俄羅斯日本應(yīng)急管理考察報告

1、俄羅斯日本應(yīng)急管理考察報告20XXXX年10月15日至29日，辦公廳赴俄、日應(yīng)急管理考察團對俄羅斯、日本的應(yīng)急管理工作進行了考察。俄羅斯、日本都是災(zāi)害多發(fā)國家，應(yīng)急管理工作起步較早。特別是上世紀(jì)80年月以來，兩國均屢次閱歷傷亡重大、影響長遠的特別重大突發(fā)公共大事，并在處置過程中逐步完善了應(yīng)急體制、機制和法律體系，根本形成了符合各自國情的突發(fā)公共大事應(yīng)對體系，積累了很多勝利的經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。一、兩國應(yīng)急管理主要做法（一）統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體制。俄羅斯施行以緊急狀態(tài)部為核心，其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)協(xié)作的垂直管理體制。前蘇聯(lián)解體后，在政治和社會經(jīng)濟猛烈動亂、國內(nèi)民族沖突不斷激化的背景下

2、，疲于應(yīng)付各類突發(fā)大事的俄羅斯聯(lián)邦政府承受著空前壓力。20XX年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“民防、緊急狀態(tài)和消退自然災(zāi)害后果部”（簡稱為緊急狀態(tài)部），主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)性突發(fā)大事和災(zāi)難類突發(fā)公共大事的預(yù)防和救援工作。緊急狀態(tài)部是俄應(yīng)對突發(fā)公共大事的中樞機構(gòu)，內(nèi)務(wù)部、國防部或者內(nèi)衛(wèi)部隊幫助緊急狀態(tài)部處置突發(fā)大事。緊急狀態(tài)部直轄40萬人的應(yīng)急救援部隊及裝備。該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統(tǒng)一制服，統(tǒng)一警銜。在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)的緊急狀態(tài)機構(gòu)。同時，為強化應(yīng)急管理機構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在俄聯(lián)邦和聯(lián)

3、邦主體之間建立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全俄形成了五級應(yīng)急管理機構(gòu)逐級負(fù)責(zé)的垂直管理模式。聯(lián)邦、區(qū)域、聯(lián)邦主體和城市緊急狀態(tài)機構(gòu)（部、中心、總局、局）下設(shè)指揮中心、救援隊、信息中心、培訓(xùn)基地等管理和技術(shù)支撐機構(gòu)，保證了緊急狀態(tài)部有力量發(fā)揮中樞協(xié)調(diào)作用。緊急狀態(tài)部成立以來，雖然俄政壇幾經(jīng)改變，但緊急狀態(tài)部的職能和地位不但沒有被減弱，反而不斷得到強化，在處理國內(nèi)外各類復(fù)發(fā)公共大事中發(fā)揮了重要作用。日本建立了以內(nèi)閣府為中樞，通過中央防災(zāi)會議決策，突發(fā)大事牽頭部門相對集中管理的應(yīng)急體制。20XX年阪神大地震后，日本政府進一步強化了政府縱向集權(quán)應(yīng)急職能。施行中央、都（道、

4、府、縣）、市（町、村）三級防救災(zāi)組織管理體制。在中央一級，平常由內(nèi)閣大臣召集相關(guān)部門和提供公共效勞的單位（如銀行、紅十字會、電信株式會社、播送協(xié)會等）負(fù)責(zé)人共同參與中央防災(zāi)會議。該會議是日常應(yīng)急管理最高決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定防災(zāi)根本方案與防災(zāi)業(yè)務(wù)方案；在地方一級。地方首長和相關(guān)人士共同參與地區(qū)性的防災(zāi)會議，制定地區(qū)性防災(zāi)方案。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時，內(nèi)閣大臣征詢中央防災(zāi)會議的看法，在內(nèi)閣府成立“非常災(zāi)害對策本部”（類似于我國突發(fā)公共大事應(yīng)急處置臨時指揮部）進行統(tǒng)籌調(diào)度，另外在災(zāi)區(qū)建立“非常災(zāi)害現(xiàn)場對策本部”以便就近管理指揮。同時，將國土交通省的防災(zāi)局提升至內(nèi)閣府內(nèi)，并專設(shè)防災(zāi)大臣（又稱防災(zāi)擔(dān)當(dāng)相）。日本

