兩種政策制定模式_自上而下和自下而上

1、兩種政策制定模式自上而下和自下而上 節(jié)選自托馬斯·R·戴伊著，鞠方安，吳憂譯.自上而下的政策制定. 中國(guó)人民大學(xué)出版社.2002年.第1章第3、4節(jié)，P517。13自上而下的政策制定模式自上而下政策制定模式描述的是，國(guó)家的精英集團(tuán)通過(guò)什么樣的過(guò)程將他們自己的價(jià)值觀念和興趣喜好轉(zhuǎn)化為公共政策。為便于分析，我們可以將這些過(guò)程想像為彼此獨(dú)立的路徑，通過(guò)這些路徑，政策自上而下地貫通(見圖1-1)。但是我們不能忘記，這些過(guò)程雖有各自的獨(dú)立性，而且每一個(gè)過(guò)程都包含一些主要組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過(guò)程都趨向于縱橫交織在一起。這樣，通過(guò)每一個(gè)過(guò)程的運(yùn)作，精英集團(tuán)的政策取舍也就得到同

2、步傳達(dá)溝通。政策的制定過(guò)程政策的制定過(guò)程始于決定什么事情需要做出決策。確定或者界定社會(huì)問(wèn)題，即設(shè)定議事日程，是自上而下政策制定過(guò)程的第一階段，也是最重要的階段。那些不被界定為問(wèn)題的社會(huì)狀況永遠(yuǎn)不會(huì)成為政策間題，永遠(yuǎn)不會(huì)成為新聞，永遠(yuǎn)不會(huì)引起政府官員的關(guān)注。確定問(wèn)題是什么比認(rèn)定解決問(wèn)題的答案是什么甚至更為重要。議事日程的設(shè)定始于銀行家和企業(yè)家的會(huì)議室里，始于律師事務(wù)所和投資公司的起居室里，始于媒體大王的編輯部會(huì)議室里，始于基金會(huì)和智囊團(tuán)代理人的聚會(huì)里。先確定問(wèn)題然后討論不同的解決方案。強(qiáng)有力的人物開始琢磨社會(huì)問(wèn)題，如果他們認(rèn)為有，便接著考慮如何對(duì)付它。精英集團(tuán)大量的公司社團(tuán)之間的來(lái)往、大量的職業(yè)

3、交往、大量的社會(huì)接觸，都促使精英集團(tuán)就什么社會(huì)狀況值得國(guó)家關(guān)注達(dá)成一致。精英集團(tuán)的所思所想被傳達(dá)到各種基金會(huì)、智囊團(tuán)以及政策策劃組織之后，政策制定的過(guò)程便拉開了序幕。精英人物們可以直接施加影響或者控制各種基金會(huì)的董事會(huì)，是這些基金會(huì)為政策的研究提供所需資金的來(lái)源，例如福特基金會(huì)(the Ford)，洛克菲勒基金會(huì)(Rockef eller )，卡耐基公司( Carnegie)，斯隆(Sloan)，斯凱夫基金會(huì)(Scaife)，梅隆(Mellon)，布拉德利基金會(huì)(Bradley)，里利捐助基金會(huì)(Lilly)，以及奧林基金會(huì)(Olin Foundations)(參見本書第3章)。上述基金會(huì)和公

4、司為智囊團(tuán)和政策策劃組織提供資金支持，智囊團(tuán)和政策策劃組織則負(fù)責(zé)研究政策問(wèn)題并設(shè)計(jì)出解決的方案，例如，外交關(guān)系委員會(huì)(the Council on Foreign Relations )、布魯金斯學(xué)院(Brookings Institution)、遺產(chǎn)基金會(huì)(Heritage Foundation)、美國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)(American Enterprise Institute)、胡佛研究院(Hoover Institute)，以及其他一些組織(參見本書第3章)。這些基金會(huì)和政策策劃組織的任務(wù)和目標(biāo)就是確定哪些是政策問(wèn)題，并收集有關(guān)的情報(bào)信息，設(shè)計(jì)多種供選擇的政策方案。他們偶爾還會(huì)將頂尖的精英人物

