網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制(一)

1、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制 一 關(guān)鍵詞 :網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)制內(nèi)容提要 :規(guī)制法治化是網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的必要前提，以事業(yè)法和反壟斷法規(guī)制為其主 要內(nèi)容。事業(yè)法規(guī)制包括市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、互聯(lián)互通與接入費(fèi)規(guī)制、禁止交 叉補(bǔ)貼與普遍效勞規(guī)制、 不對(duì)稱規(guī)制等， 其價(jià)值取向?yàn)楹w在位生產(chǎn)者、潛在競(jìng)爭(zhēng)者、 交易 者和消費(fèi)者的福利在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平之間的均衡； 反壟斷法規(guī)制包括濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì) 行為規(guī)制、合并與拆分規(guī)制、聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制、行政壟斷規(guī)制等，其價(jià)值取向?yàn)?“有限競(jìng) 爭(zhēng)自由T適度競(jìng)爭(zhēng)自由T充分競(jìng)爭(zhēng)自由的開(kāi)展。就法律位階體系而言，反壟斷法應(yīng)為 根本 法律，而事業(yè)法為 “非根本

2、法律 ，反壟斷法應(yīng)優(yōu)于事業(yè)法。網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)是以滿足公共 需求為目標(biāo)，在水、電、氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)從事專營(yíng)或兼營(yíng)實(shí)體網(wǎng)絡(luò)營(yíng)運(yùn)的 經(jīng)營(yíng)者。 網(wǎng)絡(luò)專營(yíng)者僅營(yíng)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)， 并向其他公用企業(yè)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)接入， 自己并不直接向消費(fèi)者 提供以網(wǎng)絡(luò)為根底的產(chǎn)品或效勞； 網(wǎng)絡(luò)兼營(yíng)者既營(yíng)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)， 也直接向消費(fèi)者提供以網(wǎng)絡(luò)為基 礎(chǔ)的產(chǎn)品或效勞。 新的研究成果說(shuō)明， 網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是當(dāng)代自然壟斷的根本特性。 網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè) 必須以實(shí)體網(wǎng)絡(luò)為根底， 因?yàn)榫哂芯W(wǎng)絡(luò)外部性， 即網(wǎng)絡(luò)用戶的增加對(duì)網(wǎng)絡(luò)既存用戶有正的外 部性，且使網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值呈指數(shù)增長(zhǎng)。這即是經(jīng)典規(guī)制理論所謂 “無(wú)法引入競(jìng)爭(zhēng) 的環(huán)節(jié)。但現(xiàn) 代經(jīng)濟(jì)學(xué)已摒棄了這一認(rèn)識(shí)，

3、 并證明了一個(gè)簡(jiǎn)單的原理： 自然壟斷不是一成不變的； 而在時(shí) 間上具有動(dòng)態(tài)性，即始終處于動(dòng)態(tài)的開(kāi)展過(guò)程中，不斷地從強(qiáng)自然壟斷向弱自然壟斷轉(zhuǎn)變， 甚至完全轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)， 很難有永恒存在的自然壟斷行業(yè)。 究其原因， 無(wú)非技術(shù)進(jìn)步和 需求變化等客觀條件的緣故。 不僅如此， 規(guī)制失靈和網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)高壟斷本錢等主觀上的原 因也為網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)提供了可能。 不僅非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的公用企業(yè)可開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)， 即使處 于網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)也在一定范圍內(nèi)展開(kāi)有限競(jìng)爭(zhēng)。基于競(jìng)爭(zhēng)的需要， 必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)的規(guī)制進(jìn)行特殊設(shè)計(jì)。一、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)規(guī)制的法治化趨勢(shì) 國(guó)家與網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)格局形成過(guò)程中存在著復(fù)雜

