公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)與適用-

1、國家行政機關(guān)的公務(wù)員的公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定在理論上并不容易,在實踐中則更困難。本文試圖對公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)與適用作出探討,以求教于同仁。一、公務(wù)行為的內(nèi)涵公務(wù)行為是指行政人(公務(wù)員以行政主體的名義,行使職權(quán)以及與職權(quán)牽連的行為。公務(wù)行為包括以下幾種形式:1、職務(wù)本身的行為。如違法或不適當(dāng)?shù)男姓幜P。2、與執(zhí)行職務(wù)牽連的行為。這種“牽連”實質(zhì)是公務(wù)行為的延伸,常常表現(xiàn)為公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過程中的侵益行為,此行為的發(fā)生與其職務(wù)活動有著一種法律上的“牽連”。具體有兩種類型,一是濫用職權(quán),二是超越職權(quán)。3、勤務(wù)時間、空間外的職務(wù)行為。法律容許特定的“超時空”的公務(wù)活動,以彌補法律調(diào)整的

2、空白地帶和情勢劇變狀態(tài)。因而,公務(wù)員在勤務(wù)時空外并不喪失公務(wù)資格,其行為如果出于行政目的,以公務(wù)身份出現(xiàn),則屬于公務(wù)的范疇。倘若公務(wù)員在勤務(wù)時空外并非以公務(wù)身份或雖以公務(wù)身份但不是出于行政目的的活動則屬個人行為。4、怠于執(zhí)行職務(wù)。即公務(wù)員的一種不作為的行為,往往表現(xiàn)為公務(wù)員依其職務(wù),對第三人有作為之義務(wù)而不作為或遲緩履行。怠于執(zhí)行職務(wù)的情形很多,但均須以法律上有作為義務(wù)為前提。公務(wù)員違反法律規(guī)定的不作為,均可構(gòu)成怠于執(zhí)行職務(wù)。二、公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)筆者認(rèn)為,國家行政機關(guān)公務(wù)員的公務(wù)行為應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn):1、公務(wù)權(quán)力,即通常意義上由國家行政機關(guān)行使的國家權(quán)力,是國家行政機關(guān)依法成立時依

3、法律規(guī)定享有的從事一定國家管理職能活動的權(quán)力。國家行政機關(guān)公務(wù)員的公務(wù)行為具有行使公務(wù)權(quán)力的特征,是該行為區(qū)別于機關(guān)法人的公務(wù)員的公務(wù)行為及非公務(wù)行為的最本質(zhì)特征。2、公務(wù)意向,即國家行政機關(guān)公務(wù)員行為過程今明確表示的行使公共權(quán)力,從事一定法律行為的意思表示。公務(wù)意向不能狹隘地理解為國家行政機關(guān)公務(wù)員的個人的心理狀態(tài),而應(yīng)理解為通過其行為(口頭的或行動的明白表示的機關(guān)的意思。3、公務(wù)形式,即國家行政機關(guān)公務(wù)員的整個行為過程的客觀形態(tài),這種客觀形態(tài)按照法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定,具有表明公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向的特定含義,是區(qū)分公務(wù)行為的外在表現(xiàn)形式的客觀標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)形式包含三個方面的內(nèi)容:其一是公務(wù)身份,

4、國家行政機關(guān)公務(wù)員、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)以及國家機關(guān)委托執(zhí)行公務(wù)的個人或組織的成員。都具有從事特定范圍內(nèi)公務(wù)的資格,即其公務(wù)身份;其二是公務(wù)名義,具有公務(wù)身份的自然人從事公務(wù)活動時聲明所代表的機關(guān)。其三是公務(wù)標(biāo)志,但公務(wù)標(biāo)志一般限于國家行政機關(guān)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時表明其身份、名義、職權(quán)、職位的特殊標(biāo)志,如著裝標(biāo)志、身份證件、裝備車輛等。以上公務(wù)行為的三項標(biāo)準(zhǔn)中,公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向是更本質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn),而公務(wù)形式則是外在的、形式的標(biāo)準(zhǔn),是用來驗證實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是行政機關(guān)的權(quán)力和意向,而不是行政機關(guān)的外部特征或標(biāo)志。三、公務(wù)行為與非公務(wù)行為界定標(biāo)準(zhǔn)的適用我們可以將國家行政機關(guān)公務(wù)員的行為劃