5、召集在一起，讓他們就應(yīng)當(dāng)采取何種政策達(dá)成協(xié)議。選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)程金錢驅(qū)動(dòng)著美國(guó)的政治選舉。如果沒(méi)有錢沒(méi)有很多的錢，那么就不要想入非非地去競(jìng)爭(zhēng)國(guó)會(huì)或者橢圓型辦公室(指美國(guó)白宮的總統(tǒng)辦公室)的一席之地。每一個(gè)競(jìng)選周期的競(jìng)選成本都會(huì)急劇攀升。兩年一屆的眾議院議員競(jìng)選的一般費(fèi)用，現(xiàn)在必須準(zhǔn)備并花費(fèi)近100萬(wàn)美元。而美國(guó)參議院每六年一次競(jìng)選參議員席位的費(fèi)用必須籌集到500萬(wàn)美元、1000萬(wàn)美元或者2500萬(wàn)美元。在2000年競(jìng)選年度，每位國(guó)會(huì)議員競(jìng)選人和每位總統(tǒng)競(jìng)選人的競(jìng)選費(fèi)用都在100萬(wàn)美元以上。那么，所有這些錢從何而來(lái)?實(shí)際上羊毛出在羊身上。這些錢正來(lái)自組成美國(guó)國(guó)家精英集團(tuán)那些人(包括那些富翁們)，是

6、這些人開辦并掌握著美國(guó)的企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)公司、律師事務(wù)所和投資公司，以及聯(lián)合體。通過(guò)一系列復(fù)雜的政黨組織、政治行動(dòng)委員會(huì)、獨(dú)立的團(tuán)體組織，以及競(jìng)選人的金庫(kù)，大筆大筆的金錢分流出去(參見本書第4章)。深謀遠(yuǎn)慮的政治家們?cè)跊Q定參加競(jìng)選之前，總是與腰纏萬(wàn)貫的富翁、精英人物進(jìn)行聯(lián)系和磋商。這些政治家們會(huì)竭力向那些潛在的捐助者們保證，他們彼此目標(biāo)一致、志趣相投。一旦自己競(jìng)選獲勝，會(huì)洗耳恭聽他們的所思所想，會(huì)在自己的職位上效犬馬之勞以滿足捐助者的愛好和要求。同時(shí)，這些政治家們還希望，通過(guò)他們的被證明了的忠誠(chéng)，能夠引發(fā)對(duì)自己下一步競(jìng)選的源源不斷的金錢支持。在這種信誓旦旦的保證下，如果大款精英人物們對(duì)競(jìng)選捐助

7、的回應(yīng)不冷不熱、不置可否，那么，這就是一個(gè)很明確的信號(hào)，即你這個(gè)競(jìng)選候選者還是趕快另覓他途為妙。利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程為精英集團(tuán)的利益喜好直接提供政策支持。利益代表集團(tuán)是那些致力于對(duì)政府政策影響的組織，它們?yōu)橹魅酥\求各種特殊的利益、各種補(bǔ)貼補(bǔ)助、各種特權(quán)以及各種保護(hù)。國(guó)家精英集團(tuán)所在的企業(yè)公司、金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、媒體組織以及其他民眾組織等為利益代表集團(tuán)提供資金支持，利益代表集團(tuán)因此也只對(duì)他們負(fù)責(zé)。華盛頓是一個(gè)各種特殊利益組織的的迷宮商業(yè)組織、各種職業(yè)組織、貿(mào)易協(xié)會(huì)、律師和律師事務(wù)所、大型公司企業(yè)的代言人、各種說(shuō)客和顧問(wèn)們、研究民間和政府關(guān)系的各種公司，以及政治活動(dòng)委員會(huì)

8、等(參見本書第5章)。院外活動(dòng)的容五花八門、各種各樣，就連院外活動(dòng)者們本人也無(wú)法想像其容有多么豐富?！伴_門運(yùn)動(dòng)”是為了建立良好的私人關(guān)系；與名人交往，舉行各種晚會(huì)，有意無(wú)意地與政府官員閑談扯皮都是醉翁之意不在酒，而在于謀求與準(zhǔn)備獵取的對(duì)象搭上一句話的機(jī)會(huì)。院外活動(dòng)的絕好途徑和方式，是在國(guó)會(huì)舉行聽證會(huì)時(shí)提供證據(jù)、與政府官員保持接觸、不斷掌握各種議案和法案的進(jìn)行情況、不斷了解立法過(guò)程的幕和公開的運(yùn)作。院外活動(dòng)還包括針對(duì)競(jìng)選資助者和投票人的深入到家庭部的動(dòng)員活動(dòng)，以及目的在于建立、形成和保持一種全國(guó)性有利的競(jìng)選氛圍的各種公關(guān)活動(dòng)。然而最關(guān)緊要的是，特殊利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程還包括向贏得競(jìng)選官員分配支

