精品專題資料（2022-2023年收藏）國有企業(yè)分類監(jiān)管對策建議

1、國有企業(yè)分類監(jiān)管對策建議在當(dāng)前國有企業(yè)改革中，認(rèn)識和把握國有企業(yè)的正確分類尤為重要，它是我們明確國企功能定位、確定改革目標(biāo)和方法、調(diào)整國有經(jīng)濟整體布局的前提和基礎(chǔ)。國有企業(yè)要真正成為市場主體還有很多問題需要解決，如經(jīng)營目標(biāo)多重性、產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體模糊性、經(jīng)理人行政任命制、對行政資源的依賴性、內(nèi)部體制機制不完善等，而解決這些問題的前提與核心，就是要明確國企的類型和定位。此外，推進國有企業(yè)分類監(jiān)管，還有利于監(jiān)管部門提升監(jiān)管效率，優(yōu)化國資國企的結(jié)構(gòu)與布局；有利于國有企業(yè)規(guī)范公司治理，增強市場競爭能力；有利于建立公平完善的市場機制，增強社會公共品的有效供給。 一、國內(nèi)外有關(guān)國有企業(yè)分類劃分的研究

2、與實踐作為一種特殊的制度安排，國有企業(yè)與國有經(jīng)濟不僅存在于社會主義經(jīng)濟體，在西方國家也普遍存在，特別是在西歐國家，國有企業(yè)相對更為發(fā)達(dá)，通常能夠占到GDP比重的7%20%左右。在分類監(jiān)管方面，大多數(shù)西方國家都傾向于根據(jù)國企的性質(zhì)與功能，將國有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會職能的公益性國企或壟斷型國企，另一類是競爭性、市場化的國有企業(yè)。對于承擔(dān)特殊社會職能的國企，傾向于采取全資或控股的方式進行管理，以社會目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之。對于競爭領(lǐng)域的國企，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。（一）西方國家對“國有企業(yè)”的概念界定和功能定位從對“國有企業(yè)”概念的理解來看

3、，西方國家雖然在法律上并沒有對“國有企業(yè)”給出明確或公認(rèn)的定義，但在實踐中卻對國有企業(yè)有清晰的界定。例如，法國對國有企業(yè)的界定為：國有企業(yè)必須要滿足三個條件，即所有權(quán)的公有性、具有獨立的法人地位以及從事工商經(jīng)營。瑞典、芬蘭等國家對國有企業(yè)的界定為：凡屬國家資本占企業(yè)資本的51%以上的國家股東所履行所有權(quán)的企業(yè)。比利時對國有企業(yè)的界定為：企業(yè)資本大部分屬公共部門所有，或者由公共管理部門授予特殊的權(quán)力，或者經(jīng)營活動在相當(dāng)程度上自主，具有或不具有法人資格的所有企業(yè)。日本國有企業(yè)被界定為：為公共所有或支配，依據(jù)公司法及其他公法擁有法人資格的所有企業(yè)。歐盟把“國有企業(yè)”定義為：“政府當(dāng)局可以憑借它對企業(yè)

4、的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的所有企業(yè)”。從國企功能定位來看，西方國家對國有企業(yè)的定位主要遵循三個原則：1彌補“市場失靈”。國有經(jīng)濟應(yīng)主要集中在市場失靈的公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些部門一般都是高投入低回報甚至高風(fēng)險，屬于私人部門不愿也無力進入的公益性領(lǐng)域。2支持“宏觀調(diào)控”。通過國有經(jīng)濟的介入，促進國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。3打造“國家競爭力”。通過發(fā)展國有經(jīng)濟，提升本國企業(yè)的國際競爭力，應(yīng)對國際市場的威脅與挑戰(zhàn)。（二）國外對國有企業(yè)類別劃分的方式方法總結(jié)主要發(fā)達(dá)國家對國有企業(yè)分類的方式和依據(jù)，可以歸納為五個方面：一是按照所適用的法律依據(jù)，二是

5、不同的經(jīng)營目標(biāo)，三是政府在國企經(jīng)營中發(fā)揮的作用、扮演的角色，四是企業(yè)參與市場競爭的程度，五是按照所屬的行業(yè)、領(lǐng)域來分類。1按照法律依據(jù)劃分依據(jù)國企成立時所依據(jù)法律形式的不同，可以將其分為三種不同的類型。第一種是依據(jù)公司法所成立的公司，包括有限責(zé)任公司、股份公司。這種類型的國企最為常見，特別是在大多數(shù)OECD成員國中，此類國企與其他性質(zhì)的公司被同等看待，并遵循著相同的公司治理準(zhǔn)則。第二種類型的國企是按照公法成立的機構(gòu)，如奧地利、瑞士的郵政系統(tǒng)，瑞典的航空部門和國家電網(wǎng)部門等，仍然屬于政府機構(gòu)的構(gòu)成部分。第三種類型是依據(jù)專門的法律（或稱特殊法、特別法）成立，此類國企往往是一國之中某類或某個特殊性質(zhì)

