宅基地流轉調查與法律問題分析

1、宅基地流轉調查與法律問題分析宅基地流轉調查與法律問題分析 農(nóng)村宅基地交易的產(chǎn)權在理論界眾說紛紜，有學者提出農(nóng)村土地產(chǎn)權向農(nóng)戶的回歸是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的必然選擇，也有學者提出農(nóng)民住房可轉讓而宅基地使用權不可轉讓的折中立法方案。以武漢大學盂勤國教授為代表的一部分學者則激烈反對物權法開禁農(nóng)村宅基地交易，指出“農(nóng)村宅基地不得交易是農(nóng)村宅基地分配制度的有機組成部分，農(nóng)村宅基地分配制度是有效維系億萬農(nóng)民基本生存權利的重要制度，物權法必須重申農(nóng)村宅基地交易的現(xiàn)行法律政策。我國新物權法在審議獲得通過時，對農(nóng)村宅基地流轉問題最終采取了擱置的態(tài)度，規(guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律

2、和國家有關規(guī)定?！蔽餀喾ǖ臄R置態(tài)度并沒有停止人們對農(nóng)村宅基地流轉，乃至農(nóng)村土地產(chǎn)權制度未來走向的關注和思索。2008年，筆者對安徽省肥西縣的農(nóng)村宅基地使用權流轉進行了實況調查，共獲得有效問卷359份和肥西縣五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)房產(chǎn)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從一定程度上反映了中部較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權流轉的實際情況?；谡{查統(tǒng)計，對我國農(nóng)村宅基地流轉中存在的問題從法律上進行分析，提出完善宅基地使用權流轉制度的建議以及應該注意的相關問題。一、肥西縣農(nóng)村宅基地流轉現(xiàn)狀肥西縣農(nóng)村宅基地流轉還不成規(guī)模，與其閑置情況相比，流轉規(guī)模較小(見表1)。根據(jù)該縣房產(chǎn)局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全縣農(nóng)村待流轉宅基地數(shù)量驚人，整戶閑置的房子就有

3、8526戶。其宅基地面積為1913畝。另外，現(xiàn)在農(nóng)村人均占有房屋2，5間，而實際上人均占有1，5間已足以滿足其生產(chǎn)生活需要，照此計算，肥西全縣約有33，73萬間房屋等待流轉。調查結果顯示，總計只有20的村莊實際存在著房屋出租情況，出租戶數(shù)在10戶以上的村莊僅占11 ，出現(xiàn)住宅買賣情況的村莊更少。表1 肥西縣農(nóng)村宅基地與農(nóng)民住房流轉情況鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村莊 惠戶，數(shù) 買賣戶數(shù) 出租戶數(shù) 交易百分比上派鎮(zhèn) 三崗村 1549 3 500 32，5花崗鎮(zhèn) 蘇小村 900 5 45 5，6小廟鎮(zhèn) 建設村 980 14 33 4，8劉河鄉(xiāng) 木蘭村 1223 13 54 5，5產(chǎn)后等 九連村 1080 16 21 3

4、，4說明：該地區(qū)宅基地與農(nóng)民住房流轉的主要形式是買賣和出租住房，因此定義交易比例=(買房戶+出租戶)總戶數(shù)據(jù)調查，市郊(或縣郊)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉案例占宅基地總數(shù)的10左右，有的甚至高達40以上。而肥西縣農(nóng)村宅基地流轉的規(guī)模較小，在經(jīng)濟最為發(fā)達的上派鎮(zhèn)，其典型村的交易比例也僅有32，5。這一比例與其他地區(qū)相比明顯偏低。我國土地管理法第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”。第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！痹谖覈厥褂脵嗑哂幸欢ǖ纳鐣＠再|，從根本上說，是依據(jù)村集體成員權而無償分配給村民的，是維持農(nóng)民基本居住條件、維護農(nóng)

