殘疾人論文淺議我國殘疾人社會保障建設(shè)

1、淺議我國殘疾人社會保障建設(shè)【內(nèi)容摘要】：從我國殘疾人基本情況對我國的殘疾人社會保障體系建設(shè)現(xiàn)狀進行深刻分析，透徹當前面臨的問題及其影響該問題存在的主要因素和內(nèi)在原因，結(jié)合實際，借鑒國外的有效手段，提出積極地、較有操作性的關(guān)于殘疾人社會保障體系建設(shè)相關(guān)措施。【關(guān)鍵詞】：殘疾人 社會保障 社會救助福利據(jù)中國殘聯(lián)2006年年底統(tǒng)計，中國目前有殘疾人：8296萬。占全國人口總數(shù)6.34%。各類殘疾人的人數(shù)及其占殘疾人總數(shù)的比重為：視力殘疾1233萬人（14.86%），聽力殘疾2004萬人（24.1%），言語殘疾127萬人（1.5%），肢體殘疾2412萬人（29.07%），智力殘疾554萬人（6.68%

2、），精神殘疾614萬人（7.4%），多重殘疾1352萬人（16.3%）。基本上不到16個人當中就有一個殘疾人，涉及近1/5的家庭(有殘疾人的家庭戶的總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘?9.98)。殘疾人問題是人類社會固有的問題。殘疾是人類進化、人類文明和社會進步發(fā)展過程中所付出的一種不可避免的社會代價。日趨完善的人類，不應(yīng)當漠視這種犧牲和代價。對待殘疾人的態(tài)度，是社會文明進步的標志。加強殘疾人社會保障建設(shè)，是幫助殘疾人分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，使最大多數(shù)殘疾人基本生活、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障的根本舉措，對于國家實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，提高全體人民的福祉具有重要意義。殘疾人是社會的弱勢群體，對這

3、一群體給予特定的制度安排，來保障他們的社會生活權(quán)益，是國家與社會的基本責任。我國自1990年頒布殘疾人保障法以來，殘疾人的社會保障工作取得了很大的成就，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，殘疾人人社會保障整體水平偏低，難以滿足廣大殘疾人日益增長的保障需求。在構(gòu)建和諧社會的新起點上，重新審視殘疾人社會保障問題，借鑒國外的經(jīng)驗，逐步建立比較健全的殘疾人社會保障制度，切實保障廣大殘疾人的基本生活權(quán)益與社會發(fā)展權(quán)益，具有重要的理論與實踐意義。一、我國殘疾人社會保障建設(shè)現(xiàn)狀研究殘疾人社會保障首先要厘清概念，殘疾人的概念在不同的國家，不同的文化背景和不同的語境中，表述有所不同。其一是指向一種能力。聯(lián)合國關(guān)于殘疾人的世界

4、行動綱領(lǐng)（1982）指出：“殘疾人是由于缺乏作為正常人以正常方式從事某種活動的能力。”其二是指向一種現(xiàn)象。美國殘疾人法界定為：“就個人來說，殘疾一詞是指：（A）對一項或多項主要生活活動有實質(zhì)限制性的某種生理或者心智缺陷；（B）這種缺陷的經(jīng)歷；（C）被認為有這種缺陷?！?975年聯(lián)合國大會發(fā)布的殘疾人保障法規(guī)定的界定，殘疾人是指在心理、生理、人體機構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。本文沿用這一界定。社會保障是指國家通過動員社會資源為特定群體提供基本的生活支持以保障公民基本生活權(quán)益的一種制度安排。社會保障的責任主體是國家，本質(zhì)是社會財富在時間和空間