6、的大型國企。2按照經(jīng)營目標(biāo)劃分從西方國家成立國有企業(yè)的目標(biāo)定位看，大致可以將其分為資本模式、經(jīng)營模式和公共模式這三種。其中，資本模式是指：國有企業(yè)以追求資本回報為主要目標(biāo)，同時也兼顧一定的社會目標(biāo)。經(jīng)營模式是指：國有企業(yè)同時實現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營和財務(wù)績效等方面的目標(biāo)。公共模式是指：國有企業(yè)以公共目標(biāo)為主，同時兼顧盈利和成本目標(biāo)。3按照政府所扮演的角色、發(fā)揮的功能作用劃分從西方國家政府在國有企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的功能作用看，主要可分為政府全權(quán)經(jīng)營管理的國有企業(yè)（以下簡稱“國營”），政府主管主辦的國有企業(yè)（以下簡稱“國辦”），以及由國家控股的國有企業(yè)（以下簡稱“國有”）。一是由政府全權(quán)經(jīng)營管理的“國營”企業(yè)。

7、該類企業(yè)在美國、日本比較典型，韓國、新加坡也有類似的國營企業(yè)，都是由中央政府或地方政府部門或類似的公共當(dāng)局直接管理和經(jīng)營，此類企業(yè)往往不具有獨立的法人資格。例如，郵政部門、國家印刷廠以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的供水、供電、公路建筑等企業(yè)。二是政府主管主辦的“國辦”企業(yè)。該類國有企業(yè)在法、德、英等國較為常見，往往隸屬于政府某一管理部門，具有獨立法人地位，在特定的范圍內(nèi)擁有一定的經(jīng)營自主權(quán)，大多數(shù)從事工業(yè)和交通運輸業(yè)。此類國企既不同于政府機構(gòu)，也不同于私營公司，既不受破產(chǎn)的威脅，又能比一般的私營企業(yè)獲得更多的國家資助。三是由國家控股的具有獨立法人地位的國有企業(yè)。該類企業(yè)也可稱作“混合型國有企業(yè)”或“公私合營

8、企業(yè)”，是所有國有企業(yè)形式中最常見也是最主要的形式。企業(yè)由政府和私人壟斷組織合伙經(jīng)營，從股權(quán)分配來看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保證政府居于控股的地位。4按照行業(yè)分布劃分從國外國有企業(yè)的行業(yè)分布情況來看，西方國有企業(yè)主要分布在公共性基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然壟斷部門，如供水、供電、鐵道、機場、公路、郵電通訊、區(qū)域開發(fā)等，以及一些關(guān)系國防安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)如宇航、軍工等。但在諸如法國、奧地利等一些國家，國有企業(yè)在一般競爭性制造領(lǐng)域，如電子、汽車、石化、鋼鐵等，國有經(jīng)濟也占有相當(dāng)大的比重?？梢哉f，西方國家的國有企業(yè)幾乎涉及西方國家經(jīng)濟社會生活的所有領(lǐng)域，不過，國企發(fā)揮特別重要作用的

9、領(lǐng)域主要是在金融、通訊、能源、公交及先進制造等領(lǐng)域。5按照市場屬性劃分從國企的市場屬性角度看，大部分國家都根據(jù)國企的市場性質(zhì)和功能，傾向于將國有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會職能的國有企業(yè)，包括公共服務(wù)性、資源性、壟斷性國有企業(yè)；另外一類則是競爭性國有企業(yè)。對于前者，主要采取全資或控股的方式進行管理，以社會目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之；對于競爭領(lǐng)域的企業(yè)，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。 二、國有企業(yè)分類劃分的原則、理論基礎(chǔ)與建議方案（一）國有企業(yè)分類劃分的基本原則分類不是目的，而是為了實現(xiàn)更有效的監(jiān)督管理和更加規(guī)范的公司治理。因此，在進行國企分類劃

10、分時，必須要堅持指導(dǎo)實踐、服務(wù)實踐的基本理念，具體原則可以總結(jié)為“四個聯(lián)系”。1要與推動地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系。在對眾多的國有企業(yè)集團進行分類劃分時，必須要擺脫從企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容來分類，擺脫從對國企的考核來分類，而是要從如何才能更好地實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級角度來進行。2要與國資改革的目標(biāo)措施緊密聯(lián)系。地方國資改革的重要措施在于整體上市，變成公眾型公司，而非國有獨資企業(yè)，這是國資改革發(fā)展的重點和趨勢。現(xiàn)在有的國企還沒有設(shè)立董事會，有的雖然有董事會但全部是內(nèi)部人員。一旦整體上市成為公眾公司，必須要按規(guī)范公司治理運行，監(jiān)管的透明度和效率將會大幅提升。3要與國資的進退趨勢緊密聯(lián)系。國