5、分為嚴(yán)格符合上述三項標(biāo)準(zhǔn)的行為和不完全符合上述標(biāo)準(zhǔn)的行為。前者屬于公務(wù)行為在理論和實踐中不存在分歧,后者是指雖符合其中一項或二項標(biāo)準(zhǔn),但對是否屬于公務(wù)行為仍存在分歧:1、具有公務(wù)權(quán)力和公務(wù)形式而無公務(wù)意向的行為。這類行為一般被稱為事實行為,以區(qū)別于法律行為,特指國家行政機關(guān)不以發(fā)生特定的法律效果而事實上實施的行為。判斷這類行為是否屬于公務(wù)行為的關(guān)鍵,在于對公務(wù)意向的把握。凡是在公務(wù)權(quán)力的特定行使方式下,按照一般的正常的推理可以發(fā)生的情況,只要國家行政機關(guān)沒有刻意加以禁止而致使該情況實際發(fā)生的,就可推斷為國家行政機關(guān)已具有放任該情況發(fā)生的意向,如果這種情況的發(fā)生為推行公務(wù)所必要,則該行為即屬于公

6、務(wù)行為。2、具有公務(wù)意向和公務(wù)形式而無公務(wù)權(quán)力的行為。這是一種典型的越權(quán)行為,但并不能就此將此類行為并入個人行為的范圍。對無職權(quán)行為的公務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)從以下3個方面考慮:(1行為人所屬機關(guān)或有權(quán)機關(guān)的態(tài)度。如果行為人所屬機關(guān)認(rèn)為自身具有該項職權(quán)而法院或上級機關(guān)判斷或裁判其越權(quán),則該行為仍屬公務(wù)行為;如果被僭越權(quán)力的機關(guān)對該行為予以確認(rèn),該行為遂成為該機關(guān)形式上有瑕疵的公務(wù)行為。(2行為人可行使職權(quán)與被僭越職權(quán)的關(guān)聯(lián)性。如果行為人固有的、法律授予的或國家行政機關(guān)委托的權(quán)限,與被僭越的職權(quán)存在密切的聯(lián)系,或者在權(quán)屬劃分上國家行政機關(guān)之間存在爭議,則該行為也應(yīng)視為公務(wù)行為。(3相對一方的公民、法人的

7、判斷。只要相對方的公民、法人根據(jù)一般的正常情況作出判斷,認(rèn)為有足夠的理由相信國家行政機關(guān)公務(wù)員擁有某項職權(quán)時,該行為則滿足了公務(wù)行為要件,屬于公務(wù)行為。3、具有公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向而不符合公務(wù)形式的行為。這就是一般意義上的程序違法行為。4、僅符合公務(wù)行為標(biāo)準(zhǔn)之一的行為。這類行為都不屬于公務(wù)行為的范圍。僅有公務(wù)形式而無公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向的行為,是典型的國家行政機關(guān)公務(wù)員的個人行為或冒充國家公務(wù)員的行為;僅有公務(wù)權(quán)力而無公務(wù)意向和公務(wù)形式的行為,以及僅有公務(wù)意向而無公務(wù)權(quán)力或公務(wù)形式的行為,很難稱之為行為,更無法稱之為公務(wù)行為。在界定公務(wù)行為與非公務(wù)行為時應(yīng)注意以下兩個問題:(1注意公務(wù)行為范圍與行政侵權(quán)賠償侵權(quán)行為范圍的區(qū)別。公務(wù)行為范圍是指哪些行為屬于公務(wù)行為。而行政賠償侵權(quán)行為范圍,則是指行政機關(guān)、公務(wù)員的哪些侵權(quán)行為造成的損害應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。公務(wù)行為范圍與行政賠償侵權(quán)行為范圍是密切聯(lián)系的,當(dāng)公務(wù)行為違法行使造成受害人損害的,公務(wù)行為就同時成了侵權(quán)行為;行政賠償侵權(quán)行為范圍越大,公務(wù)行為范圍的界定也就越寬。但公務(wù)行為范圍與侵權(quán)行為范圍是有區(qū)別的,侵權(quán)行為的范圍一般要大于公務(wù)行為范圍,有些行政侵權(quán)行為本身并非公務(wù)行為,不能把構(gòu)成行政賠償責(zé)任的侵權(quán)行為都視為公務(wù)行為。(2注意公務(wù)行為與違法行為的關(guān)系。公務(wù)行為與違法行為屬于兩個既聯(lián)系又區(qū)別