5、政府內(nèi)閣僅設(shè)二十個大臣，建立防災(zāi)大臣這個職位充足表達了日本對防救災(zāi)工作的重視。內(nèi)閣府作為中樞，匯總、分析日常預(yù)防預(yù)警信息（核、工業(yè)事故、環(huán)保大事除外），制訂防災(zāi)和減災(zāi)政策，以及承辦中央防災(zāi)會議日常工作等。各類突發(fā)公共大事的預(yù)防和處置，由各牽頭部門相對集中管理。內(nèi)閣府牽頭負(fù)責(zé)地震、臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害以及沒有明確部門管理大事的應(yīng)急救援工作，總務(wù)省消防廳牽頭負(fù)責(zé)火災(zāi)、化學(xué)品等工業(yè)事故應(yīng)急救援工作，文部科學(xué)省牽頭負(fù)責(zé)核事故應(yīng)急救援工作，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省牽頭負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故應(yīng)急救援工作，海上保安廳和環(huán)保署牽頭負(fù)責(zé)防治海洋污染及海上災(zāi)害工作。（二）運轉(zhuǎn)高效、全社會共同參與的應(yīng)急機制。1.反應(yīng)靈敏、功能強盛的信息報

6、告體系。俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)危機掌握中心，負(fù)責(zé)整理、分析每天來自各地區(qū)、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統(tǒng)，并分送有關(guān)部門和地方。危機掌握中心內(nèi)設(shè)信息中心，建立了信息自動搜集分析系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)和全天候值班系統(tǒng)，2分鐘內(nèi)可以將有關(guān)情況傳至其他相關(guān)部門。當(dāng)重大大事發(fā)生時，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到達信息中心，進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮。目前，俄緊急狀態(tài)部正準(zhǔn)備將觸及交通事故、醫(yī)療搶救和刑事案件的報警，全部統(tǒng)一到消防報警，以進一步強化應(yīng)急管理的綜合性和統(tǒng)一性。在基層，全俄境內(nèi)每個村、居民點建立了信息員制度，信息員主要責(zé)任是將災(zāi)害情況按時通過網(wǎng)絡(luò)報告緊急狀態(tài)部門。俄非常重視信息的國際溝通，比方與簽訂協(xié)議，兩國

7、共享國際災(zāi)害方面的衛(wèi)星圖像信息。日本設(shè)有內(nèi)閣情報中心，負(fù)責(zé)快速搜集和整理國內(nèi)外的情報，同時建立了中央與地方政府之間的緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)，強化了中央防災(zāi)無線通訊系統(tǒng)。首相官邸除了常規(guī)通訊裝備外，還在危機管理中心裝備了與事故現(xiàn)場聯(lián)系的多功能衛(wèi)星轉(zhuǎn)播通訊裝備。災(zāi)情發(fā)生時，信息溝通與共享主要依靠完善的地面固定通信系統(tǒng)，同時也利用通暢的專用無線通信網(wǎng)絡(luò)。通訊網(wǎng)絡(luò)主要包括中央防災(zāi)無線網(wǎng)、消防防災(zāi)無線網(wǎng)、縣市防災(zāi)行政無線網(wǎng)、市街區(qū)防災(zāi)行政無線網(wǎng)、防災(zāi)互相通信專用無線網(wǎng)等多個系統(tǒng)，防止大規(guī)模災(zāi)害造成通信線路擁塞。這些網(wǎng)絡(luò)犬牙交錯，形成了一個整體的、掩蓋全國的應(yīng)急對策專用無線通訊網(wǎng)，為日本政府搜集處理信息提供了高科