5、上的再分配，具有明顯的國家性、強制性、再分配性和基本生活保障性的特征。社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫和社會慈善等內(nèi)容。所謂殘疾人社會保障，是指國家給與殘疾人特別扶助，以保障他們基本生活權(quán)益的一種制度安排。根據(jù)不同的標準，殘疾人社會保障的內(nèi)容分類各不相同。傳統(tǒng)的分類方法往往根據(jù)殘疾人工作的需要將殘疾人的社會保障內(nèi)容分為康復(fù)保障、教育保障、就業(yè)保障、生活保障和環(huán)境保障等五項。這種劃分方法源于對殘疾人工作的經(jīng)驗性總結(jié)，與我國社會保障的基本理論不銜接。根據(jù)我國社會保障內(nèi)容的基本分類，殘疾人社會保障應(yīng)由殘疾人的社會保險、社會福利（含殘疾人就業(yè)）、社會救助和社會優(yōu)撫等項構(gòu)成。殘疾人

6、社會保障問題的提出，主要是由于殘疾人與健全人存在生理、心理等方面的差異，使之面臨身體功能、生活能力或社會能力等方面的障礙，無法維持正常生活，必須由國家給予適宜的扶助，以保證其作為公民的基本尊嚴和生活權(quán)益。當前殘疾人社會保障的基本理論模式可以概括為三種，即醫(yī)療救助模式、社會參與模式和勞動福利模式。第一，殘疾人社會保障的醫(yī)療救助模式。殘疾人社會保障的醫(yī)療救助模式是傳統(tǒng)公共政策分析殘疾人社會保障的基本范式。該模式認為殘疾人是一個被動的、病態(tài)的且不能獨立的群體，是正常人生活之外的非正常人。殘疾人的社會價值因其殘疾而降低，殘疾人在社會中不能正常參與社會活動并發(fā)揮作用。因此，殘疾人的社會保障主要應(yīng)側(cè)重提供

7、基本的醫(yī)療援助等特殊服務(wù)和供給基本的物質(zhì)生活保障，以維持殘疾人的基本生存。殘疾人的社會保障的醫(yī)療救助模式把殘疾人排除在主流社會之外，家生了社會對殘疾人的歧視和消極態(tài)度。第二，殘疾人社會保障的社會參與模式。為了改變醫(yī)療救助模式對殘疾人平等全路的漠視，1982年和1989年聯(lián)合國先后通過了關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)和開發(fā)殘疾人資源的塔林行動綱領(lǐng)，號召各國政府采取切實措施，增強殘疾人的自立能力，使殘疾人與健全人一樣享有“充分參與社會”的平等權(quán)利和機會。在聯(lián)合國的積極推動下，殘疾人社會保障的參與模式開始出現(xiàn)，并逐漸成為各國制定公共政策的重要依據(jù)。殘疾人社會保障的社會參與模式是以權(quán)利為處理殘疾與發(fā)展問題的

8、基本模式。該模式承認殘疾人是權(quán)利的享有者，強調(diào)殘疾人與正常人一樣享有社會尊嚴和社會生活的自由，確認殘疾人在充分參與個人發(fā)展中遇到的障礙是對人權(quán)的侵犯。該模式側(cè)重突出國家責任，要求制定社會保障等公共政策，協(xié)助殘疾人解決融入社區(qū)和社會生活中所面臨的問題，化解物質(zhì)環(huán)境和社會環(huán)境給殘疾人造成的各種障礙，保障殘疾人擁有均等機會自主性使他們的社會生活權(quán)益，以保障全社會的公正與和諧。第三，殘疾人社會保障的勞動福利模式。所謂勞動福利模式是指在殘疾人享受一定物質(zhì)救助的同時，偶為他們提供教育與就業(yè)的機會，使之能從事力所能及的社會勞動，并通過勞動來實現(xiàn)殘疾人一定的社會參與。該保障模式介于醫(yī)療救助模式和社會參與模式之

