論學(xué)校規(guī)章制度的規(guī)范化

1、高校規(guī)章制度的法理分析鄭州師范高等專科學(xué)校 王工廠內(nèi)容提要：高等學(xué)校作為規(guī)章制度制定主體的合法權(quán)力來(lái)源是國(guó)家的法律授權(quán)；而高校規(guī)章制度的制定也是其自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件，但學(xué)校的規(guī)章制度應(yīng)具備一定的法律要件才有效，而建立相應(yīng)的審查機(jī)制也是高校規(guī)章制度合法的重要條件；我國(guó)學(xué)校規(guī)章制度制定過(guò)程中存在眾多失范現(xiàn)象，其原因也較為復(fù)雜，而在目前法治條件下行政規(guī)制是學(xué)校規(guī)章制度制定規(guī)范化的主要方法，要發(fā)揮行政規(guī)制的作用，需要完善的程序來(lái)保障。關(guān)鍵詞：高校規(guī)章制度 合法性 規(guī)范化一、引論學(xué)校的規(guī)章制度，是學(xué)校為了組織和管理各項(xiàng)行政工作，按照一定程序制定的，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的條例、規(guī)定和辦法等規(guī)范性文

2、件的總稱。由于現(xiàn)代高校是集人員、物資、信息于一體的專門化社會(huì)公共組織，其內(nèi)部管理中要求在目標(biāo)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、高效有序中保持自由、民主的學(xué)術(shù)氛圍；外部參與要求以獨(dú)立實(shí)體從事社會(huì)性活動(dòng)。如何運(yùn)轉(zhuǎn)高校機(jī)器，使高校既不失公益本色又能夠被社會(huì)所認(rèn)同，學(xué)校的規(guī)章制度便成為協(xié)調(diào)高校機(jī)器高效運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑。學(xué)校規(guī)章制度的法律效力來(lái)源于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)章制度在事實(shí)上發(fā)揮著行為規(guī)范的作用；高?；趯W(xué)術(shù)自由的需要應(yīng)當(dāng)享有較高程度的自主權(quán)，但是這并不意味著學(xué)?？梢噪S心所欲，自主權(quán)的行使亦應(yīng)當(dāng)在法治之下，學(xué)校自主權(quán)利的運(yùn)行也離不開(kāi)國(guó)家法律設(shè)定的框架內(nèi)。同時(shí)，為保證學(xué)校的自治權(quán)力，國(guó)家介入應(yīng)限制在一定的范圍之內(nèi)，與高等

3、學(xué)校自主權(quán)之間應(yīng)當(dāng)維持平衡。二、學(xué)校規(guī)章制度法律效力的來(lái)源（一）學(xué)校作為規(guī)章制度制定主體的合法性及必要性分析高等學(xué)校作為社會(huì)組織之一，為了實(shí)現(xiàn)高等教育的目標(biāo)，需要制定規(guī)章制度約束學(xué)校的成員。筆者認(rèn)為國(guó)家授權(quán)是學(xué)校作為規(guī)章制度制定主體的合法權(quán)力來(lái)源。依據(jù)公權(quán)法定的原則，只要是公權(quán)力，就必須以國(guó)家法律授權(quán)為前提。任何一個(gè)組織的公共權(quán)力都不是它自身取得的，而是來(lái)源于國(guó)家的授予。高等學(xué)校在向?qū)W生提供國(guó)家學(xué)歷教育服務(wù)中行使的權(quán)力屬于公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻氖跈?quán)，高等學(xué)校也因此成為行政主體中的法律、法規(guī)授權(quán)組織。國(guó)家之所以授權(quán)公立學(xué)校制訂自治規(guī)章，主要是出于以下目的：國(guó)家立法事務(wù)紛繁復(fù)雜，高等教育具有相當(dāng)強(qiáng)

4、的專業(yè)性，非一般立法者所能明了，因此為了減輕立法者的立法負(fù)擔(dān)而授權(quán)其自訂規(guī)則；高等學(xué)校出于發(fā)展學(xué)術(shù)、傳播文化之目的需要較之行政系統(tǒng)更加靈活的管理方式，需要在管理中發(fā)揮主動(dòng)性，促使高等學(xué)校對(duì)涉及自身的事務(wù)能自行規(guī)范，對(duì)于本身自治事務(wù)自行作決定并且自行負(fù)責(zé)地執(zhí)行；自治規(guī)章的制定和修改程序較之國(guó)家法律，簡(jiǎn)便得多，因此高等學(xué)校可以順應(yīng)其特殊的管理需要而快速地訂定和修改。高校以行政主體出現(xiàn)，那么內(nèi)部規(guī)章即賦予行政規(guī)范色彩；盡管高校法律地位的明確界定理論爭(zhēng)論頗多。但不可否認(rèn)的是田永案已經(jīng)確認(rèn)高校的法律、法規(guī)授權(quán)組織的特性，承認(rèn)高校的行政訴訟主體資格。 就現(xiàn)行法律而言，我國(guó)教育法和高等教育法都規(guī)定高校的設(shè)立