4、的利益關(guān)系與博弈過(guò)程。基于既有利益格局， 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)必定運(yùn)用一切可及手段維持其壟斷地位； 假設(shè)為利他動(dòng)機(jī)而自發(fā)實(shí) 現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，不具現(xiàn)實(shí)可行性。此乃經(jīng)典意義上之 “市場(chǎng)失靈 所在；這為國(guó)家干預(yù)發(fā)揮作用留下 了空間。 但干預(yù)并非發(fā)揮其應(yīng)然意義上之功用， “政府失靈 的陰影仍然徘徊于公用企業(yè)規(guī)制 之上。從我國(guó)之特殊狀況而言，國(guó)有企業(yè) “獨(dú)霸 公用事業(yè)領(lǐng)域，財(cái)政收入壓力逼迫政府關(guān)注 國(guó)有資產(chǎn)之收益多寡， 進(jìn)而導(dǎo)致政府自身成為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之主要?jiǎng)恿φ系K所在。在如此復(fù)雜的利益格局下， 如何推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生， 應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之所有難題之首。據(jù)既有理論與實(shí)踐， 惟有經(jīng)濟(jì)法治可實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。 采用法律

5、授予規(guī)制機(jī)構(gòu)以推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)之權(quán)力， 并運(yùn)用法律約束國(guó)家與政府的權(quán)力， 確保社會(huì)公益不受權(quán)力侵犯， 從而符合法治的社會(huì)秩序 狀態(tài)，是網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之開(kāi)展方向所在。但法治理想之實(shí)現(xiàn)， 在我國(guó)公用企業(yè)規(guī)制領(lǐng)域并非易事。 就我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況而言， 公用企業(yè)改 革、拆分、重組根本處于 “無(wú)法可依 狀態(tài)，未在法治化的框架下進(jìn)行，完全遵循行政主導(dǎo)模 式；由此帶來(lái)了諸多弊端： 1傳統(tǒng)規(guī)制體制之變革與經(jīng)濟(jì)法治理念相悖。我國(guó)公用企業(yè)規(guī) 制改革傳統(tǒng)為 “先改革、后立法 。繼續(xù)沿襲這一傳統(tǒng)，由于缺少總體法律框架，帶來(lái)一系列 糾紛與沖突。我國(guó)以國(guó)務(wù)院的 “三定 方案設(shè)立、撤銷或合并規(guī)制機(jī)構(gòu)；在無(wú)法律保障的前提 下，此類規(guī)制

6、機(jī)構(gòu)改革具有隨意性， 并使規(guī)制機(jī)構(gòu)履行規(guī)制職責(zé)并無(wú)強(qiáng)有力的法律依據(jù)作支 撐。按照經(jīng)濟(jì)法治化的要求，應(yīng)先有法律授權(quán)，再設(shè)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，自然壟 斷行業(yè)改革多為先立法、再改革，如英國(guó)從 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)對(duì)電信、煤氣、自來(lái)水、電 力和鐵路的規(guī)制體制改革， 便是在法律的框架內(nèi)進(jìn)行的。 2利益集團(tuán)之壓力和限權(quán)制度之 天然漏洞是規(guī)制部門擅權(quán)和濫權(quán)之根源所在。 就維持壟斷地位而言， 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)具有共 同利益，甚至與非獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)有共同利益；加之，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)數(shù)量較少，易構(gòu)成小集團(tuán)， 且為相容性利益集團(tuán)。 網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)相互之間為正和博弈， 可實(shí)現(xiàn)維持壟斷利潤(rùn)的共 同利益。因此，即

7、使無(wú) “有選擇性的鼓勵(lì) ，單個(gè)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)為維持壟斷地位的行動(dòng)，獲 得的收益可超過(guò)其行動(dòng)的本錢，而使其個(gè)體利益與集體利益相一致。 “特權(quán)集團(tuán)和中介集團(tuán) 常常勝過(guò)潛在或大集團(tuán)中人數(shù)占優(yōu)勢(shì)的力量， 因?yàn)榍罢咭话闶怯薪M織的、 積極的， 而后者那么 通常是無(wú)組織的、消極的。 即使消費(fèi)者或潛在競(jìng)爭(zhēng)者人數(shù)較多，但因我國(guó)存在政府部門利 益過(guò)于異化的趨勢(shì)， 消費(fèi)者等群體利益難以確保。 人數(shù)眾多難以形成集體行動(dòng)是其原因之一； 但深層次的原因還在于壓力集團(tuán)的持續(xù)影響導(dǎo)致事業(yè)法、 反壟斷法等根本立法的缺失， 以及 部門立法模式的固有缺陷，進(jìn)而使公用企業(yè)規(guī)制出現(xiàn)了 “權(quán)力部門化、部門利益化、利益法 規(guī)化 的突出現(xiàn)象