9、間，以國家一定的物質(zhì)救助作為殘疾人社會保障的基礎(chǔ)，而以殘疾人的勞動就業(yè)保障和適度的社會參與為支撐，是當前我國殘疾人社會保障的基本模式。該模式把殘疾人的勞動創(chuàng)造精神放在首位，把殘疾人的社會保障和整個社會的發(fā)展結(jié)合起來，實現(xiàn)了社會公平與經(jīng)濟效率、保障生存與促進發(fā)展的有機統(tǒng)一，有利于促進社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，比較適合中國的基本國情。在我國進入全面建設(shè)小康社會，加快構(gòu)筑和諧社會的發(fā)展階段，殘疾人社會保障工作正面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。如何鞏固現(xiàn)有成果，解決存在問題，建立和完善殘疾人社會保障體系，全面提高殘疾人生活質(zhì)量和生命質(zhì)量，是擺在各級政府和殘聯(lián)組織面前的重要課題。當前，隨著殘疾人事業(yè)的快速發(fā)展，殘疾人社會

10、保障工作取得了長足發(fā)展。從殘疾人社會保障情況看，城市低保殘疾人醫(yī)療救助政策逐步實施，農(nóng)村殘疾人全部納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系。但是，殘疾人的社會保障工作依然存在許多難題，需要政府、社會各界加大對此項工作的支持力度。二、我國殘疾人社會保障工作存在的問題盡管殘疾人社會保障事業(yè)得到快速發(fā)展，取得一定成效，但社會保障實施現(xiàn)狀與殘疾人需求之間仍存在差距，與蘇南發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平還不相稱。因此，建立完善的殘疾人社會保障體系的任務(wù)依然艱巨，任重而道遠。當前殘疾人社會保障工作中存在的問題有以下幾個方面：（一）與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會殘疾人社會保障體系尚未真正建立殘疾人由于客觀上存在功能障礙，在就業(yè)、教育

11、等方面受到較大制約，其生活質(zhì)量受到很大影響。因此，殘疾人主客觀需求亦相應(yīng)增多。目前，殘疾人社會保障需求主要包括生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、服務(wù)保障以及求發(fā)展保障等方面。在構(gòu)建和諧社會大背景下，確實需要政府和社會為殘疾人構(gòu)筑完善協(xié)調(diào)的社會保障體系，使之與社會各階層和諧相處、共赴小康。當前，蘇南發(fā)達地區(qū)最低生活保障制度已經(jīng)建立，勞動就業(yè)保障亦全面發(fā)展，有勞動能力的殘疾人就業(yè)狀況有所改善，但無勞動能力殘疾人的醫(yī)療康復(fù)保障、殘疾學(xué)生及特困殘疾人家庭子女教育保障、殘疾人養(yǎng)老、供養(yǎng)保障等方面的社會保障制度尚未健全，完善協(xié)調(diào)的社會保障體系還未真正建立。（二）調(diào)控有力的殘疾人勞動就業(yè)保障措施尚未完

12、全到位隨著按比例就業(yè)政策的強力推進，殘疾人分散按比例就業(yè)工作得到明顯加強。但殘疾人按比例就業(yè)工作發(fā)展不平衡，機關(guān)、事業(yè)單位尚未完全實施，殘疾人進入機關(guān)、事業(yè)單位的比例明顯偏低。部分按比例安置的企業(yè)，對殘疾員工與健全職工在同工同酬、福利待遇上存在差距，有關(guān)就業(yè)保障政策尚未完善落實。同時，作為集中安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)，由于歷史原因，在激烈的市場競爭中，相當部分福利企業(yè)發(fā)展乏力，步履艱難，部分企業(yè)逐步淡出和退出社會福利行業(yè)，大量殘疾人回流社會，加大社會就業(yè)壓力。此外，部分福利企業(yè)在享受國家政策優(yōu)惠的同時，在殘疾員工的用工政策、福利待遇上未按規(guī)定實施，殘疾人勞動保障和權(quán)益保護等相關(guān)措施尚未到位。（

