第十一章財(cái)政分權(quán)管理體制

1、財(cái)政分權(quán)管理體制得克薩斯人能管好得克薩斯州 喬治.W.布什 背景 分稅制改革：建國以來，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了數(shù)次重大改革。建國之初是一種前蘇聯(lián)模式的統(tǒng)收統(tǒng)配的中央集權(quán)體制，連續(xù)實(shí)行了20年之久。1980年開始改行“分灶吃飯”的分權(quán)體制。1988年后又改為遞增包干、上解遞增包干、定額上解、總額分成、定額補(bǔ)助等多種形式的“大包干”管理制度。然而所有這些改革，實(shí)際上均未跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政框架。在經(jīng)濟(jì)形勢的逼使下，1994年終于向市場經(jīng)濟(jì)體制跨出了決定性的、帶有革命意義的一步，即分稅制，由行政性分權(quán)跨入了經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。 改革之初，曾設(shè)想：一方面可以將更大財(cái)力集中中央，另一方面也“可以起到鼓勵地方多創(chuàng)稅收”，

2、但實(shí)行結(jié)果看并非如此。1993年與2002年相比，中央財(cái)政收入分別為957億元與10388億元；地方財(cái)政收入分別為3391億元與8515億地。中央增長了985，地方僅增長了150，而同期的GDP增長了200，換言之地方財(cái)政收入比GDP的增長還慢50個(gè)百分點(diǎn)。若將分稅制改革的前10年與后的10年作一對比，我們發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政收入的前10年，（1993年比1984年）增長了250。而后10年只增長了150，可見94分稅制沒并起到“鼓勵地方多創(chuàng)稅收”的結(jié)果，這不能不引起我們的反省。 1993年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的22，2002年急劇上升為52.2但省級財(cái)政收入比重并未因此而下降，她利用權(quán)力主導(dǎo)

3、的機(jī)理，從下面上移了大量財(cái)權(quán)，從而使財(cái)政收入的比重也從16.8提升到2000年的28.8。換言之，省以上財(cái)政收入比重從38.8上升到81，而省以下（不包括?。﹦t從61.2下降到19。2000年后，省以上財(cái)政收入繼續(xù)上移，僅中央這塊又上升了3個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了55。 中央政府與地方政府之間的相互影響 管制 激勵 稅收支出背景 政府層次性：中央、省（州）、縣等 衡量一種制度的集中程度的一種指標(biāo)：集中率 中央政府占直接政府支出總額的比例。法77，加41，美56 集中率指標(biāo)衡量集中程度的偏差 命令（上對下）與游說（下對上） 財(cái)政集中程度中央收入/全國收入 國別90加拿大美國、阿根廷德國、日本、丹麥、印度

4、澳大利亞、芬蘭、奧地利、挪威、瑞典西班牙、法國、英國、馬來西亞、墨西哥巴西、意大利、印度尼西亞、菲律賓、泰國按部分職能劃分的各級政府的支出百分比資料來源：轉(zhuǎn)引自哈維.S.羅森著財(cái)政學(xué)，中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第443頁全國性公共物品與地方性公共物品 地方性公共物品（local public goods）的利益職能由特定社區(qū)的居民享有，而全國性公共物品的利益由全國人民共享。 如果由各個(gè)社區(qū)提供全國性公共物品，就會出現(xiàn)搭便車的問題。社區(qū)的形成俱樂部理論 社區(qū)形成的俱樂部理論：社區(qū)的規(guī)模與公共品的數(shù)量取決于對公共品的偏好、提供公共服務(wù)的費(fèi)用，以及擁擠成本。 給定公共物品供給量決定社區(qū)規(guī)模（