8、技支撐。值得一提的是城市街區(qū)無線網(wǎng)系統(tǒng)，由戶外擴音器、家庭受信機、車載無線移動系統(tǒng)，以及市街區(qū)公所、學(xué)校、醫(yī)院等防災(zāi)相關(guān)機關(guān)的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所構(gòu)成。一旦有災(zāi)情，可以在5分鐘內(nèi)將災(zāi)害信息通知有關(guān)居民，防止引起社會恐慌。日本政府方案到20XX年，建立起全國危機敏報系統(tǒng)，直接向國民報告地震、海嘯等自然災(zāi)害以及導(dǎo)彈攻擊等各種突發(fā)大事信息。日本政府重視災(zāi)害信息資料的積累和研討，20XX年建議成立了亞洲減災(zāi)中心，目前已有25個成員國，成員國可以共享災(zāi)害信息和救災(zāi)經(jīng)驗，現(xiàn)已成為世界上最重要的災(zāi)害信息搜集中心之一。2.儲藏充足的應(yīng)急物資和裝備精良的應(yīng)急隊伍。俄羅斯緊急狀態(tài)部擁有聯(lián)邦層面的消防隊、民防部隊、搜救隊

9、、水下設(shè)備事故救援隊和船只事故救援隊等多支專業(yè)力量。其中，國家中央航空救援隊擁有多種專業(yè)的救援裝備和技術(shù)，如直升飛機和運輸機、航空器材特種汽車、纖維光學(xué)裝備、液壓氣壓裝置以及特制潛水服和呼吸裝置等。為提高專業(yè)人員的素養(yǎng)，俄羅斯建立了領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)體系、專業(yè)救援人員培訓(xùn)和考核體系。俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)了俄緊急狀態(tài)部民防學(xué)院、國家消防學(xué)院、圣彼得堡國立消防高校、伊萬諾夫國立消防高校等8所教育機構(gòu)。成立于19XXXX年的圣彼得堡消防高校，現(xiàn)有教授、副教授160多人，培育了大批應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)骨干。日本政府的應(yīng)急救援機動力量主要包括消防、警察、防衛(wèi)隊，消防部隊是其中的中堅力量。20XX年阪神地震后，日本政

10、府正式建立消防援助從。20XX年，消防部隊共有94萬人，數(shù)量是警察人數(shù)的四倍。此外，危險品企業(yè)必需依據(jù)消防法和石油基地災(zāi)害防治法建立消防隊伍。大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時，消防部隊可調(diào)度全國先進裝備、人力物力資源進入災(zāi)區(qū)進行救災(zāi)、滅火、救助等行動，消防部隊還有8架專用直升飛機，1小時內(nèi)可以到達轄區(qū)內(nèi)任何地方。據(jù)了解，為提高廣闊家庭自救力量，日本家家戶戶門窗附近都備有礦泉水、壓縮餅干、手電筒和急救包。3.科學(xué)防范的應(yīng)急理念和廣泛深化的宣揚教育。日本政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)的全民教育，設(shè)有防災(zāi)日，每年都組織大量的相關(guān)活動。日本將培育危機意識、普及應(yīng)急學(xué)問作為學(xué)校教育的一個重要任務(wù)。同時，針對不同人群特點，建立了各

11、種各樣志愿者組織，以到達應(yīng)急學(xué)問自學(xué)和幫教的目的。截止到20XX年底，全國2418市町村中有1988個市町村成立了115814個自主防災(zāi)組織。其中，有13012個婦女防火俱樂部組織，約200萬人；有5632個少年消防俱樂部，約43萬人；有14461個幼年消防俱樂部，約126萬人。各地還建設(shè)了一批面對公眾的防災(zāi)學(xué)問宣教館，免費對公眾開放。20XX年、20XX年發(fā)生在新瀉縣長岡市的兩次7.0級以上地震，無一人死亡，90遇險者依靠自救、互救脫險。俄羅斯除了在中學(xué)開設(shè)安全和逃命課程外，緊急狀態(tài)部還有方案地向居民宣揚安全防范和自救的學(xué)問。宣教工作始終深化到社區(qū)，主要針對老人和小孩等特別人群開展宣教工作。