13、三）城鄉(xiāng)差異的殘疾人社會保障尚未得到均衡發(fā)展隨著城市化戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)一體化推進步伐的加快，城鄉(xiāng)差距逐步縮小，農(nóng)村殘疾人生活質(zhì)量不斷提高，但由于歷史原因和經(jīng)濟發(fā)展水平制約，城鄉(xiāng)之間的殘疾人社會保障仍存在較大差距，農(nóng)村殘疾人社會保障措施遠遠落后于城市。以鐘樓區(qū)為例，農(nóng)村“低?！睔埣踩说谋Ｕ蠘藴蕛H為城市“低保”殘疾人的60%。農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障明顯滯后于城市，農(nóng)村殘疾人勞動就業(yè)的工資標準及福利待遇低于城市，各項保障政策落實亦較城市相對不規(guī)范、不系統(tǒng)，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展尚不均衡。（四）協(xié)調(diào)配合的殘疾人醫(yī)療康復(fù)保障機制尚未正常運轉(zhuǎn)當前醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不斷深化，但殘疾人康復(fù)工作尚未完全適應(yīng)這種變化，沒有實現(xiàn)

14、與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和社會保障制度改革的對接，還未與農(nóng)村初級衛(wèi)生保健和城市社區(qū)服務(wù)體系充分融合，利用社會資源缺乏必要的政策支持，康復(fù)的福利、保障性質(zhì)與產(chǎn)業(yè)化運作還沒有形成很好的結(jié)合點。此外，殘疾人醫(yī)療保障亦是制約殘疾人生命質(zhì)量提高的“瓶頸”。部分特困殘疾人存在著“看病難”的問題，醫(yī)療救助體系仍需化大力氣給予完善。（五）多樣需求的殘疾人社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未有效形成殘疾人也同健全人一樣，具有從生理到精神多方面和多層次的需求，但目前的社會保障制度在殘疾人的多種類、多層次的需求方面是存在一定缺陷的。相當部分的殘疾人主要依靠社區(qū)、街道渠道來解決最低生活保障問題，依托殘聯(lián)途徑解決就業(yè)保障問題，依靠社會力量來

15、解決扶貧幫困問題。綜合性的殘疾人社會保障的法制體制還未形成，配套完善的各類社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未有效形成。同時與廣大殘疾人不斷提高的保障與服務(wù)需求相比，殘疾人社會保障體系建設(shè)存在諸多突出矛盾。三、結(jié)合我國實際，殘疾人社會保障建設(shè)的對策針對存在的問題，必須根據(jù)落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的總體要求，加強殘疾人社會保障制度建設(shè)，科學(xué)設(shè)計殘疾人的社會保障模式，逐步構(gòu)建有中國特色的殘疾人社會保障體系，以切實維護殘疾人的合法權(quán)益。具體發(fā)展思路如下：（一）賦予殘疾人平等的“社會人”資格以及平等的社會保障權(quán)利。德國殘疾人社會保障法律中就明確提出：德國境內(nèi)不應(yīng)當有任何一個人有被忽視和被排斥的感覺，這就是為什么任

16、何一個殘疾人或面臨致殘危險、從而需要特殊幫助的人都有權(quán)利得到康復(fù)的原因，而不管他們?yōu)槭裁粗職垺?001年生效的德國社會法案第九章殘疾人的社會參與和康復(fù)不再僅僅關(guān)注為殘疾人或面臨殘疾風(fēng)險的人提供照料，而且要保障他們自主地參與社會和減少他們在獲取平等機會上所存在的障礙從而賦予殘疾或有殘疾危險的人盡可能獨立和自我負責地處理自己的事情的權(quán)利。由此可見，保障殘疾人平等自主地參與社會是德國殘疾人福利保障的最根本目標。結(jié)合我國殘疾人社會保障制度的建設(shè)和發(fā)展，也應(yīng)當將這一思想貫穿其中。殘疾人是人類社會發(fā)展不可避免的現(xiàn)象，殘疾的多樣性是人類社會發(fā)展多樣性的集中體現(xiàn)。我們必須明確，殘疾人首先是“人”，他們同樣屬于