11、資有進有退，分類監(jiān)管要符合這個原則和要求，有的國有股權(quán)可能是永久持有，有的則可能是階段持有或逐步退出，分類時要考慮到不同國企今后的進退趨勢。4要與規(guī)范政府自身行為緊密聯(lián)系。不僅僅是實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也要推動政府有效監(jiān)管、規(guī)范行為轉(zhuǎn)變。無論是政府給國企提供補貼還是擴大資本金，抑或是公共采購，都必須規(guī)范主體行為，滿足約束要求，不能越權(quán)、濫權(quán)。 （二）國有企業(yè)分類劃分的理論基礎(chǔ)1國有資本具有社會性和經(jīng)濟性兩重屬性企業(yè)是資本價值實現(xiàn)的載體，企業(yè)的性質(zhì)取決于資本的性質(zhì)。從國有資本的性質(zhì)看，國有資本具有資本的一般屬性和特殊屬性兩重屬性。其中，一般屬性主要體現(xiàn)為經(jīng)濟性、競爭性、 流動性等，其基本

12、目的就是我們通常所說的保值增值。國有資本的特殊屬性主要是指其所有權(quán)歸屬和其所處的特定社會制度，國有資本的所有者是國家，它要按照國家利益的需要，借助于國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，達(dá)到國家對社會經(jīng)濟活動有效調(diào)節(jié)的目的。此時，國有資本的作用就是要凸顯其服務(wù)社會的功能，這就是國有資本的二重性。不同類型國企的差別只在于“經(jīng)濟屬性”與“社會屬性”的組合比例上。2.國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和私人用品公共產(chǎn)品理論表明，由于某些產(chǎn)品或服務(wù)存在著非競爭性、非排他性，并因此導(dǎo)致盡管社會極為需要這些產(chǎn)品和服務(wù)，但市場卻幾乎無法提供。所以，對于這些產(chǎn)品和服務(wù)而言，國有企業(yè)的介入是唯一的選擇。公共產(chǎn)品理論還表明，私人用品的生產(chǎn)和

13、提供也可以由國有企業(yè)來進行。從設(shè)立國有企業(yè)的功能定位看，國有企業(yè)既可以面向全社會提供私人資本不能或不愿意提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以彌補市場失靈；同時也可以針對經(jīng)濟、社會文化、自然與人口以及科技的變化，設(shè)計開發(fā)創(chuàng)新的私人用品，積極參與市場競爭。在特定時間和環(huán)境下，還可以根據(jù)國家政策導(dǎo)向而設(shè)立階段性的國有企業(yè)，如某些項目制的國企，其周期僅僅覆蓋了項目的立項、啟動、設(shè)計開發(fā)、建設(shè)運營。3.國企產(chǎn)品的定價受制于市場競爭結(jié)構(gòu)價格是市場機制發(fā)揮作用并進行資源配置的基礎(chǔ)信號。由于大部分國有企業(yè)是為了彌補市場失靈而設(shè)立，在這些領(lǐng)域，市場機制往往難以發(fā)揮作用，價格信號無法充分反映市場供求關(guān)系。企業(yè)的“市場定價權(quán)”

14、往往更多地受到來自政府及社會輿論的壓力和影響，特別是對于資源稀缺品、自然壟斷品、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)的價格，政府在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。其中，政府定價是指依照中華人民共和國價格法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍制定的價格。政府指導(dǎo)價是指依照中華人民共和國價格法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價及其浮動幅度，指導(dǎo)經(jīng)營者制定的價格。通過規(guī)定基準(zhǔn)價和浮動幅度，最高限度和最低保護價等，指導(dǎo)企業(yè)制定商品價格和收費標(biāo)準(zhǔn)。 （三）國有企業(yè)三維分類模型根據(jù)上述基本原則和主要理論基礎(chǔ)，本文提出了指導(dǎo)國企分類的“CFP三

15、維分類”模型（見圖1所示）。從國有企業(yè)的資本來源與構(gòu)成（Capital）、功能定位與核心目標(biāo)（Function）以及產(chǎn)品定價（Price）三個方面，建立細(xì)化的分類劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而對國有企業(yè)的“經(jīng)濟性”和“社會性”傾向程度進行量化評價和分類。（1）X軸：資本構(gòu)成表示國企資本金的來源、構(gòu)成和控制方式。按照政府出資的多少及對企業(yè)的控制力強弱，可以劃分為國有獨資、絕對控股、相對控股等三個類型。資本比重和結(jié)構(gòu)將直接影響對企業(yè)決策的控制權(quán)，并進而影響到國企的治理結(jié)構(gòu)、公眾程度、價值創(chuàng)造方式及績效考核標(biāo)準(zhǔn)等一系列重要問題。（2）Y軸：功能定位表示設(shè)立國有企業(yè)的初衷、定位及核心追求目標(biāo)。針對一個國有企業(yè)，首先應(yīng)