5、成員數(shù)）： 邊際分擔(dān)費(fèi)用 邊際擁擠成本 給定社區(qū)規(guī)模決定公共品數(shù)量（供給水平）： 人均邊際成本人均邊際收益俱樂部理論沒有解決的幾個(gè)問題 公共服務(wù)如何收費(fèi) 如何避免搭便車 如果全國人民都組成許多不同的俱樂部（社區(qū)），共用品的總體配置是公平和有效率的嗎？蒂伯特（Tiebout）假說 蒂伯特假說：社區(qū)間的競爭使得地方性公共物品的提供具有效率，如同企業(yè)間的競爭使得私人物品的提供具有效率一樣。偏好表露問題：人們通過購買產(chǎn)品表露對私人物品的偏好，但人們?nèi)绾伪砺秾Φ胤教峁┑墓参锲返钠?？“用腳投票”的機(jī)制能導(dǎo)致地方公共品的有效供給。 人們根據(jù)他們對公共品的需求分布于各社區(qū)之間。 這種均衡狀態(tài)是帕累托有效的

6、。“用腳投票用腳投票”蒂伯特的假定條件 不存在由地方政府行為而引起的外部性影響； 個(gè)人可完全（無代價(jià)）流動（“用腳投票”）； 人們對于他們在每個(gè)社區(qū)將接受的公共服務(wù)和必須支付的稅收具有完全信息； 存在足夠不同的社區(qū)，滿足大家對公共品的多樣化需求； 公共服務(wù)的單位成本被認(rèn)為是常數(shù)（排除規(guī)模經(jīng)濟(jì)） ； 公共品假定由比例財(cái)產(chǎn)稅融資，稅率各社區(qū)可以不同； 各社區(qū)可以頒布排他性區(qū)域規(guī)劃法。如規(guī)定最小住房面積蒂伯特（Tiebout）模式與現(xiàn)實(shí)世界 蒂伯特假定模式的理想性 蒂伯特機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性：大都市中家庭區(qū)位選擇 蒂伯特模式的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)： 地方公共品（）和稅收價(jià)值（）會被資本化到地方財(cái)產(chǎn)價(jià)值中。現(xiàn)實(shí)表明，這種

7、資本化是較普遍的現(xiàn)象。 位于鄰近許多其它社區(qū)的社區(qū)內(nèi)居民相對于單獨(dú)社區(qū)內(nèi)居民更大的同質(zhì)性。蒂伯特（Tiebout）假說的局限性 市場失靈 外部性：社區(qū)決策對其他社區(qū)的影響 不完全競爭：社區(qū)數(shù)量有限 稅收競爭會導(dǎo)致企業(yè)課稅降低 再分配在有自由遷移和地方競爭時(shí)，地方層次的再分配將不復(fù)存在或至少是有限的。再分配 個(gè)人間的不平等 再分配程度福利支出水平應(yīng)該由地方還是國家決定?“再分配”是地方性公共物品嗎? 地方層次上的再分配的不可行： 1、遷移相對自由的情況下，地方層次上的再分配會導(dǎo)致窮人涌入高福利地區(qū)。 2、如果社區(qū)間完全競爭那么以納稅人最少的代價(jià)提供地方性公共服務(wù)的努力，會導(dǎo)致納稅人繳納的稅收正好

8、與他們所獲得的利益相當(dāng)： 為什么地方層次的再分配還存在？競爭往往是有限的、遷移過程是緩慢的，公共服務(wù)的決策是在政治層面作的這意味著地方的再分配項(xiàng)目是必須的，但很有限 再分配 社區(qū)間不平等我們曾經(jīng)指出，各地方之間的人均收入差異很明顯，貧困社區(qū)要提供與富裕社區(qū)同等水平的服務(wù)，就需要課征更高的稅率。反對提供旨在減少地方性公共服務(wù)提供不平等的項(xiàng)目的理由1、消費(fèi)者主權(quán)。聯(lián)邦政府不應(yīng)該把自己對食品、住房供應(yīng)或教育的偏好強(qiáng)加給地方社區(qū)。 2、以社區(qū)再分配為目標(biāo)的問題。該項(xiàng)目的主要受益者是窮社區(qū)里的富人。3、選址無效率社區(qū)間收入再分配項(xiàng)目會導(dǎo)致選址無效率。它們扭曲了人們住在哪里的決策和企業(yè)落戶在哪里的決策。最