17、人類社會，具有人的社會屬性，應(yīng)當和健全人一樣平等、自由、自主地參與一切社會活動，分享社會文明的進步成果。因此，我國的殘疾人社會保障制度建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)以保障殘疾人的社會權(quán)力為目標，賦予他們正常的生存空間，賦予他們正常的“社會人”身份，只有解決了殘疾人的社會融入和社會參與，才能真正實現(xiàn)殘疾人對經(jīng)濟發(fā)展和社會文明進步的共享。理論上講，殘疾人社會保障本來就應(yīng)當屬于國民保障系統(tǒng)的必然組成部分。將“殘疾人社會保障”單獨提出，一方面表現(xiàn)了由于殘疾人群體不同于一般社會成員的特殊性而使得針對殘疾人的社會保障項目應(yīng)當有不同的安排，另一方面也說明，我國針對殘疾人群體的社會保障和福利內(nèi)容已經(jīng)遠遠落后于整個社會保障體系

18、的發(fā)展，使殘疾人從理應(yīng)惠及全體國民的社會保障中分離了出來，人為地將殘疾人置于了社會保障制度之外。中華人民共和國憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@就說明，無論任何人，只要是中國公民，就有享受社會保障的權(quán)利，而不管他是否殘疾。因此，建設(shè)殘疾人社會保障，提高殘疾人福利待遇，首先應(yīng)當消除對殘疾人的歧視，給殘疾人以“社會人”待遇，視他們?yōu)檎：捅匾纳鐣M成成員，給他們提供平等地參與社會的條件、平等地享受保障的權(quán)利，這是完善殘疾人社會保障乃至促進殘疾人

19、事業(yè)大發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。（二）遵循殘疾人福利的便利可及性和服務(wù)主動性原則。殘疾人福利的可及性和服務(wù)的主動性可以視為殘疾人社會保障和福利服務(wù)的又一基本出發(fā)點，如在申請現(xiàn)金津貼的殘疾人，可以任意選擇其感覺最便利的戰(zhàn)爭賠償辦公室以保證他們通過最便捷的方式獲得幫助；對于那些有資格享受免費交通的殘疾人，在符合國家規(guī)定、需要由他人陪護出行的條件下，陪護人員在陪護過程中也可以免費乘車，包括短途公共交通和長途旅行；對于那些沒有相應(yīng)的社會保障基金承擔責任的殘疾人，社會援助和青年福利機構(gòu)會在他們所有的康復(fù)和援助領(lǐng)域中發(fā)揮作用。為保證殘疾人較容易地了解應(yīng)該享受何種機構(gòu)提供的何種待遇，避免殘疾人處于不利的地位，德國各

20、城市都成立了聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，以加強各機構(gòu)間的緊密合作，幫助殘疾人完成待遇申請，并保證殘疾人能夠在申請?zhí)峤?4日之內(nèi)知道自己享受待遇的標準、服務(wù)的內(nèi)容以及如何獲得這些服務(wù)等。由此可見，德國社會保障對于殘疾人的支援和幫助是現(xiàn)實而便利的，為了促進殘疾人能夠融入社會、參與社會，他們遵循了主動服務(wù)的原則，通過建立完善的法規(guī)和設(shè)施，為殘疾人提供他們各自所需的幫助和支持。與德國相比，我國的殘疾人社會保障和服務(wù)無疑是落后的：根據(jù)第二次抽樣調(diào)查，我國8296萬殘疾人中，城鎮(zhèn)16歲以上殘疾人參加養(yǎng)老保險的比例僅為27.87%、參加醫(yī)療保險的比例為36.83%、參加工傷和失業(yè)保險的比例分別僅為1.11%和1.35%，