9、付競(jìng)選捐助資金。來(lái)自利益代表集團(tuán)的競(jìng)選捐助絕大部分都流向了那些官位持有者們。賄買選票自然屬非法行為，因而，那些老道的院外活動(dòng)者們、說(shuō)客們不會(huì)赤裸裸地以競(jìng)選捐助為條件直接丟交換某種好處。但是，那些精明的立法者們卻知道如何使競(jìng)選捐助源源不斷地滾滾而來(lái)。民意的制造過(guò)程在自上而下的政策制定過(guò)程中，國(guó)家的媒體精英們扮演著雙重角色。就是說(shuō)，一方面，大眾的領(lǐng)導(dǎo)者們本身就是國(guó)家精英集團(tuán)的主要組成部分之一，他們的權(quán)力和能量與在頂尖企業(yè)公司、金融保險(xiǎn)業(yè)、投資公司和政府中的精英是平起平坐、不分彼此的；同時(shí)，媒體精英還發(fā)揮著另一方面的關(guān)鍵作用，他們要把精英集團(tuán)的觀點(diǎn)傳達(dá)給政府里的政策決策者以及美國(guó)民眾。媒體能量的主要

10、來(lái)源在于其溝通傳達(dá)政策議事日程表即告知當(dāng)選的官員們，他們必須解決哪些問(wèn)題，同時(shí)要告訴受眾哪些問(wèn)題與他們息息相關(guān)。大眾在告訴受眾應(yīng)當(dāng)如何思考方面未必總是成功的，但在引導(dǎo)人們思考什么方面卻做得驚人地出色。媒體的權(quán)力和能量高度集中在主要的電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)之中(ABC,NBC, CBS, CNN)和全國(guó)著名的報(bào)業(yè)巨頭之手(如紐約時(shí)報(bào)、華盛頓郵報(bào)、華爾街日?qǐng)?bào)、新聞周刊、時(shí)代雜志、美國(guó)新聞和世界報(bào)道)。一個(gè)媒體帝國(guó)正在崛起( Viacom, Walt Disney, Time-Warner,etc)，正把其控制力從電視網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和雜志擴(kuò)展到動(dòng)畫片、音樂(lè)錄制、體育和娛樂(lè)業(yè)(參見本書第6章)。政府的政策合法化過(guò)程

11、使政策合法化是政府的政策制定者們國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院的任務(wù)。這些部門是最直接的政策制定者。在自上而下政策制定的最后階段就是說(shuō)，當(dāng)政策制定的日程表已經(jīng)設(shè)定，當(dāng)政策的導(dǎo)向和方針已經(jīng)確定，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)選出，當(dāng)利益代表集團(tuán)已經(jīng)活躍起來(lái)，當(dāng)大眾已經(jīng)把所有的問(wèn)題提交上來(lái)，這時(shí)他們才粉墨登場(chǎng)。政策的合法化過(guò)程是政策制定的最直接過(guò)程，是一個(gè)公開的、公共的過(guò)程。它會(huì)吸引大部分學(xué)者、評(píng)論家和政治學(xué)家的關(guān)注。由于這一階段的政策制定過(guò)程中，利益代表集團(tuán)之間會(huì)發(fā)生大量的討價(jià)還價(jià)、損人利己、游說(shuō)勸說(shuō)、妥協(xié)讓步、你爭(zhēng)我奪的行為，當(dāng)選的官員之間也會(huì)發(fā)生彼此的人事協(xié)調(diào)和政治分肥行為，因而許多學(xué)者認(rèn)為這些活動(dòng)最典型地體現(xiàn)了整個(gè)政策制

12、定過(guò)程的特點(diǎn)。很自然地，在國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間、在和自由兩黨之間、在自由主義者和保守主義者之間，會(huì)發(fā)生分歧、爭(zhēng)執(zhí)和討價(jià)還價(jià)。同樣理所當(dāng)然地，政府政策制定過(guò)程中所出現(xiàn)的一切細(xì)節(jié)的取舍，都要在國(guó)會(huì)委員會(huì)里，在國(guó)會(huì)山的辦公室和大廳走廊里，在利益代表集團(tuán)巨頭們的討論里，在國(guó)會(huì)議員和他們的工作人員那里，在總裁經(jīng)理和代理人那里，以及在白宮那里，來(lái)最后商討決定。在所有的上述過(guò)程走過(guò)之后，那些政策制定的最后決策者們當(dāng)然要無(wú)一例外地有向全體選民解釋說(shuō)明的義務(wù)，雖然這些官員們根本就不怎么相信選民們的判斷力(參見特寫：精英集團(tuán)對(duì)于公民政策制定的態(tài)度)。但是，在最直接的政策制定者熱火朝天地忙于政策制定過(guò)程之前，有關(guān)政策制定