12、（三）權(quán)威、完備的法律法規(guī)體系。俄羅斯20XX年公布了聯(lián)邦緊急狀態(tài)法。該法主要包括緊急狀態(tài)范圍、預(yù)防和應(yīng)急措施等內(nèi)容。該法律屬于憲法性法律，假如緊急狀態(tài)地區(qū)法律與緊急狀態(tài)法相抵觸的時分，緊急狀態(tài)地區(qū)法律可以被總統(tǒng)中止，這為緊急狀態(tài)下行政權(quán)力和立法權(quán)力的超常運用提供了法律依據(jù)。另外，俄羅斯緊急狀態(tài)法律體系包括150部聯(lián)邦法律和規(guī)章、1500個區(qū)域性條例，以及數(shù)百個聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理部門的內(nèi)部指令。20XXXX年，俄羅斯又通過了新的反恐法，進一步完善了俄羅斯的緊急狀態(tài)法律體系。日本形成了以災(zāi)害對策根本法為根底的法律體系，其中包括1961年整合多項單一法規(guī)制定的災(zāi)害對策根本法，以及其后制定的災(zāi)害救助法

13、、建筑基準(zhǔn)法、大規(guī)模地震對策特別措施法、地震保險法、災(zāi)害救助慰撫金給付等有關(guān)法律等。20XX年阪神大地震發(fā)生后，日本又間續(xù)制定了受災(zāi)者生活再建支持法、受災(zāi)市街地復(fù)興特別措置法等法令。這一系列專項法律，給予了國家在防災(zāi)行政上強盛的公共權(quán)力，明確了防災(zāi)體制及國庫負(fù)擔(dān)制度，并規(guī)定了公共事業(yè)單位、一般居民等防范參與制度。二、巨災(zāi)應(yīng)急機制在俄羅斯和日本，一般把地震、洪水、臺風(fēng)等造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大突發(fā)公共大事稱為巨災(zāi)。為削減和應(yīng)對巨災(zāi)的發(fā)生，兩國都建立了相應(yīng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨災(zāi)應(yīng)急機制。俄羅斯全部突發(fā)大事掌握中心都擔(dān)當(dāng)指揮中心的職責(zé)，管理著各自的應(yīng)急救援力量和救援技術(shù)支持機構(gòu)。緊急

14、狀態(tài)時，俄政府實行如下處置措施：一是啟動俄聯(lián)邦緊急狀態(tài)系統(tǒng)，各跨部門委員會的組織系統(tǒng)各就其位，執(zhí)行緊急狀態(tài)預(yù)案；做好應(yīng)急資源調(diào)動準(zhǔn)備工作；搜集信息，提前公布緊急狀況區(qū)域；預(yù)測與評估可能帶來的社會和經(jīng)濟影響；實施搶險救援以及救援人員安全愛護工作；適時開展國際合作等。二是啟動民防救援系統(tǒng)，向災(zāi)民提供生活救助；協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部門和衛(wèi)生部門實行救援行動；派出搜救隊伍幫助救援。三是建立危機管理中心，負(fù)責(zé)調(diào)配有關(guān)物資裝備資源；保障中央與地方間的信息溝通；監(jiān)測早期處置進展情況。四是派出航空部門協(xié)作處置重大災(zāi)害。五是對媒體進行掌握和標(biāo)準(zhǔn)，按時通過主流媒體向公眾有關(guān)政府信息；依法強化對媒體的管理，防止“有害”、虛假信

15、息傳播。進入緊急狀態(tài)時，政府按以下程序運行：總統(tǒng)施行緊急狀態(tài)指令后，立刻向聯(lián)邦委員會（議會上院）和杜馬（議會下院）通報，并送聯(lián)邦委員會批準(zhǔn)。在施行緊急狀態(tài)的聯(lián)邦總統(tǒng)令中，需要說明實施緊急狀態(tài)的原因、地區(qū)范圍、保障緊急狀態(tài)處置的人力和物力、限制公民和法人權(quán)利的范圍、負(fù)責(zé)處置緊急狀態(tài)的國家機關(guān)以及施行緊急狀態(tài)的期限。聯(lián)邦委員會批準(zhǔn)后，總統(tǒng)的緊急狀態(tài)令立刻通過播送、電視等群眾媒體傳播給施行緊急狀態(tài)地區(qū)的居民。施行緊急狀態(tài)時，主管對外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)在三天內(nèi)將相關(guān)情況通知聯(lián)合國和歐洲委員會秘書長。在俄聯(lián)邦個別地區(qū)施行緊急狀態(tài)時，主管對外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)自聯(lián)邦委員會通過批準(zhǔn)總統(tǒng)緊急狀態(tài)指令之