5、應(yīng)當(dāng)有組織機(jī)構(gòu)和章程，高校有權(quán)依照章程自主管理。學(xué)生在校期間依法遵守學(xué)校管理制度。例如教育法第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（六）聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分。上述法律規(guī)定表明，學(xué)校作為公務(wù)法人制訂規(guī)章制度既是法律賦予的權(quán)利也是其必須履行的法定義務(wù)，即學(xué)校的自主管理權(quán)中必須含有學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的制定權(quán)；學(xué)校也必須以制定內(nèi)部規(guī)章制度為其行使自主管理權(quán)的一種主要方式，此外，高校按照國(guó)家規(guī)定具有學(xué)位、學(xué)歷授予權(quán)。這些明顯具有行政職權(quán)性的事項(xiàng)只能以授權(quán)形式得以體現(xiàn)，在一定程度印證了高校內(nèi)部規(guī)則的法律規(guī)范延伸性特點(diǎn)，因而應(yīng)納入公權(quán)力范疇，賦予其法律可訴性?？?/p>

6、見(jiàn)學(xué)校的規(guī)章制度具有效力來(lái)源是我國(guó)法律的授權(quán)。（二）高校規(guī)章制度的制定是學(xué)校自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件當(dāng)今的高等教育隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)機(jī)制的引入與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，逐步出現(xiàn)由身份向契約、由封閉向開(kāi)放、由靜止向變動(dòng)、由均質(zhì)向差異、由單一向復(fù)雜的管理模式轉(zhuǎn)變。如何協(xié)調(diào)組織機(jī)體的效益追求與公益維續(xù)間的矛盾，高校自治權(quán)成為高?？咕苷c市場(chǎng)消極因素的利器。高校自治權(quán)法律機(jī)理主要源于兩種機(jī)制的作用：其一就是直接依法律而形成，是公權(quán)力的內(nèi)部滲透，因而其規(guī)則遵守依法而治原則，法有規(guī)定才可為；其二就是法律保障而形成，是私權(quán)利自主訴求結(jié)果，因而規(guī)則遵循與法不相抵觸原則，法無(wú)禁止即可為。依此可知，高校內(nèi)部規(guī)章是在外部法

7、規(guī)設(shè)定前提下高校自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的規(guī)范機(jī)制，內(nèi)部規(guī)章既要遵循外部法律對(duì)其的限定與制約，又要充分彰顯高校內(nèi)部管理活動(dòng)的基本特點(diǎn)與規(guī)律。借助于內(nèi)部規(guī)章才能實(shí)現(xiàn)高校外部規(guī)范的宏觀指導(dǎo)向微觀管理轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，保障高校自治空間，發(fā)揮高校自治的社會(huì)組織體機(jī)能。依據(jù)國(guó)家授權(quán)理論，高等學(xué)校之所以具有制定自治規(guī)章的自主權(quán)，來(lái)源于國(guó)家對(duì)高等學(xué)校自主權(quán)的授予。學(xué)校的自治規(guī)章是衍生于國(guó)家法律的從屬性法源，因此，自治規(guī)章之所以發(fā)生法律效力，必須是通過(guò)得到國(guó)家的承認(rèn)和保護(hù)而獲得和國(guó)家法類似的強(qiáng)制力和拘束力。從現(xiàn)實(shí)管理的需要來(lái)看，學(xué)校擁有包括教師在內(nèi)的管理自主權(quán)，制定本校的規(guī)章制度是學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)，事實(shí)上，學(xué)校規(guī)章制度是學(xué)校將法律

8、規(guī)定的基本原則與本學(xué)校的具體情況相結(jié)合的結(jié)果，是法律法規(guī)內(nèi)容的具體體現(xiàn)和運(yùn)用，也是學(xué)校管理自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一。國(guó)家不應(yīng)也不可能對(duì)學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，剝奪學(xué)校的管理自主權(quán)。同時(shí)，學(xué)校教職員工在教師聘用合同履行過(guò)程中處于從屬地位，其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)受學(xué)校的支配，制定規(guī)章制度既可以使教師的權(quán)利和義務(wù)明確具體，更具有可操作性，又可以使學(xué)校的管理行為規(guī)范化，從而排除學(xué)校對(duì)教師權(quán)利義務(wù)的任意支配，尤其是防止學(xué)校濫用處罰權(quán)。而且，在學(xué)校內(nèi)部，不同教師的權(quán)利義務(wù)相互關(guān)聯(lián)，在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中難免發(fā)生沖突和矛盾。制定學(xué)校規(guī)章制度有利于協(xié)調(diào)不同教師之間因?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生的沖突和矛盾，有利于在學(xué)校內(nèi)部營(yíng)造