13、主要容的日程表就早已經(jīng)設(shè)定了，政策變革的大局方向也早就決定了。而且，大眾也早就做好了輿論造勢(shì)，使公眾和他們的代表對(duì)政策變革有充分的思想準(zhǔn)備。然而，通過(guò)正式的官方司法程序所做出的決定并非無(wú)足輕重：它決定了誰(shuí)將得到政治榮譽(yù)，哪些機(jī)構(gòu)控制哪些項(xiàng)目，以及將花費(fèi)金錢的準(zhǔn)確數(shù)目。但是，上述最直接的政策制定者們所做出的決定看重的是過(guò)程手段，而不是公共政策的意義和目的。行政機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行 國(guó)會(huì)通過(guò)表決將政策變成法律，由總統(tǒng)簽署生效后，并不意味著政策過(guò)程的結(jié)束。實(shí)際是，政策的制定過(guò)程進(jìn)入到政策的執(zhí)行過(guò)程即進(jìn)入政府執(zhí)行部門的各個(gè)專門的部或者機(jī)構(gòu)里，由它們負(fù)責(zé)將政策貫徹執(zhí)行。行政官員自己也會(huì)制定政策(參見本書第8章

14、)。政策制定過(guò)程的大部分容醞釀發(fā)生在管理部門和預(yù)算部門的辦公室里，發(fā)生在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)里(the Federal Reserve Board )，發(fā)生在環(huán)境保護(hù)署里(the Environmental Protection Agency)，發(fā)生在平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)里(the Equal Employment Opportunity Commission )，發(fā)生在國(guó)貿(mào)易局里(the Internal Revenue Service)，以及其他數(shù)以百計(jì)的行政權(quán)力部門里。特寫:精英集團(tuán)對(duì)于公民政策制定的態(tài)度 兩百多年前，在作為立法者的角色和自己在布里斯托爾(Bristol，英國(guó)一港口城市)的選民們

15、對(duì)于政策喜好取舍的關(guān)系問(wèn)題上，英國(guó)國(guó)會(huì)議員愛德蒙得·伯克( Edmend Burke)道出了自己的心聲: 當(dāng)然，先生們，能夠生活在最嚴(yán)肅認(rèn)真的工會(huì)，能夠與選民們保持最親密的往來(lái)，能夠與他的選民們進(jìn)行最開誠(chéng)布公的交流，這應(yīng)當(dāng)是一名選民代表(即國(guó)會(huì)議員譯者)的幸福和榮光然而，他的不偏不倚的意見，他的成熟的判斷，他的開明的良知，都不能奉獻(xiàn)給你們，也不能奉獻(xiàn)給任何人，或者說(shuō)任何一類活著的人你們的代表不僅應(yīng)當(dāng)用勤奮，而且應(yīng)當(dāng)用他的判斷來(lái)感你們。如果他為此而服從了你們的意見，那么他就是背叛了你們，而不是在為你們服務(wù)。(參見A Speech to his constituency in Brist

16、ol, England, by the Rt.Hon. Edmond Burke, M.P.，1774) 在我們自己的國(guó)家，關(guān)于精英人物到底如何對(duì)待一般民眾的判斷和意見，亞歷山大·漢密爾頓可能是最后一位坦誠(chéng)明言的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人： 一切社會(huì)都將其公民分為兩類：少數(shù)人和多數(shù)人。第一類是富人和生來(lái)就富貴的人，第二類是普通的廣大民眾。無(wú)論人們?cè)鯓咏?jīng)常地宣稱什么民眾的聲音就是上帝的聲音，但事實(shí)并非如此。民眾永遠(yuǎn)是犯上作亂和變化不定的，他們的意見和判斷很少是正確的。(參見Alexander Hamilton, as recorded by James Madison, Records of the