16、時起，一晝夜之內(nèi)將有關(guān)情況通知鄰國。日本政府通過大規(guī)模災(zāi)害時消防及防衛(wèi)隊互相幫助的協(xié)議等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域協(xié)作機制、消防、警察和防衛(wèi)隊?wèi)?yīng)急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災(zāi)時，為提高運轉(zhuǎn)效率，首相設(shè)置非常災(zāi)害對策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機制。阪神大地震前，只有18個道府縣、586個市町村簽訂72小時互相援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個道府縣、20XX多個市町村簽定了72小時互相援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災(zāi)形式已深化基層組織。二是根本確立消防、警察和防衛(wèi)隊合作機制。首先，相互提供災(zāi)害情報，開展日常協(xié)作演習(xí)。其次，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和

17、消防廳，設(shè)置特地的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場工作。三是防衛(wèi)隊擔(dān)當(dāng)警察部隊和消防援助隊空運任務(wù)，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場時，防衛(wèi)隊、消防隊員可替代警察行使此權(quán)。上述對策措施具有很強的可行性。例如，20XX年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級地震。地震后6分鐘，首相官邸危機管理中心就快速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接著，國土交通省、海上保安廳、總務(wù)省等部門紛紛成立了對策室或聯(lián)絡(luò)室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。一個多小時后，內(nèi)閣防災(zāi)大臣召開新聞會，公布了政府的救災(zāi)措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應(yīng)快速，應(yīng)對有

18、力，充足顯示了其行政組織應(yīng)急管理的力量。三、體會和啟示（一）強化應(yīng)急管理機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能是完成資源整合、提高應(yīng)急處置效能的關(guān)鍵。雖然俄日兩國應(yīng)急管理組織形式不同，但從兩國中央層級的應(yīng)急管理機構(gòu)組建歷程來看，都有由分到合、由弱到強、由虛到實的共同特點。歷經(jīng)幾十年的應(yīng)急管理工作實踐，兩國政府都明確了主管部門的中樞地位，強化了應(yīng)急機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能，形成了以強有力的機構(gòu)為核心、相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)協(xié)同協(xié)作的運行機制，建立了專設(shè)、專職、專任、專管的統(tǒng)一組織管理模式。目前，我國按突發(fā)公共大事類型分別由不同行業(yè)或?qū)I(yè)部門負(fù)責(zé)相應(yīng)的應(yīng)急管理工作，在各級政府辦公廳（室）建立應(yīng)急管理工作機構(gòu)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐的作用。為強

19、化各部門的協(xié)同應(yīng)對力量，提高應(yīng)急管理工作水平，建議進一步強化各級政府應(yīng)急管理機構(gòu)建設(shè)，強化其綜合、協(xié)調(diào)職能，確保作為運轉(zhuǎn)中樞的權(quán)威性。有利于其在常態(tài)下能夠整合各類應(yīng)急資源，夯實工作根底；在非常態(tài)下協(xié)調(diào)各方面力量，完成快速反應(yīng)，提高應(yīng)急處置的效能。（二）上下貫穿、左右共享、良性互動、按時精確的信息報告是應(yīng)急體系高效運行的根底。俄日兩國都將提高信息采集、研判、預(yù)測預(yù)報、快速傳報力量作為工作的關(guān)鍵，注意強化對災(zāi)難性事故或大事的風(fēng)險分析和管理。兩國都建立和完善了統(tǒng)一的指揮平臺及相關(guān)的信息報送、資源共享機制，以及政府公眾良性互動機制。其軟件應(yīng)用系統(tǒng)比擬成熟，為精確、標(biāo)準(zhǔn)、快速分析處理應(yīng)急信息提供了支撐平臺。通過此平臺，各級、各類應(yīng)急機構(gòu)可以實時把握全國相關(guān)突發(fā)大事情況。俄日兩國信息報告工作的主要做法有：一是拓展信息來源渠道