16、明確政府出資設(shè)立該企業(yè)的核心目的是什么，是為了追求利潤最大化，還是追求社會公益、面向全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)（如路橋、水電煤、通訊等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施）。處于兩者中間地帶的，還有一些政策性國企，主要是指承擔(dān)特殊政策職能的國企，如軍工、大飛機制造、糧食儲備等領(lǐng)域的國企。（3）Z軸：市場定價考察企業(yè)市場定價機制。國有企業(yè)在面向社會和市場提供產(chǎn)品與服務(wù)時，是否擁有完全自主的定價權(quán)是判別競爭性程度的重要因素。如果是由市場競爭形成的定價機制，調(diào)價自主權(quán)在企業(yè)，則更加傾向于競爭性；如果是企業(yè)根據(jù)成本報價并接受政府核價與批準(zhǔn)的定價機制，則更傾向公益性，如提供水、電、煤、糧油等類別產(chǎn)品和服務(wù)的國企。根據(jù)以上有關(guān)國資國企

17、性質(zhì)、目的分析，特別是CFP三維模型設(shè)計，我們建議：對于國有企業(yè)，可以按照其國有資本“二重性”特征和提供產(chǎn)品的特點，區(qū)分其是以追求經(jīng)濟目的為主還是社會目的為主，將其從總體上劃分為三類：公益型國有企業(yè)、市場型國有企業(yè)和介于兩者之間的“混合型”國有企業(yè)。（1）公益型國有企業(yè)在三維模型中，國有獨資、主要提供面向社會公眾的公共產(chǎn)品與服務(wù)、采取政府核準(zhǔn)定價的國有企業(yè)，是典型的公益型國有企業(yè)。例如，負(fù)責(zé)城市供水、供電、燃?xì)?、路橋、公共交通之類的國有企業(yè)。此類國企主要以承擔(dān)政府公共服務(wù)目標(biāo)為主，主要以國有獨資形式存在?！吧鐣浴?、“非營利性”特征非常明顯。這類國企通常由國家出資，并由政府管理機構(gòu)提供公共產(chǎn)品

18、和服務(wù)的項目、資金或部分資金。它們主要集中于事關(guān)國家安全和國計民生的領(lǐng)域，以及私人資本不愿進入或無力進入的可競爭性差的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。從上海市國資監(jiān)管機構(gòu)所出資監(jiān)管的 國有企業(yè)來看，公益型國企主要有三種情況：一是承擔(dān)市政建設(shè)的；二是承擔(dān)政府特殊任務(wù)的；三是具有政府補貼提供民生產(chǎn)品的。  （2）市場型國有企業(yè)  在三維模型中，主要面向特定用戶群提供競爭性產(chǎn)品或服務(wù)、采取充分市場定價的國有企業(yè)，是典型的市場型國有企業(yè)。從上海市國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)分析，此類國企“經(jīng)濟性”特征更為顯著，往往以利潤最大化為核心目標(biāo)，國有資本處于絕對甚至相

19、對控股地位，表現(xiàn)形式多為普通法人公司（Joint-stock Companies）。這類企業(yè)政企基本分開，具有普通法人地位，獨立核算，自負(fù)盈虧。主要分布于競爭性較強的行業(yè)，組織管理按標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)行事。這類企業(yè)與普通的公司制（在中國目前包括有限責(zé)任公司和股份有限公司）企業(yè)沒有多大區(qū)別，只不過國有資本控股或參股而已。  （3）“混合型”國有企業(yè)  混合型國有企業(yè)是指“社會性”與“經(jīng)濟性”特征均不明顯的特殊法人企業(yè)，是三維模型中除了“純”公益型和“純”市場型國企之外的國有企業(yè)。從上海市國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的國有企業(yè)來看，混合型國有企業(yè)主要集中于出資監(jiān)管第一層