5、村社會穩(wěn)定的保障，因此，我國法律并不允許宅基地使用權的自由轉讓。但問卷調查表明，目前城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買房屋或者購買宅基地建住宅的情況較為常見，成為農(nóng)民宅基地使用權非法轉讓的主要渠道之一(表2)。而且，這種情況隨地區(qū)經(jīng)濟狀況而變化，經(jīng)濟越發(fā)達且所在或相鄰城市房價越高的地方，居民購買宅基地的就越多(比如合肥郊區(qū))，而在農(nóng)村，則比較少見。表2 城鎮(zhèn)居民在村里購買宅基地情況調查人數(shù)及比例 有很多 有一些 沒有 合計人數(shù) 35 115 209 359百分比 1O 32 58 100問卷還顯示，對于是否應該允許宅基地買賣，56的農(nóng)民認為，宅基地取得后就是自己的，當然可以買賣；另有44的村民選擇不能買賣，但

6、也并非真是自己希望這樣做，而是因為知道國家法律不允許，所以才這樣選擇(表3)。選擇允許買賣的，對于宅基地該賣給誰，看法不一(表4)。而且實踐中宅基地轉讓的原因也很復雜，有的為生活所迫，如看病、子女上學，有的則為經(jīng)濟利益所驅使。這表明宅基地轉讓存在極為復雜的原因。以上調查可以看出，雖然法律上禁止宅基地轉讓，但實際調查卻大量存在宅基地的買賣，這種現(xiàn)狀游離在法律和政策的邊緣，而且宅基地的轉讓也被許多人認可，法律與現(xiàn)實之間非常尷尬。 二、當前農(nóng)村宅基地使用權法律制度的弊端(一)法律制度價值理念無法適應現(xiàn)實社會發(fā)展法律追求的價值是正義、平等、自由、秩序、效率。通過分析土地管理法可以看出，立法者在設計宅基

7、地使用權時將秩序價值放在首位，這體現(xiàn)在宅基地使用權的轉讓嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內符合分配條件的農(nóng)戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地、宅基地使用權不得抵押等條款的規(guī)定上。土地管理法這樣的規(guī)定以及物權法擱置規(guī)定，其出發(fā)點是要保護土地資源、保障農(nóng)民的生活、側重土地的社會保障功能，在涉及“三農(nóng)”問題的時候。然而筆者認為法律應當順應社會發(fā)展的要求。我國宅基地使用權制度的設計如果只注重計劃經(jīng)濟時代的秩序價值，意味著對市場經(jīng)濟時代市場主體行為的限制，是不符合市場經(jīng)濟要求的。在市場經(jīng)濟背景下，土地管理法和物權法應當更加注重正義與效率價值的實現(xiàn)。秩序所側重的是社會制度和法律制度的形式結構，而正義所關注的卻是法律

8、規(guī)范和制度性安排的內容。法律制度的設計必須能夠滿足個人的合理需要和主張，才能真正打破現(xiàn)今城鄉(xiāng)二元體制的束縛。物權法第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！蓖恋毓芾矸ǖ?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！睋７ǖ?7條明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。因而，在我國現(xiàn)行法律體制下，法律禁止農(nóng)村宅基地使用權單獨轉讓和抵押。這種禁止性規(guī)定是建立在人不流動的自然經(jīng)濟基礎之上，帶有

9、濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，政府過于強調由國家配置土地資源?。既有違民法物權的基本原理，也使大量的土地資源得不到合理利用。(二)過度強調宅基地的保障功能忽視了用益物權首先，房屋作為私人財產(chǎn)，根據(jù)民法通則第75條第一款的規(guī)定，房屋屬于公民的個人財產(chǎn)范疇，公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。另根據(jù)民法通則第71條的規(guī)定和民法的相關理論，公民個人對于其房屋享有受法律保護的財產(chǎn)所有權，自然有依法對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權利。其中的處分，包括出賣、互易、贈與等方式。土地管理法第62條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！边@說明土地管理法只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅

10、基地的，不予批準，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。其次，平等為民法的基本原則，對于物權同樣應當實行“同地同權”，目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用權人只要取得房產(chǎn)證，就可上市交易，同為土地使用權的福利性分配，農(nóng)村宅基地使用權為何不能進行交易呢?這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權”和“農(nóng)村宅基地使用權”不平等，此種不平等實際上是剝奪了農(nóng)民手中的財產(chǎn)。農(nóng)村宅基地使用權作為民事權利的一種，也毫無保留地貫穿平等原則。農(nóng)村宅基地使用權作為一種產(chǎn)權，在法律地位上應與城市土地使用權相平等，這就意味農(nóng)村宅基地使用權必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復用益物權的私權本質。限制宅基地的流轉，只會導致