21、農(nóng)村16歲以上殘疾人參加養(yǎng)老保險的比例為1.95%、參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例為29.39%、參加工傷保險和失業(yè)保險的比例分別僅為0.1%和0.07%，但由于我國社會保障、包括殘疾人社會保障正處于建設(shè)和完善時期，這為從制度建設(shè)伊始就樹立正確的理念和觀念提供了便利，以避免制度運行過程中出現(xiàn)“亡羊補牢”的被動局面。由于殘疾人群體的社會弱勢地位，他們在自身訴求表達中存在更多的障礙和不暢，這就要求社會保障制度建設(shè)和待遇提供過程中樹立主動服務(wù)的觀念，從殘疾人的需求出發(fā)，為他們提供符合其需求的保障和服務(wù)。（三）殘疾人社會保障建設(shè)應(yīng)當遵循全面保障和滿足特殊需求相結(jié)合的原則。殘疾人的多樣性決定了他們所需要的服

22、務(wù)和保障方式、內(nèi)容的多樣性，殘疾人的弱勢性又決定了他們需要社會提供的全面保障，甚至包括衣食住行醫(yī)等個人和社會生活的方方面面。從德國殘疾人社會保障看，不但形式和內(nèi)容多種多樣，而且兼顧了不同的需求，上至耄耋老人，下至蹣跚學(xué)步的孩童，都可以得到其需要的保障。如對于老年殘疾人，不但有醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)，而且有護理保險待遇解決其長期生活照顧的需要，對于殘疾兒童，則有政府買單的各式特殊教育，對于需要配備輔助器械或需要進行生活環(huán)境無障礙改造的殘疾人，則由相應(yīng)的社會保障基金或政府出資為其配備所需的輔助器械或?qū)ζ渚幼鏊M行無障礙改造。因此，殘疾人社會保障的全面性決定了各種保障方式的特殊性，各種特殊的、滿足不同殘疾

23、人需要的保障內(nèi)容綜合起來，又構(gòu)成了全面而完整的保障網(wǎng)。殘疾群體殘疾類型多種多樣，其保障需求多種多樣。中華人民共和國殘疾人保障法第六章“社會保障”對殘疾人社會保障進行了規(guī)定，2008年3月28日，中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見對殘疾人生活保障、康復(fù)和醫(yī)療亦作了前所未有的詳細規(guī)劃。但殘疾人社會保障到底包括哪些內(nèi)容，應(yīng)當為需求各異的殘疾人提供哪些福利和服務(wù)，需要在社會保障制度建設(shè)中進行細致而周詳?shù)目紤]，保障內(nèi)容也應(yīng)當包括生活保障、康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療保健、護理照料、生活環(huán)境改造等多項內(nèi)容。同時，應(yīng)當考慮借鑒德國的經(jīng)驗，將殘疾人就業(yè)政策與社會保障政策結(jié)合起來，這因為：第一，社會保障尤其是社會保

24、險與就業(yè)具有天然的聯(lián)系，社會保險的勞動者核心化常將眾多難以就業(yè)的殘疾人排除在制度之外，只要解決了就業(yè)問題尤其是正規(guī)就業(yè)，殘疾人參加社會保險的問題自然而然能夠得到解決；第二，因為殘疾人就業(yè)是其正常參與和融入社會的最主要和最重要的途徑，就業(yè)問題的解決，殘疾人自我價值得到實現(xiàn)和認可，使他們更有信心融入正常的社會生活。（四）立足國情，確立長期發(fā)展戰(zhàn)略與近期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合的方針。根據(jù)黨的十六大和十六屆五中全會對建立社會保障體系的要求，聯(lián)系我國實際，殘疾人社會保障事業(yè)的長期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)是：從構(gòu)建和諧社會的總體要求出發(fā)，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的殘疾人社會保障體系，切實保障殘疾人的基本生活權(quán)益，維護殘疾人的社會參與