20、面的國有企業(yè)，這也是當(dāng)前實施分類監(jiān)管的重點研究對象。此類國企中，有的處于自然壟斷或行政壟斷領(lǐng)域，以國有獨資或絕對控股為主，組織管理上模仿標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)，但有的尚未真正實現(xiàn)政企分開，有時可有必要的財政補貼或特種稅收；有的主要任務(wù)是生產(chǎn)“準(zhǔn)共用品”或某些特殊的私用品，產(chǎn)品價格與成本有較大的相關(guān)性，多采取政府核準(zhǔn)定價或政府指導(dǎo)定價方式。  針對混合型國企，在具體進行類別劃分時，可以在上述CFP三維模型基礎(chǔ)上，分別針對三個維度建立更加明確、細(xì)分的評價標(biāo)準(zhǔn)和賦值要求，通過量化評價和聚類分析，逐步將國有企業(yè)分門別類地放置到CFP三維分類空間的不同網(wǎng)格之中。同時，實踐中還可以針對此類

21、國企，通過建立量化評分細(xì)則，針對每個維度不同等級的劃分，進而通過對三個維度得分結(jié)果進行綜合處理，得到該國有企業(yè)對應(yīng)的分類指數(shù)，并根據(jù)指數(shù)分布狀況，判定其屬于準(zhǔn)公益型國企還是準(zhǔn)市場型國企。 三、國有企業(yè)分類監(jiān)管的  對策建議  表1針對不同類型國有企業(yè)，分別從監(jiān)管主體、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式和監(jiān)管目標(biāo)等方面，提出建立健全分類行使國有股權(quán)的監(jiān)管體系。  （一）公益型國有企業(yè)的監(jiān)管  監(jiān)管主體。公益性國有企業(yè)的監(jiān)管主體除了出資人機構(gòu)以外，還有涉及公益產(chǎn)品立項和資金來源的政府管理部門（如市發(fā)改委、財政部門等）。由于在

22、國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的公益領(lǐng)域，正是國有資本發(fā)揮作用和體現(xiàn)價值的重要空間。21世紀(jì)前，國有資本大量進入領(lǐng)域主要有重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料和能源開發(fā)等領(lǐng)域形成的公益型國有企業(yè)，其中有的項目性公益型國有企業(yè)是間斷性、短期限的；而需要持續(xù)提供社會公共產(chǎn)品的保障性公益型國有企業(yè)往往是持續(xù)性或永久續(xù)存的。當(dāng)今制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會公益產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障等，以及資源約束日益強勁和生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。因此，項目性和保障性公益型國有企業(yè)作為監(jiān)管主體的政府管理部門也是因企而異的。  監(jiān)管重點。強化國有資本的公益性是新階段國有資本優(yōu)

23、化配置的戰(zhàn)略目標(biāo)，對于公益性質(zhì)企業(yè)，監(jiān)管的重點是引導(dǎo)它們更多地為社會提供服務(wù)和產(chǎn)品，降低成本，同時通過技術(shù)改進惠及社會。出資人機構(gòu)對于公益型國有企業(yè)監(jiān)管的重點是科學(xué)導(dǎo)向和評價提供社會公共產(chǎn)品的價值。而政府管理部門對公益型國有企業(yè)的監(jiān)管是出于公共利益代表的身份，監(jiān)管的重點對項目計劃實施進度、資金使用情況、項目進度和工期的完成情況等；對于持續(xù)提供公共產(chǎn)品的監(jiān)管重點主要是產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價格公允性等。  監(jiān)管方式。對于公益型國有企業(yè)監(jiān)管方式是依據(jù)治理制度的設(shè)立類型，選定合適的監(jiān)管方式。對于國有獨資的公益型國有企業(yè)，由出資人機構(gòu)直接選擇、管理和考核企業(yè)主

24、要負(fù)責(zé)人，通過組織委派和任命方式，明確企業(yè)經(jīng)營責(zé)任和目標(biāo)，保證項目任務(wù)或公共產(chǎn)品的提供，并協(xié)調(diào)政府有關(guān)管理部門的監(jiān)管事宜；對于國有獨資公司的公益型國有企業(yè)，通過建立以董事會為治理核心的治理結(jié)構(gòu)，使公司治理制度成為出資人監(jiān)管和政府有關(guān)管理部門的結(jié)合平臺。政府有關(guān)管理部門可以按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理法第13條的精神，推選人選作為出資方代表進入公司決策和監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)管方式由直接轉(zhuǎn)為間接，由公司外部轉(zhuǎn)為治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，以提高監(jiān)管的有效性。通過有效的監(jiān)管方式控制成本攤銷，要對企業(yè)賬目進行嚴(yán)格審計，合理費用攤銷，不合理費用剔除，對實現(xiàn)公益目標(biāo)產(chǎn)生的成本實行認(rèn)證制度，防止魚目混珠，不斷提高經(jīng)營效率和水平。同時，公

