《治安管理處罰法（草案）》的立法目的與基本原則評析

1、    治安管理處罰法（草案）的立法目的與基本原則評析姜明安【學(xué)科分類】立法學(xué)【出處】本網(wǎng)首發(fā)【寫作年份】2005年【正文】     治安管理處罰法（草案）（以下簡稱草案）第一條確立了該法的立法目的：維護社會治安秩序；保障公共安全；保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責。與1986制定，1994年修訂的治安管理處罰條例（以下簡稱條例）確立的立法目的（加強治安管理；維護社會秩序和公共秩序；保護公民的合法權(quán)益；保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行）比較，有下述兩大特色： &#

2、160; 其一，更注重對公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責行為的規(guī)范和保障   原條例沒有將這一項確立為立法目的，并不意味著當時的立法者對此完全沒有考慮，在條例中也不是完全沒有這方面的內(nèi)容。但當時的立法者之所以沒有將這一項確立為條例的立法目的，顯然是對此目的的意義沒有充分的認識，沒有對之予以足夠的重視。這從條例的整個內(nèi)容中可以體現(xiàn)出來：條例雖然對公安機關(guān)實施治安管理處罰的程序作了若干規(guī)定，但非常簡略，僅8條，且僅限于裁決與執(zhí)行程序，而目前人大審議的草案對處罰程序的規(guī)定設(shè)3節(jié)35條，從立案、調(diào)查，到處理、決定，再到執(zhí)行，草案對治安管理處罰的每一個環(huán)節(jié)的行為都有

3、詳細的程序規(guī)范。很顯然，這些程序規(guī)范對于保障公安機關(guān)及其人民警察依法行政，防止其濫用權(quán)力是具有非常重要的作用的。此外，原條例對公安機關(guān)及其人民警察的執(zhí)法行為進行監(jiān)督規(guī)定得更為簡略，僅2條，而目前人大審議的草案則設(shè)專章規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督，特別對人民警察辦案過程中的各種違法行為予以詳細列舉（共10種），并明確規(guī)定了這些行為的行政法律責任以及刑事責任（構(gòu)成犯罪的）和民事責任（侵犯相對人權(quán)益，并造成損害的）。   其二，更注重以人為本和保護行政相對人合法權(quán)益   原條例雖然也確立了“保護公民合法權(quán)益”的立法目的，但它將“保護公民合法權(quán)益”與“保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利

4、進行”并列，這樣規(guī)定有沖淡“以人為本”的效應(yīng)，導(dǎo)致人們在實踐中往往將保障經(jīng)濟建設(shè)實際置于保護人權(quán)之上。而目前人大審議的草案將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責”并列，即有加強“以人為本”的效應(yīng)。因為“規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責”有利于防止其濫用權(quán)力，促使其依法行政，從而能更好地達到“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的目的。      治安管理處罰法（草案）第二條、第三條和第五條規(guī)定了治安管理處罰的下述四項基本原則：   其一，依法處罰，法無明文規(guī)定不

5、受罰   草案第三條規(guī)定了“依法處罰”的原則，但該規(guī)定不盡完善：只規(guī)定了依法定程序處罰，而沒有規(guī)定依法定權(quán)限、范圍、條件等實體法律規(guī)則處罰。此原則宜參考行政許可法第四條的表述規(guī)定。行政許可法第四條是這樣規(guī)定的：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。顯然這樣規(guī)定比較全面。   草案第二條規(guī)定了“法無明文規(guī)定不受罰”（法律沒有規(guī)定治安管理處罰的，不予處罰）的原則，但此條對“法”的界定過于狹窄：只限于“法律”。這可能使我們在某些新的違法行為出現(xiàn)時陷于被動，因為在我國修改法律非常不易，有時三年五載還難于提上立法議事日程。因此，宜將“法”的

6、范圍界定為“法律、法規(guī)”，至少為“法律、行政法規(guī)”。這樣，我們在應(yīng)對新的違法行為時可能主動些。   其二，過罰相當   草案第五條第一款規(guī)定了“過罰相當”的原則：治安管理處罰必須以事實為根據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。這一條規(guī)定比較到位。如果將“事實”進一步界定為“有證據(jù)證明的事實”，則更有利于規(guī)范行政行為和保護相對人的權(quán)益。   其三，公開、公正，尊重和保障人權(quán)   草案第五條第二款規(guī)定了“公開、公正，尊重和保障人權(quán)”的原則：實施治安管理處罰，應(yīng)當公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人

7、格尊嚴。草案確立這一原則的意義非常重大，它是我國國人這十多年來法治和人權(quán)觀念日益增強在立法上的體現(xiàn)。我建議，今后行政處罰法修改，應(yīng)該將這一原則完全吸收進去，因為這一原則不僅適用于治安管理處罰，而且適用于整個行政處罰。   其四，教育與處罰相結(jié)合   草案第五條第三款規(guī)定了“教育與處罰相結(jié)合”的原則：辦理治安案件應(yīng)當堅持教育與處罰相結(jié)合的原則，化解社會矛盾，增進社會和諧。草案對這一原則的表述不僅對原條例有發(fā)展（原條例只規(guī)定了“教育與處罰相結(jié)合”這一項基本原則，且表述不完善），而且對現(xiàn)行行政處罰法也有發(fā)展?，F(xiàn)行草案的表述不僅提出了“教育與處罰相結(jié)合”的要求，而且進一步明確了教育與處罰的目的與方向：化解社會矛盾，增進社會和諧，構(gòu)建和諧社會。      治安管理處罰法（草案）上述立法目的和基本原則的確立，應(yīng)該說是我國近十多年來法治文明進步的結(jié)果。我相信，在其為正式立法確立后，它必將進一步推進我國法治文明的進步。                       &#