25、權(quán)益，促進殘疾人的社會發(fā)展權(quán)益。就近期發(fā)展規(guī)劃而言，必須正視城鄉(xiāng)與地區(qū)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實，因地制宜，多層次、有步驟地推進殘疾人社會保障制度建設(shè)，切實保障殘疾人的基本生活。實施殘疾人社會保障的近期發(fā)展規(guī)劃，則要把握好兩個結(jié)合：一是國家保障與社會參與相結(jié)合。即由國家負責保障殘疾人的基本生活，而殘疾人的多樣化服務(wù)需求與社會參與的愿望可以通過推進殘疾人社會保障服務(wù)的社會化逐步實現(xiàn)。二是做到保障基本生活與扶持發(fā)展相結(jié)合。保障基本生活是指殘疾人社會保障通過社會救助、社會保險、社會福利等途徑，解決殘疾人的生活困難問題。扶持發(fā)展是指在保障殘疾人基本生活的同時，應(yīng)扶助發(fā)展殘疾人自身的社會生存與發(fā)展能力。（五）

26、務(wù)實求進，因地制宜建立我國殘疾人社會保障體系的兩大子系統(tǒng)，即城市殘疾人社會保障制度和農(nóng)村殘疾人社會保障制度。從殘疾人社會保障的現(xiàn)有工作基礎(chǔ)出發(fā)，在城市，可以切實保障基本生活，逐步擴大社會參與和適度促進社會發(fā)展相結(jié)合作為殘疾人士保障發(fā)展的方向。城市殘疾人社會保障的基本框架是以國家為依托，嘗試建立殘疾人福利津貼制度，逐步提高殘疾人的社會福利水平。建立殘疾人福利津貼制度是對現(xiàn)有殘疾人社會保障內(nèi)容的充實與完善。殘疾人福利津貼制度包括殘疾人救助津貼和保險津貼制度。殘疾人救助津貼制度是配合城市最低生活保障制度，為殘疾人設(shè)立的一種補充性經(jīng)濟保障制度，主要對象應(yīng)為中低收入家庭中永久失能的殘疾人。殘疾人保險津貼

27、制度是對于現(xiàn)有社會保險制度的補充，主要為有工作能力的殘疾人提供適度的社會保險津貼，其補助標準可按殘疾等級劃分。同時，市、區(qū)、街道和相關(guān)單位都應(yīng)支持發(fā)展殘疾人社會福利事業(yè)，面向殘疾人積極開展多種公益性社會服務(wù)。我國有75%（4472萬）的殘疾人生活在農(nóng)村，其中許多人生活貧困，約占貧困殘疾人總數(shù)的88%。這些殘疾人目前很少享受到基本的社會保障。因此，農(nóng)村應(yīng)是我國殘疾人社會保障發(fā)展的重點。由于農(nóng)村與城市存在經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實差距，農(nóng)村基本的社會保障制度遠未建立，農(nóng)村殘疾人社會保障因以因地制宜、分類推進，逐步建立農(nóng)村殘疾人社會救助體系，保障殘疾人的基本生活、適度擴大社會參與作為發(fā)展的方向。具體思路在于

28、：貧困地區(qū)應(yīng)集中力量以扶貧為主，做好鄰里互助、村級保障和救災(zāi)救濟等項工作，鼓勵、協(xié)助農(nóng)村殘疾人參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，幫助解決無業(yè)貧困殘疾人的基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老問題，逐步建立殘疾人的醫(yī)療救助和社會救濟等相結(jié)合的基本生存保障制度；中等發(fā)達地區(qū)應(yīng)在此基礎(chǔ)上逐步發(fā)展福利生產(chǎn)，興辦福利事業(yè)，穩(wěn)步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和最低生活保障制度，切實保障殘疾人的基本生活；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進一步建立健全社會養(yǎng)老保險、最低生活保障等為內(nèi)容的殘疾人社會救助制度，在保障殘疾人基本生活的同時，適度保障殘疾人的社會參與權(quán)益和社會發(fā)展權(quán)益。（六）明確保障的責任主體，將殘疾人社會保障納入國家保障體系建設(shè)的大局統(tǒng)籌考慮，