25、益型國有企業(yè)的賬目應(yīng)該向社會公開，才能營造一個相對公平的氛圍。  監(jiān)管目標(biāo)和考核指標(biāo)。公益型國有企業(yè)監(jiān)管目標(biāo)是社會效益的最大化。以上世紀(jì)90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設(shè)了的南浦大橋為例。大橋建成開通后，以收取過橋費的形式將其轉(zhuǎn)讓，政府溢價收回建設(shè)資金，再投入楊浦大橋。不僅國有資本實現(xiàn)了增值，而且政府以有限的資金加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。資本形態(tài)的國有資產(chǎn)不僅實現(xiàn)增值，而且國有資本布局更加優(yōu)化，使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。對于具有公益型國有企業(yè)，不能片面追求收入、利潤，否則，企業(yè)會憑借行業(yè)地位的特殊性，很容易地轉(zhuǎn)嫁成本，導(dǎo)致社會高成本。因此，在績效評價和企業(yè)經(jīng)營

26、者績效考核指標(biāo)上，對企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的評價指標(biāo)由出資人機構(gòu)依據(jù)項目計劃直接考核工程質(zhì)量、資金使用、費用控制和工期進度等指標(biāo)，或者是公共產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價格公允性等指標(biāo)。國有獨資公司的公益型國有企業(yè)的績效考核指標(biāo)由董事會對國資管理機構(gòu)負(fù)責(zé)進行制定和落實，國資管理機構(gòu)不承擔(dān)具體經(jīng)營績效指標(biāo)的制定和考核，主要應(yīng)評價和考核董事會機構(gòu)的規(guī)范性和有效性。  （二）市場型國有企業(yè)的監(jiān)管  監(jiān)管主體。市場型國有企業(yè)監(jiān)管是單一的出資人機構(gòu)，出資人機構(gòu)嚴(yán)格按照公司法的規(guī)定行使股東的監(jiān)管職權(quán)。國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力源于政府授權(quán)，也就應(yīng)當(dāng)對本級人民政府負(fù)責(zé)

27、，對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。按照“政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)”的原則，依據(jù)公司法和企業(yè)章程的規(guī)定，履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失。應(yīng)當(dāng)維護企業(yè)作為市場主體依法享有的權(quán)利，通過公司治理機構(gòu)享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，行使監(jiān)管主體的職權(quán)。  監(jiān)管重點。出資人機構(gòu)對市場型國有企業(yè)的監(jiān)管，要從直接監(jiān)管企業(yè)轉(zhuǎn)向重點監(jiān)管國有資本的布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整和資本回報水平。監(jiān)管的重點之一是國有資本的收益權(quán)。只有保證作為終極所有者的“全體國民”享受到了企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營成果，國有資產(chǎn)才成

28、為真正意義上的“國有”；出資人機構(gòu)“代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益”，要通過國家出資企業(yè)的董事會或股東會，對利潤分配方案進行決策，確保國有資本按照“同股同權(quán)”、“同股同利”原則分享利潤，并督促出資企業(yè)向國家上繳利潤，進而納入政府的財政預(yù)算管理，監(jiān)管的依據(jù)是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度；監(jiān)管的重點之二是出資企業(yè)資產(chǎn)的流動性。產(chǎn)權(quán)資本的順暢流動是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要特征，也是國有資本資產(chǎn)增值保值的必需條件。因此，提高市場型國有企業(yè)國有資本的證券化比率，企業(yè)國有資產(chǎn)的依法順暢和有序流動，既是保障企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值和國有企業(yè)充滿活力的需要，也是國有資本在競爭性領(lǐng)域中和其他市場主體公平競爭，

29、通過“有進有退”不斷優(yōu)化調(diào)整國有資本布局結(jié)構(gòu)的最基本保證。  監(jiān)管方式。完善監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的治理關(guān)系作為監(jiān)管方式的主要基礎(chǔ)。遵循市場經(jīng)濟微觀主體商業(yè)化運行的普遍規(guī)律，通過建立和健全公司治理機構(gòu)，充分發(fā)揮戰(zhàn)略型董事會在治理機構(gòu)中的核心作用。出資人機構(gòu)依據(jù)委托代理的治理原則，選擇國有資本的代理人依法進入公司的董事會和監(jiān)事會，行使戰(zhàn)略決策和日常監(jiān)督職責(zé)。國有資本的代理人由以專家型人才為主，代理人的選擇遵循商業(yè)化運作的模式，逐步做到市場化、職業(yè)化和契約化管理。監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的治理關(guān)系，完全按照公司法和治理準(zhǔn)則，出資人機構(gòu)只是依據(jù)股東權(quán)力對董事會和監(jiān)事會的工作做出