17、Federal Convention of 1787) 在美國(guó)的政治文化中，的觀念根深蒂固。因而，今天的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常本能地引用某些關(guān)于的詞句。但人們?nèi)粝胫浪麄儗?duì)于“民眾的智慧”的真實(shí)想法是什么，則難乎其難。下面是一份專門對(duì)華盛頓精英們進(jìn)行調(diào)查時(shí)得到的結(jié)果，請(qǐng)參考(參見Pew Research Center, as reported in The Polling Report, 4 May 1998) 調(diào)查的問(wèn)題是：對(duì)于您所面臨要解決的問(wèn)題，您是否認(rèn)為美國(guó)民眾有足夠的智慧來(lái)提供明智的意見和解決辦法?調(diào)查結(jié)果見表1-1請(qǐng)注意，根據(jù)上面的調(diào)查結(jié)果我們可以看到，不到三分之一的國(guó)會(huì)議員相信美國(guó)民眾有

18、足夠的智慧對(duì)公共問(wèn)題提出明智的意見和建議；而那些非當(dāng)選人的精英們白宮的工作人員和高級(jí)總裁經(jīng)理們，則對(duì)于民眾的智慧更不信任。他們中四分之三以上的人不相信美國(guó)民眾能夠?qū)彩聞?wù)提出理智聰明的意見和建議。從憲法的角度講，行政機(jī)構(gòu)并沒(méi)有被賦予制定政策的權(quán)力，然而在政策的執(zhí)行過(guò)程中行政機(jī)構(gòu)又具有此種權(quán)力。事實(shí)是，隨著社會(huì)規(guī)模的日益擴(kuò)大和復(fù)雜化，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力也隨之膨脹。無(wú)論國(guó)會(huì)還是總統(tǒng)，現(xiàn)在都再也不能實(shí)際獨(dú)立地駕御管理整個(gè)社會(huì)，雖然以前他們還可能做得到。行政機(jī)構(gòu)不得不將其部分的責(zé)任義務(wù)分流到現(xiàn)存的組織機(jī)構(gòu)中，或者為此創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)，同時(shí)將法律變化為可操作的規(guī)則、規(guī)定和章程等，還要招聘雇用工作人員，起草合同

19、協(xié)議，并擔(dān)負(fù)治理國(guó)家的任務(wù)。所有這些活動(dòng)都涉及并包含了行政官員的決策行為決定(制約)政策的決策行為。但是，行政機(jī)構(gòu)總是不斷地受到有組織的利益代表集團(tuán)的監(jiān)控和操縱。這些利益代表集團(tuán)孜孜以求的是，要保證國(guó)家精英集團(tuán)的政策在執(zhí)行過(guò)程中不發(fā)生嚴(yán)重的偏離。同時(shí)，國(guó)會(huì)自己也花費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)盡力保證使法律的真實(shí)意思反映在行政官員的行政行為中。政策的評(píng)估過(guò)程就政府政策執(zhí)行的效果如何，精英集團(tuán)會(huì)沿著我們?cè)谧陨隙抡咧贫Ｊ竭^(guò)程圖中(見圖1-1)所描繪的路徑，得到反饋。如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過(guò)程就是政策的評(píng)估過(guò)程，就是判定這些效果是否為預(yù)定的目標(biāo)結(jié)果，以及它們是否與政策的成本

20、相符合的過(guò)程。有些時(shí)候政府自身也進(jìn)行政策評(píng)估。但是，精英集團(tuán)自己會(huì)直接收到來(lái)自他們自己所控制的團(tuán)體組織的信息，并對(duì)這些信息進(jìn)行政策性的分析評(píng)估，這種過(guò)程就是自上而下的政策評(píng)估。關(guān)于政府政策執(zhí)行的效果，精英集團(tuán)還可以從利益代表集團(tuán)、智囊團(tuán)，以及他們所主辦的基金會(huì)那里得到情況報(bào)告，這時(shí)精英集團(tuán)的評(píng)估也是自上而下的政策評(píng)估；或者當(dāng)大眾媒體報(bào)道政策的效果，更多情況下是報(bào)道政策的失敗或失誤，或者是政策的腐敗時(shí)，精英集團(tuán)對(duì)此的評(píng)估也是自上而下的(參見本書第9章)。1.4自下而上的政策制定模式自上而下的政策制定模式與傳統(tǒng)對(duì)政策制定模式的描述相比較，有著自己鮮明的特色。在美國(guó)的政治學(xué)中，普遍流行推崇的政策制定

