，那么他們就把體育場(chǎng)作為避難場(chǎng)所，事先他們已經(jīng)有安排，遇到這種事件，體育場(chǎng)這種公共設(shè)施就可以作為避難場(chǎng)所，這就避免了一定的浪費(fèi)。中國(guó)網(wǎng):與國(guó)際社會(huì)相比，我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案處于什么樣的狀態(tài)？和國(guó)際接軌了嗎？薛瀾:我們國(guó)家的應(yīng)急預(yù)案在起草過(guò)程中借鑒了古今中外很多經(jīng)驗(yàn)，包括我國(guó)這么多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另外也參考了國(guó)外很多相關(guān)的總體應(yīng)急計(jì)劃，同時(shí)結(jié)合了中國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該講，我們的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)案體系，在國(guó)際上都應(yīng)該是走得很靠前的。現(xiàn)在的問(wèn)題是