30、評價，對委派的代理人進行管理；不再行使對企業(yè)經(jīng)營負(fù)責(zé)人的直接考核，也不對出資企業(yè)經(jīng)營性事項進行審核與批準(zhǔn)。企業(yè)的戰(zhàn)略決策和經(jīng)營管理權(quán)力，有健全的治理機制規(guī)范運作，從而構(gòu)建出資人機構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)之間以積極投資者關(guān)系導(dǎo)向的治理管控模式。  監(jiān)管目標(biāo)和考核指標(biāo)。市場型國有企業(yè)監(jiān)管目標(biāo)是國有資本收益的最大化。針對競爭型國有企業(yè)的不同行業(yè)和不同發(fā)展階段，分別制定有利于發(fā)揮資本逐利活力的導(dǎo)向目標(biāo)和提高企業(yè)市場競爭力和績效指標(biāo)。出資人機構(gòu)對市場型國有企業(yè)的國有資本，向授權(quán)機構(gòu)承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理布局、長期保值增值的責(zé)任，并建設(shè)積極投資者關(guān)系導(dǎo)向的治理關(guān)系，以股東的職權(quán)激勵和引導(dǎo)管理者采取“企

31、業(yè)價值最大化”的行為；發(fā)揮資本逐利活力的目標(biāo)導(dǎo)向原則，由董事會提出公司的愿景、目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，出資人機構(gòu)僅僅作為股東予以審核或通過；提高企業(yè)市場競爭力和經(jīng)營績效的控制指標(biāo)主要有：凈資產(chǎn)收益率、資本回報率、稅后凈利潤、EVA等價值評價指標(biāo)。  （三）混合型國有企業(yè)的監(jiān)管  監(jiān)管主體。混合型國有企業(yè)是指既非純公益型，也非純競爭性的國有企業(yè)，其企業(yè)目標(biāo)和產(chǎn)品定價機制處于兩者之間。對混合型國有企業(yè)首先要依據(jù)前章的三維模型定量化判斷究竟是準(zhǔn)公益型還是準(zhǔn)競爭型國有企業(yè)，也就是依據(jù)其產(chǎn)品總量中，帶有公共性質(zhì)產(chǎn)品的占比來確定其監(jiān)管模式。對于準(zhǔn)競爭型國有企業(yè)則參照純競爭性

32、有出資人機構(gòu)通過治理關(guān)系實行監(jiān)管，在考核指標(biāo)中適當(dāng)增加修正系數(shù)；對于準(zhǔn)公益型國有企業(yè)的監(jiān)管，則比照公益型模式調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)方式和考核指標(biāo)。值得關(guān)注的是，現(xiàn)實中的國有企業(yè)往往大都是混合型的?！叭绻嫘再|(zhì)國企產(chǎn)品鏈的某些部分具有延伸做競爭性產(chǎn)品的可能性，那就應(yīng)該進行業(yè)務(wù)延伸，以降低成本，提高收益，減輕政府負(fù)擔(dān)。此外，純公益企業(yè)由于政府管頭管腳，往往會效率低下，虧損嚴(yán)重。如果混合發(fā)展，就可能盈虧平衡，甚至有盈余，效率提高?！保▏箅s志2012年第一期）  監(jiān)管重點。和中央企業(yè)不同的是，地方國資管理機構(gòu)監(jiān)管的出資企業(yè)（第一層面）往往具有混合型的特點，監(jiān)管的重點首先是出資人監(jiān)管

33、下的第一層出資企業(yè)，這些企業(yè)大部分是集團公司或者控股公司，下屬企業(yè)中會有公益型和市場型兩種企業(yè)；其次，應(yīng)該明確在出資企業(yè)下設(shè)的子公司不再設(shè)混合型企業(yè)，現(xiàn)有的二級以下子公司要通過合理定位、資產(chǎn)重組和進行調(diào)整，明確監(jiān)管模式和發(fā)展方向，不能再有混合型國有企業(yè)，以厘清監(jiān)管關(guān)系；第三，對于偏重于市場型（準(zhǔn)市場型國有企業(yè)），以公司治理準(zhǔn)則界定監(jiān)管關(guān)系，同時引入多種形式的市場化的監(jiān)管機制，體現(xiàn)公開公正的原則，與其他所有制的市場主體公平競爭。  監(jiān)管方式。國有資本是有政府背景的特殊資源?；旌闲蛧衅髽I(yè)的國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個方面，一類投資是追求財務(wù)回報，以投資收益彌補公益產(chǎn)品

34、的赤字，以減少政府的補貼，并控制企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險；另一類是實現(xiàn)公共目標(biāo)。例如在市場失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會投資、推進科技進步和產(chǎn)業(yè)升級、保障經(jīng)濟和國家安全、支持民生建設(shè)項目等。為此，在公共產(chǎn)品的監(jiān)管方式上，除了前述依托公司治理的體制內(nèi)監(jiān)管方法以外，還要引入市場化運行的機制提高效率和監(jiān)管的透明度。第二種機制是政府購買公共服務(wù)，其主要方式是“市場運作、政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。即政府將由自身承擔(dān)的為社會發(fā)展和人民日常生活提供的公共服務(wù)事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并定期按照市場標(biāo)準(zhǔn)相互建立提供服務(wù)產(chǎn)品的合約進行約束和監(jiān)管。實質(zhì)是在公共服務(wù)的供給機制中引入競爭，特別是公共教育、環(huán)衛(wèi)、住房保