21、模式是由公眾廣泛推動(dòng)的、自下而上的政策制定過(guò)程。這種“多樣化”政策制定模式的理論前提是，在一個(gè)諸如像我們這樣的開放的社會(huì)里，任何問(wèn)題都可以為個(gè)人或者群體所認(rèn)識(shí)和認(rèn)同，并能夠被提交到政治過(guò)程來(lái)討論、辯論和找到解決的辦法；公民能夠確定、界定自己的利益，可以自我組織起來(lái)，說(shuō)服他人支持他們的事業(yè)，能夠接近或者成為政府官員，影響政策制定，同時(shí)監(jiān)督政府政策和工程項(xiàng)目的執(zhí)行。據(jù)說(shuō)，很多組織都在支持和促進(jìn)這種公民影響力自下而上的流動(dòng)。各種利益代表集團(tuán)、各種政黨、追求當(dāng)選的候選人們，以及所有的大眾都被描繪成積極熱烈響應(yīng)民眾呼聲的形象(見圖1-2) 大多數(shù)美國(guó)人對(duì)于這種自下而上的政策制定模式將信將疑。他們根本不相

22、信政府會(huì)對(duì)他們的政策觀點(diǎn)給予多大程度的關(guān)注，也不相信政府會(huì)多么明了他們的問(wèn)題和疾苦。他們相信“政府由少數(shù)的巨頭利益集團(tuán)所操縱，這些巨頭利益集團(tuán)是在為自己謀利益和撈好處”。他們還認(rèn)為國(guó)會(huì)議員們應(yīng)當(dāng)多關(guān)注民意測(cè)驗(yàn)的結(jié)果(參見特寫：民眾對(duì)于精英政策制定的態(tài)度)。但是不管怎樣，我們還是愿意將自下而上的政策制定模式進(jìn)行概括的描述，以便與自上而下的模式進(jìn)行一些比較。據(jù)認(rèn)為，在自下而上的政策制定過(guò)程中，利益代表集團(tuán)充當(dāng)了個(gè)人與他們的政府之間重要中介人的角色。從理論上講，通過(guò)給個(gè)人提供直接影響政府政策的途徑和方式，利益代表集團(tuán)更新和修補(bǔ)著選舉體制和制度。在游說(shuō)、院外活動(dòng)、出席見證國(guó)會(huì)舉行的聽證會(huì)、接洽政府官員

23、、監(jiān)督立法程序以及行政部門的執(zhí)法，以及幫助校正督導(dǎo)競(jìng)選捐助資金向參加競(jìng)選官員的分配諸事務(wù)方面，有組織的利益代表集團(tuán)都代表公眾個(gè)人在行事。在組織大多數(shù)普通民眾行使對(duì)政府的控制方面，據(jù)說(shuō)政黨的作用必不可少。從理論上講，“負(fù)責(zé)任”的政黨會(huì)首先設(shè)置一個(gè)平臺(tái)，從這里提出并闡明理論原則和政策基礎(chǔ)；召集那些認(rèn)同這些原則和政策并參加準(zhǔn)備競(jìng)選公眾職位的候選人；向選民通報(bào)公共問(wèn)題并對(duì)他們進(jìn)行引導(dǎo)教育；根據(jù)原則和問(wèn)題組織、指導(dǎo)競(jìng)選活動(dòng)；接著，在贏得競(jìng)選并進(jìn)入政府之后，此政黨便會(huì)組織立法機(jī)構(gòu)，以保證它的政策得到貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，人們普遍認(rèn)為政黨很少以這種“負(fù)責(zé)任”的方式行事。政黨最根本的追贏得公共職位，而

24、不是把選民搞得圍著游戲規(guī)則或者各種政策團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。也有人認(rèn)為，政黨如果要達(dá)到這種目的，那么他們就要去發(fā)現(xiàn)并表達(dá)大多數(shù)人的意見。這樣，政黨便提供了另外一種途徑，通過(guò)它，公眾的意見可以被轉(zhuǎn)化為公共政策。過(guò)程的核心容在于公開競(jìng)選。但是，通過(guò)競(jìng)選將公民的要求轉(zhuǎn)化為公共政策需要幾個(gè)條件：第一，候選人必須向選民清楚地闡明自己的政策選擇；第二，選民必須根據(jù)自己的政策取向進(jìn)行投票；第三，選舉結(jié)果必須反映出一種主流政策傾向；第四，贏得競(jìng)選者必須努力兌現(xiàn)自己競(jìng)選時(shí)所承諾的政策。雖然大多數(shù)人都承認(rèn)這些條件很少得到完全的滿足，但選民們確實(shí)青睞那些所表示的政策觀點(diǎn)與自己的政策觀點(diǎn)相一致的候選人。大眾本身支持傳統(tǒng)的自下而上的