9、優(yōu)聯(lián)邦主義 最優(yōu)聯(lián)邦理論：尋求聯(lián)邦制中各級政府間經(jīng)濟(jì)責(zé)任的最佳配置，即各級政府的適當(dāng)分工。 關(guān)于集權(quán)與分權(quán)的討論分權(quán)制的劣勢 效率問題：地區(qū)行為的外部性（搭便車、負(fù)外部性）公共品供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)低效的稅制：稅收轉(zhuǎn)嫁問題（稅收不足或稅收過度）稅收征集中的規(guī)模經(jīng)濟(jì) 公平問題：大量的收入再分配不能由分權(quán)的社區(qū)來實(shí)行。分權(quán)制的優(yōu)勢 使公共品供給迎合地方的偏好地方政府獲取和處理各人偏好的信息成本比中央政府低。各個(gè)地方及其居民有不同特點(diǎn)。 鼓勵政府間的競爭地方供給產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新政策含義 主要權(quán)衡：地方偏好（地方自治）與外在性（集權(quán)中央政府） 政策一：地方提供地方公共品，中央提供國家公共品（分工） 政策二：

10、中央政府通過稅收和補(bǔ)貼在矯正外在性無效的同時(shí)保持地方自治的長處。應(yīng)用：聯(lián)邦制下的公共教育 美國教育費(fèi)用分擔(dān)：地方55，州36，聯(lián)邦9。 主要問題：人均教育支出的地方差異，可能有悖公平。 教育補(bǔ)助：聯(lián)邦基礎(chǔ)教育服務(wù)項(xiàng)目以及高校的研究項(xiàng)目。聯(lián)邦主義與城市危機(jī) 城市危機(jī)：人口流失、城市貧困等。 城市危機(jī)的地方財(cái)政制度解釋可能”親貧“的支出和稅收結(jié)構(gòu)導(dǎo)致富人的流失。其根源在于地方財(cái)政的分權(quán)制度。 關(guān)于統(tǒng)一財(cái)政制度的討論：收入再分配、社區(qū)自治等 地方政府的收入：稅收、借貸、收費(fèi)與接受補(bǔ)助 地方稅收的四不原則：1。不應(yīng)征收高額累進(jìn)稅；2。不應(yīng)征收稅基流動性很大的稅；3。不應(yīng)征收可將大部分歸宿轉(zhuǎn)嫁給非本地居

11、民的稅；4。不應(yīng)征收不直接為本地居民所察覺的稅。 中央與地方之間稅收劃分的6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)1。具有再分配性質(zhì)、以支付能力為基礎(chǔ)的稅種征收權(quán)歸中央政府所有；2。流動性稅基的稅收應(yīng)由中央政府征收；3。稅基分布不平衡的稅應(yīng)為中央稅；4。易發(fā)生周期性波動的稅收應(yīng)由中央政府征收；5。歸宿易轉(zhuǎn)嫁型稅收也應(yīng)由中央政府征收；6。在稅收體系中占主要地位，收入比重較大的稅種應(yīng)歸中央政府來征收。各級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度 政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是在處理中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，協(xié)調(diào)上下級關(guān)系的一條重要制度。它通過垂直的，即從上一級財(cái)政流向下一級財(cái)政的資金流動，來實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府的補(bǔ)助?；驈耐壍母辉５貐^(qū)向貧困地區(qū)的資金流