35、障等領(lǐng)域的公共服務(wù)。第三種是BOT即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，是指政府通過契約授予非國有企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，以增強對同類國有企業(yè)的“鯰魚效應(yīng)”，促進監(jiān)管的提升。第四種是對自然壟斷領(lǐng)域的混合型國有企業(yè)，要加強社會監(jiān)督和引入獨立審計的監(jiān)管方式，嚴(yán)格控制其營運成本，尤其是勞動力成本；通過實施有效的外部監(jiān)管，包括價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾的利益；對于自然壟斷形成超額利潤，要提高收繳紅利的比例，以達(dá)到形成合理規(guī)范和政府政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)。    監(jiān)

36、管目標(biāo)和考核指標(biāo)?；旌闲蛧衅髽I(yè)監(jiān)管的目標(biāo)是經(jīng)營活動的財務(wù)回報加上特定的社會目標(biāo)。企業(yè)應(yīng)該有和持有資本相匹配的盈利目標(biāo)，但和社會特定目標(biāo)之間需要尋找一個平衡點“不能讓企業(yè)單純追求利潤，損害公益，但我們也不容忍國企以公益的名義降低效率，躺在國家身上。效率目標(biāo)不降低，利潤就水到渠成”（國企雜志2012年第一期）。在企業(yè)良好運作情況下，大多數(shù)可以獲得較高的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的資本保值增值，而是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的公共目標(biāo)和增進社會的公平和進步。（四）加強國企分類監(jiān)管的配套政策建議1.建立財政預(yù)算與國資預(yù)算制度對接的通道為了明確政府部門與國資監(jiān)管部門對于公益型國有企業(yè)監(jiān)管的不同職責(zé)定位，按照

37、“政企分開、政資分開”的原則，擬建立財政預(yù)算與國資預(yù)算資金往來對接的制度通道?，F(xiàn)在國資預(yù)算由財政部門負(fù)責(zé)，但是沒有建立相應(yīng)的財政預(yù)算與國資預(yù)算制度對接的通道。只有形成兩者對接的制度規(guī)范，才能真正成為健全和完善政府對國有資產(chǎn)的年度預(yù)算制度。政府的國資年度預(yù)算報告需經(jīng)過人大的審核，接受人大的監(jiān)督。這就要形成政府立項和財政出資的公益型項目的資金預(yù)算和投資資本計劃，并和國有資本經(jīng)營預(yù)算制度相銜接；同時，明確相應(yīng)的國資收益用于政府再投資、財政轉(zhuǎn)移支付或社會保障支出等科目，也需列入財政預(yù)算體系之中。為此，國資監(jiān)管機構(gòu)還需要相應(yīng)建立獨立編制的資產(chǎn)負(fù)債表，對應(yīng)于國資委履行出資人保值增值責(zé)任并依法行使出資人權(quán)益

38、，以此理順國資出資、運行與監(jiān)管的關(guān)系。2.政府公共管理部門以適當(dāng)?shù)姆绞綄嫘蛧蟮膶ｍ棻O(jiān)管借鑒國外公益型國企監(jiān)管大致有兩種方式。一是國家出資（包括資本金和項目資金），政府經(jīng)營。其國企的領(lǐng)導(dǎo)享受國家公務(wù)員待遇，其經(jīng)營狀況納入財政預(yù)算；二是國家出資，項目由財政支付或補貼，企業(yè)則市場化運作。中國大部分公益型國企與國外第二種公益型國企類似。政府公共管理部門對于這類公益型國企的監(jiān)管，主要是監(jiān)管財政資金安全、項目質(zhì)量和營運效率。因此，方式之一是按照公司法，政府公共管理部門可推選代表人選依法進入公益型公司的董事會和監(jiān)事會。出任的董事或監(jiān)事，除了履行法定的決策和監(jiān)督職責(zé)外，可以由章程規(guī)定專項檢查公共產(chǎn)品供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價格等內(nèi)容的特別職責(zé)。方式之二是在政府公共管理部門監(jiān)管規(guī)范的條件下，可引入“特許經(jīng)營”、“政府購買服務(wù)和“BOT”等以協(xié)議約束的監(jiān)管機制，以吸引和鼓勵非公資本共同參與公開公平的競爭，促進國有企業(yè)通過和其他市場主體的同臺競技提高營運效率。方式之三是政府公共管理部門采用政府審計、專項檢查、第三方獨立評價等社會和外