25、政策制定模式。他們堅(jiān)持認(rèn)為，在他們自己的報(bào)道中，只是僅僅提供了反映社會(huì)的一面鏡子。就是說(shuō)，在政策制定過(guò)程中例如，就美國(guó)民眾所關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和報(bào)道方面，媒體承認(rèn)自己發(fā)揮著重要然而被動(dòng)的角色。媒體精英一般都否認(rèn)他們?cè)谡咧贫ǖ娜粘瘫碓O(shè)定中有主動(dòng)作用，即他們只是選擇決定哪些問(wèn)題會(huì)吸引公眾的關(guān)注。他們更愿意把他們的報(bào)道描繪成一面鏡子，這面鏡子反映的是公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題。特寫:民眾對(duì)于精英政策制定的態(tài)度 精英人物們是否應(yīng)該按照自己的判斷，以他們認(rèn)為對(duì)美國(guó)發(fā)展最有利的方式來(lái)制定政策?或者，在政策制定過(guò)程中是否應(yīng)以大多數(shù)公民的觀點(diǎn)意見為取舍?這是一個(gè)關(guān)于政策制定的老生常談的問(wèn)題。而在近十年來(lái)，隨著美國(guó)民

26、眾對(duì)他們國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不信任和失去信心程度的急劇加強(qiáng)，這一問(wèn)題的重要性更加凸顯出來(lái)(本書第7章以大量的事實(shí)細(xì)節(jié)探討了美國(guó)民眾對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)人信心和信任程度的下降)。最近的全國(guó)性民意調(diào)查顯示了如下結(jié)果： 大多數(shù)美國(guó)人認(rèn)為，在公共政策問(wèn)題上，政府很少關(guān)注他們的觀點(diǎn)和意見；同時(shí)他們認(rèn)為，政府官員們很少了解和理解普通民眾的心聲。 此次民意調(diào)查所提的問(wèn)題之一是：這些年來(lái)，當(dāng)政府決定做某件事時(shí)，你認(rèn)為它在多大程度上關(guān)注和考慮了民眾的意見?很多?一些?不多? 具體調(diào)查結(jié)果如下: 很多 7% 一些 36 % 不多 54 % 不知道 3% 此次民意調(diào)查所提的問(wèn)題之二是：總的來(lái)說(shuō)，你認(rèn)為政府里的人對(duì)于像你這樣 的人的想法能

27、夠很好地理解嗎?還是較好地理解?還是一般地理解?還是根本不理解?(提問(wèn)了一半的調(diào)查對(duì)象) 具體調(diào)查結(jié)果如下： 很好 2% 較好 27% 一般 33% 不理解 35 % 不知道 3% 壓倒多數(shù)的美國(guó)人相信，他們的政府是由“少數(shù)僅僅追求自己利益的巨頭利益代表集團(tuán)所操縱”，而不是“在為所有的民眾謀福利”。 此次調(diào)查所提的問(wèn)題之三是：你認(rèn)為政府是由少數(shù)僅僅追求自己利益的巨頭利益代表集團(tuán)所操縱，還是政府在為所有的廣大民眾謀福利? 具體調(diào)查結(jié)果如下: 為少數(shù)的巨頭利益代表集團(tuán) 75 % 為所有的民眾 18% 不知道 7% 壓倒多數(shù)的人認(rèn)為，如果國(guó)家的公共政策能夠更多地順應(yīng)并按照公民的意志行事，那么國(guó)家將會(huì)變得更好。 此次調(diào)查所提的問(wèn)題之四是：如果國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人更加順應(yīng)公眾的意見要求，你認(rèn)為國(guó)家會(huì)變得更好，還是會(huì)變得比目前更壞?(提問(wèn)了一半的調(diào)查對(duì)象) 具體調(diào)查結(jié)果如下:更好 80 % 更壞 10% 不知道 10% 雖然精英集團(tuán)對(duì)公共政策方