11、農(nóng)村宅基地使用價值和交換價值不能完全實現(xiàn)，離開了使用權能、收益權能和處分權能的充分實現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權的物效能必將大打折扣。最后，物權法為權利法，本來就該確認宅基地使用權一項重要的用益物權。可是根據(jù)新頒布的物權法第152條，宅基地使用權對宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設施的權利，但卻沒有收益的權利，因而是一種權能不完全的用益物權。這是對宅基地使用權權能上的縮減，導致自邏輯內容的矛盾。民法上的收益方式千變萬化，如果使用人無權從宅基地上獲得收益，那么，庭院之內的果實、出租的房屋、在居所內從事手工創(chuàng)收等是否一概無效?顯然維護農(nóng)村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權人有收益的權

12、能。合理的宅基地使用權應該是權能完整的用益物權。三、宅基地上的建筑物區(qū)分所有構建新型農(nóng)村宅基地使用權流轉制度宅基地上是否成就建筑物區(qū)分所有，于理論上并不是一個大的難題。建筑物區(qū)分所有權，是在區(qū)分所有建筑物上成就的包括專有部分專有權、共有部分共有權以及成員權在內的一種復合型權利 ，盡管其稱謂在各國有所不同，但都指向一個實質，即在同一幢建筑物上成立功能獨立的多個空間，并且分屬不同所有人?？梢?，是否成就建筑物區(qū)分所有，與所依附土地性質并無特別關聯(lián)。宅基地上能否成就建筑物區(qū)分所有的關鍵，是宅基地上的房子可否區(qū)分為不同獨立空間并允許歸屬于不同所有人。若然，則成立建筑物區(qū)分所有，否則，則不成立。在現(xiàn)代技術

13、條件下，在建筑物上區(qū)分功能獨立的區(qū)間很容易實現(xiàn)，但能否歸屬不同的人所有則是一個法律問題，即法律是否允許區(qū)分的獨立空間在不同主體間流通，從而歸屬于不同的所有人。在國有土地上的建筑物區(qū)間，法律允許正常的流通，自可成就建筑物區(qū)分所有權。筆者認為，宅基地上也應可以成就建筑物區(qū)分所有。理由如下：第一，房權與地權的適當分離，奠定了宅基地上建筑物區(qū)分所有權成立的基礎。我國法律對農(nóng)村房屋流轉的限制，集中在地而非房。所謂“房地不可分”、“地隨房走”，只是一種通常的說法。“由于宅基地與房屋是不可分離的，因此轉讓房屋所有權必然發(fā)生宅基地使用權變動” ，因宅基地轉讓限制而連帶房屋不可轉讓的觀點只在房屋整體轉讓的情況下

14、具有合理性，在建筑物區(qū)分所有的情況下實際上根本站不住腳。在一物已為他人占有的情況下，再要成立一個以占有為前提的權利，違反一物一權原則。倘若土地使用權具有惟一性和專有性，則理所當然適用一物一權原則。然而，土地作為物權客體本身就帶有一定的觀念性。在土地這樣的不動產(chǎn)上，多個使用權完全可以并行不悖，而并不一定相互沖突或排斥。在同一塊土地上成就多個使用權客觀上完全是可能的。筆者認為，房權與地權各自具有一定的獨立性，盡管其相互關聯(lián)，但可以適當分離。在同一塊土地上，可以存在多套分屬不同所有人的房屋，這些房屋所有人都對該塊土享有土地使用權。國有土地如此，宅基地亦然。第二，按照現(xiàn)行法律，在宅基地上是可能成就建筑

15、物區(qū)分所有的。我國物權法第152條規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”土地管理法第59條規(guī)定，農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)赳和土地利用年度計劃?？梢?，對于農(nóng)民如何利用宅基地建設房屋，除了要求符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃之外，法律并沒加以過多限制。農(nóng)民在符合上述要求的情況下，現(xiàn)代農(nóng)民對生活隱私的態(tài)度也趨于重視，有些農(nóng)民在建造房屋的時候開始借鑒城市房屋的布局進行設計，在建設農(nóng)家庭院時，將建筑物分成相對獨