12、動，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平提供能力的平等。 政府間財(cái)政關(guān)系的橫向公平與縱向公平 政府間的縱向財(cái)政關(guān)系，指不同級次的政府因各自收支的平衡差距而產(chǎn)生的上下級之間的資金運(yùn)動?？v向不公平產(chǎn)生于中央和地方政府的收入和支出負(fù)擔(dān)的差額，反映了不同級次政府的收入和支出的劃分和責(zé)任。 政府間財(cái)政關(guān)系的橫向公平，指一國不同地區(qū)之間財(cái)政能力的平等。由于各地區(qū)的人口、地理、資源等情況和其他因素造成了地方政府支出的差異，而各地區(qū)現(xiàn)有稅基的不同又造成了不同地區(qū)稅收收入的不同，導(dǎo)致了各地區(qū)財(cái)政能力的橫向不公平。 政府間轉(zhuǎn)移支付制度的作用1。為地方政府提供了穩(wěn)定的收入來源，以彌補(bǔ)其收入差額，可以解決地方政府履行職能的財(cái)力不足

13、的困難；2?？梢栽谝欢ǔ潭壬辖鉀Q地方之間因財(cái)政狀況不平衡而造成的公共服務(wù)水平的不平等，促進(jìn)了社會公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政府間財(cái)政關(guān)系的橫向平等；3?？梢怨膭畹胤秸峁┚哂型庖缧缘墓伯a(chǎn)品的積極性；4。有利于 吸引地方財(cái)力建設(shè)與全國利益相關(guān)的項(xiàng)目。5。轉(zhuǎn)移支付制度加強(qiáng)了中央政府對地方政府的控制能力。中央對地方政府的專項(xiàng)撥款，對地方的公共支出項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)節(jié)，推行中央政府的政策意圖，使地方政府的行為符合中央政府的宏觀政策。中央對地方的補(bǔ)助的效果 中央對地方的補(bǔ)助有三種類型 1、不與任何特定用途相聯(lián)系的定額補(bǔ)助 2、與特定目的相聯(lián)系的定額補(bǔ)助 3、特定目的的配套補(bǔ)助不限額配套補(bǔ)助私人部門提供的物品BBB無差

14、異曲線初始預(yù)算約束線DCEBB0B1OC0C1限額配套補(bǔ)助私人部門提供的物品BBB無差異曲線實(shí)行定額補(bǔ)助的預(yù)算約束線初始預(yù)算約束線實(shí)行定額補(bǔ)配套助的預(yù)算約束線DCEHBB0B1非配套專項(xiàng)補(bǔ)助的影響垃圾回收其他消費(fèi)BBBB無差異曲線EE補(bǔ)助后預(yù)算約束線補(bǔ)助前預(yù)算約束線只要撥款規(guī)模小于想要支出的總額，中央政府是否規(guī)定資金必須用于垃圾收集和教育就并不重要。如果中央政府規(guī)定其資金必須用于垃圾收集，那么只要中央政府的撥款數(shù)量小于OG，這種規(guī)定就沒有作用。H不與任何特定用途相聯(lián)系的定額補(bǔ)助公共物品私人物品BBBB無差異曲線EE補(bǔ)貼后預(yù)算約束線補(bǔ)貼前預(yù)算約束線配套撥款的影響私人部門提供的物品BBB無差異曲線E實(shí)行定額補(bǔ)助的預(yù)算約束線初始預(yù)算約束線實(shí)行定額補(bǔ)配套助的預(yù)算約束線E*DCEBB地方政府之間的補(bǔ)助 政府間的補(bǔ)助 例1993年美國州、縣得到聯(lián)邦到補(bǔ)占其支出約22；縣得到聯(lián)邦、州補(bǔ)助占其支出約33。 政府間補(bǔ)助增長的原因： 一般政府支出的增長：教育、交通、治安等； 稅款征集地與稅款需求地之間的”誤配“現(xiàn)象； 利益集團(tuán)游說活動：上級政府更能得到收入，更易給予補(bǔ)助。（1）政府間補(bǔ)助的基本類型 補(bǔ)貼類型：條件補(bǔ)助：“帶命令”項(xiàng)目，占聯(lián)邦補(bǔ)助的約90