29、構(gòu)建國家保障、社會保障與個人保障三位一體的殘疾人社會保障體系其一，明確政府責任，建立殘疾人國家保障制度。從公共管理的角度分析，救助弱勢群體，保障其基本生活是現(xiàn)代政府的基本責任。而且現(xiàn)代意義上的社會保障，從它誕生之日起就是政府行為。加強社會保障，是市場經(jīng)濟條件下政府職能的重要內(nèi)容。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，政府的主要職能在于管理公共事務(wù)、規(guī)范市場秩序、維護社會公平、促進社會穩(wěn)定，社會保障就是其中的核心內(nèi)容。從社會保障的發(fā)展歷程看，任何國家社會保障制度的建立與有效運行，都離不開政府的主導(dǎo)作用，更離不開政府強大的財政支持。其二，合理界定社會責任，審慎推進殘疾人社會保障的社會化。殘疾人作為社會的有機

30、組成部分，總是生活在社會之中。而且殘疾人由于生理、心理或智力等方面的原因，無法維持正常人的社會生活，他們是最需要社會關(guān)注的弱勢群體。社會對于殘疾人具有無可選擇的接納的義務(wù)與保障的責任。但這種責任需要合理的加以界定，既不能漠視社會責任的存在，更不能借推進社會福利社會化的改革趨向而無限擴大社會對殘疾人等弱勢群體的保障責任。社會對于殘疾人的保障責任應(yīng)該是在國家之下的有力支撐。同時，還要合理界定殘疾人的個人責任，尊重殘疾人的個人能力，發(fā)揮殘疾人自身保障的能動性。由此建構(gòu)國家保障、社會保障與個人保障三位一體的殘疾人社會保障體系。（七）加強殘疾人社會保障的立法與執(zhí)法，推進殘疾人社會保障的法制化與規(guī)范化進程

31、法律是制度最為規(guī)范化的體現(xiàn)，立法是任何制度實現(xiàn)規(guī)范化的根本保證。因此，殘疾人社會保障的制度化與規(guī)范化必須通過法制化的途徑實現(xiàn)。殘疾人社會保障制度的法制化首先必須從立法層面開始，逐步建立殘疾人社會保障制度的基本框架。一是在憲法層次要明確國家、社會與家庭對于殘疾人的保障責任與基本保障方針。二是在法律層次，要針對殘疾人保障法的弊端與經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢，加快進行殘疾人保障法之社會保障部份的修訂工作，并制定頒布社會保障法、社會保險法等相關(guān)法律，實現(xiàn)殘疾人社會保障相關(guān)法律的銜接配套。三是在法規(guī)層次，要配合社會保障法、社會保險法等法律的制定與殘疾人保障法的修訂，相宜制定殘疾人社會保障條例等配套性法規(guī)文本。

32、四是在規(guī)章層次，應(yīng)在現(xiàn)有各類規(guī)章的基礎(chǔ)上，配合殘疾人社會保障制度的立法進程，進一步制定或修訂與殘疾人社會保障相關(guān)內(nèi)容的部門規(guī)章與地方規(guī)章，落實殘疾人的各項社會保障措施。五是在規(guī)范性文件層次，應(yīng)在法律法規(guī)確定的基本原則的指導(dǎo)下，根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展、環(huán)境的變化與各地的差異性，適時適地制定殘疾人社會保障的相關(guān)規(guī)范性文件，以之作為法律法規(guī)體系的有機補充。其次，推進殘疾人社會保障的法制化與規(guī)范化進程，還必須加強殘疾人社會保障法律法規(guī)的實施，保證執(zhí)法的規(guī)范與有效性。再次，要完善制度，規(guī)范管理，加快建立殘疾人社會保障制度的實施與績效評估機制，充分發(fā)揮殘疾人社會保障制度的功能。政府的相關(guān)部門與殘聯(lián)組織要規(guī)范社會保障的范圍、對象、資金來源、繳費費率、待遇水平、發(fā)放辦法、管理監(jiān)督程序等，健全殘疾人社會保障