8、?，F(xiàn)行?行政許可法?雖取消了部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，在一定程度 上遏制了部門利益的擴(kuò)張， 但立法部門化現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。 3競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力缺位引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 形成的進(jìn)程緩慢。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看， 法律對(duì)遏制利益集團(tuán)肆意妄為有直接效應(yīng)。如 ?行政許 可法? 未公布之時(shí)， 政府在清理行政審批工程的同時(shí)，新設(shè)大量審批工程，其結(jié)果是越清越多；而?行政許可法?公布后，清理和最終取消審批工程那么產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性效應(yīng)。依照現(xiàn)行體 制，推動(dòng)自然壟斷行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)， 其動(dòng)力主要來(lái)自其行業(yè)主管部門。 因此，能不能放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、 怎樣競(jìng)爭(zhēng)、在多大范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，往往難以確定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以衡量，而必須由這些部門 “自由裁 量。除非有很大外部壓力，

9、一般難有大的變革動(dòng)作。由此，離開(kāi)法律之功用，在無(wú)強(qiáng)制性 制度約束的前提下，僅憑行業(yè)主管部門 “良心發(fā)現(xiàn) ，開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)步伐必然緩慢。數(shù)年前，聯(lián)通 公司進(jìn)入電信市場(chǎng)之艱難歷程和當(dāng)時(shí)郵電部之態(tài)度是最有力的例證?；谏鲜隹剂浚?規(guī)制法治化才是解決我國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)缺乏的根本所在。 所謂規(guī)制法 治化，即是實(shí)現(xiàn)以行政為主導(dǎo)的規(guī)制向以法律為主導(dǎo)的規(guī)制轉(zhuǎn)變， 確保規(guī)制權(quán)限、 規(guī)制內(nèi)容、 規(guī)制程序和規(guī)制機(jī)構(gòu)的法定， 在法律的架構(gòu)下實(shí)施規(guī)制， 既授權(quán)規(guī)制機(jī)構(gòu)干預(yù)公用企業(yè)之行 為，從而克服自然壟斷引發(fā)之市場(chǎng)失靈， 又限制規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力， 防止規(guī)制行為所導(dǎo)致的政府 失靈。 基于網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制而言， 主要

10、依靠事業(yè)法和競(jìng)爭(zhēng)法共同之功用。 事 業(yè)法是針對(duì)特定行業(yè)， 以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、 社會(huì)性規(guī)制為主要內(nèi)容的特殊行業(yè)性立法， 主要對(duì)特 定行業(yè)之規(guī)制目的、規(guī)制權(quán)限、規(guī)制工程、規(guī)制程序等作出規(guī)定，包括電信法、郵政法、鐵 路法、民航法等；競(jìng)爭(zhēng)法那么涉及間接規(guī)制，主要包括反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法。 二、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的事業(yè)法規(guī)制一事業(yè)法的性質(zhì)與地位 自由放任導(dǎo)致壟斷弊端， 在自由資本主義時(shí)期結(jié)束、 福利國(guó)家出現(xiàn)之時(shí)， 事業(yè)法開(kāi)始全面興 起，其演化與興旺亦對(duì)現(xiàn)行法律部門劃分與法學(xué)體系提出了挑戰(zhàn)。 然而， 福利國(guó)家對(duì)自然壟 斷過(guò)度地進(jìn)行準(zhǔn)人和價(jià)格規(guī)制， 沒(méi)有解決公用企業(yè)獲取高額壟斷利潤(rùn)和濫用壟斷優(yōu)勢(shì)之弊端， 進(jìn)而導(dǎo)

11、致規(guī)制失靈的出現(xiàn)。 在此背景下， 放松準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制順勢(shì)而產(chǎn)生。 但這并不能 解決公用企業(yè)因競(jìng)爭(zhēng)活力缺乏而導(dǎo)致效率損失和分配效率的問(wèn)題， 以及事關(guān)消費(fèi)者健康、 安 全和環(huán)保方面的難題。 由此，在世界范圍內(nèi)又出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性再規(guī)制和強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制的趨勢(shì)。 沿著這一歷史軌跡， 規(guī)制的強(qiáng)化和弱化一直都是因克服市場(chǎng)失靈和政府失靈、 順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì) 開(kāi)展需要而調(diào)整。 事業(yè)法的主要內(nèi)容就是確認(rèn)和標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家對(duì)這些特殊領(lǐng)域的干預(yù)， 按照通行 的對(duì)經(jīng)濟(jì)法的定義， 事業(yè)法應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)法， 不應(yīng)有太大疑問(wèn)。 但經(jīng)濟(jì)法的體系由市場(chǎng)主體規(guī)制 法、市場(chǎng)秩序規(guī)制法、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和可持續(xù)開(kāi)展保障法，以及社會(huì)分配法構(gòu)成。 事業(yè)法應(yīng) 屬

12、哪一類法律？似乎尚無(wú)定論。 就事業(yè)法的內(nèi)容而言， 因其有市場(chǎng)準(zhǔn)入特殊許可的規(guī)定， 故 而可歸屬于市場(chǎng)主體規(guī)制法； 因有維護(hù)市場(chǎng)秩序、 保護(hù)消費(fèi)者利益的規(guī)定， 可歸為市場(chǎng)秩序 規(guī)制法；因有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展、維護(hù)平安生產(chǎn)、 保護(hù)環(huán)境等規(guī)定，可歸為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和可持 續(xù)開(kāi)展保障法。其內(nèi)容交雜，難以簡(jiǎn)單地作學(xué)理上的劃分。其實(shí)，事業(yè)法律制度，無(wú)非為結(jié) 合特定行業(yè)的經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)特點(diǎn)所作的特殊規(guī)定。其規(guī)制的目的、方法、 原那么等與經(jīng)濟(jì)法中的 根本法律并無(wú)區(qū)別。在某種意義上可認(rèn)為，事業(yè)法是針對(duì)特定行業(yè)的特殊性而制定的 “小經(jīng) 濟(jì)法 。簡(jiǎn)言之，電信法、郵政法、鐵路法、民航法等事業(yè)法與價(jià)格法、產(chǎn)品質(zhì)量法、環(huán)保 法等適

13、用于各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)法重要內(nèi)容，為特別法與普通法的關(guān)系。二事業(yè)法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容 事業(yè)法的內(nèi)容詳細(xì)、全面而具體，各行業(yè)立法規(guī)定差異突出。其共性內(nèi)容主要有： 1市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)制制度網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)因網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷性，在可競(jìng)爭(zhēng)條件下，亦非 向所有產(chǎn)業(yè)全面開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。 由此， 應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)狀況， 依據(jù)一定條件對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)人作 出限制；但此種限制并非絕對(duì)禁止新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入；加之，此種限制假設(shè)設(shè)定不當(dāng)， 那么可能演 變?yōu)橄拗聘?jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)上之行政壟斷。 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題成為 “悖論 ，難以簡(jiǎn)單作出結(jié) 論。與此同時(shí)，因網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)地位特殊，網(wǎng)絡(luò)資源具有稀缺性，關(guān)乎社會(huì)公共利益，應(yīng) 限制網(wǎng)

14、絡(luò)型公用企業(yè)的退出行為。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者無(wú)權(quán)以營(yíng)業(yè)自由為由，恣意退出市場(chǎng)。因此， 事業(yè)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的條件與程序作出規(guī)定， 由此約束在位網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的恣意妄 為，或限制潛在競(jìng)爭(zhēng)者的過(guò)度進(jìn)入。2價(jià)格規(guī)制制度價(jià)格規(guī)制源于市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制。準(zhǔn)入規(guī)制實(shí)質(zhì)減少了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的數(shù)量；在 此背景下， 假設(shè)無(wú)價(jià)格規(guī)制， 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)會(huì)利用其壟斷地位獲取高額壟斷利潤(rùn)， 直接導(dǎo)致 消費(fèi)者福利向網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)轉(zhuǎn)移， 進(jìn)而引致社會(huì)福利受損。 不過(guò)，即使無(wú)準(zhǔn)入規(guī)制， 但基 于網(wǎng)絡(luò)資源的稀缺性， 潛在競(jìng)爭(zhēng)者難以及時(shí)有效進(jìn)入等原因， 亦應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的定價(jià) 行為作適當(dāng)規(guī)制。 當(dāng)然，此種情形下的價(jià)格規(guī)制， 相對(duì)前種情形而言應(yīng)更為寬松。 總體而言， 價(jià)格規(guī)制不應(yīng)成為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的障礙， 我國(guó)現(xiàn)行價(jià)格規(guī)制模式應(yīng)