9、教師實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的良好秩序。三、高校規(guī)章制度有效的法律要件我國(guó)法律雖然賦予學(xué)校規(guī)章制度的法律效力，但對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的制定程序、內(nèi)容、生效條件等要件未做規(guī)定，結(jié)合司法實(shí)踐及相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為。學(xué)校的有效規(guī)章制度應(yīng)遵循原則并具備下列要件：（一）學(xué)校規(guī)章制度制定的原則高校規(guī)章制度的制定應(yīng)遵循下列基本原則：1、合法性原則。學(xué)校規(guī)章制度源于法律法規(guī)的具體授權(quán)，規(guī)章制度制定必須依照法律加以設(shè)定?；诤戏ㄐ栽瓌t，學(xué)校規(guī)章制度必須滿足下列要求：法律保留原則的適用、不得超越上位法規(guī)定、不得創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)、抵觸無(wú)效等規(guī)定等。2、合理性原則。學(xué)校規(guī)章制度是高?；A(chǔ)性自治規(guī)范，必須要從實(shí)際出發(fā)，制訂適合自我特色的

10、規(guī)范?；诤侠硇栽瓌t，學(xué)校規(guī)章制度必須滿足下列要求：從實(shí)際出發(fā)、遵循教育規(guī)律、注重自身特色等。3、科學(xué)性原則。規(guī)章制度作為學(xué)校的根本法，是其他規(guī)范制訂的依據(jù)，所以高校規(guī)章制度應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)特色。具體要求表現(xiàn)為：術(shù)語(yǔ)規(guī)范、內(nèi)容簡(jiǎn)明、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容真實(shí)、注重實(shí)效等。4、正當(dāng)程序原則。規(guī)范設(shè)定應(yīng)注重主體的民主參與、規(guī)范應(yīng)為人所知曉、處罰程序規(guī)范化等要求。5、禁止歧視性對(duì)待原則。規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)貫徹平等原則，堅(jiān)持以人為本思想。當(dāng)然審查事項(xiàng)也應(yīng)有其限度，例如純粹的學(xué)術(shù)性事務(wù)的規(guī)定、關(guān)于規(guī)范制定的動(dòng)機(jī)、規(guī)范文本的具體形式等就不宜納入審查的范圍之內(nèi)，否則必會(huì)損害到高校自治權(quán)。（二）高校規(guī)章制度的效力表現(xiàn)高校規(guī)章制度的

11、效力體現(xiàn)為下列幾個(gè)方面：1、實(shí)體性效力。學(xué)校規(guī)章制度一經(jīng)制訂即對(duì)高校各主體、高校各項(xiàng)活動(dòng)產(chǎn)生基本效力，具體可以實(shí)化為規(guī)章制度的對(duì)人、對(duì)事、時(shí)間與地域幾方面的實(shí)效。概括而言，學(xué)校規(guī)章制度實(shí)效就是規(guī)章制度適用于高校內(nèi)部主體（當(dāng)然包括高校本身）在高校所處地域管轄范圍之內(nèi)，處于在學(xué)期間所發(fā)生的，涉及高校管理與教學(xué)事項(xiàng)的各種活動(dòng)。2、程序性效力。學(xué)校規(guī)章制度設(shè)定高校內(nèi)部各項(xiàng)組織活動(dòng)的基本程序，保障各項(xiàng)活動(dòng)處于公開(kāi)、公正與公平的程序體系之中，以程序制約權(quán)力與保障權(quán)益。3、外部效力。學(xué)校規(guī)章制度以自治規(guī)范形式對(duì)外宣告高校主體法人獨(dú)立性地位，以規(guī)章制度形式保障學(xué)校主體的社會(huì)參與性活動(dòng)，并防止政府行政化因素的不

12、良干涉。4、法律效力。學(xué)校規(guī)章制度是高校法規(guī)的延伸，是教育法律的另一種載體，具有法律效力。當(dāng)涉及到主體權(quán)益等重大問(wèn)題時(shí)，應(yīng)成為法律審查的對(duì)象，即應(yīng)強(qiáng)化章程的可訴性。（三）學(xué)校規(guī)章制度有效的法律要件1、制定主體合法 學(xué)校規(guī)章制度顧名思義是學(xué)校自己制定的規(guī)范學(xué)校教育學(xué)和行政管理的行為準(zhǔn)則，有權(quán)以學(xué)校名義制定規(guī)章的主體應(yīng)當(dāng)是學(xué)校行政單位系統(tǒng)中處于最高層次、對(duì)學(xué)校的各個(gè)組成部分和全體教職員工有權(quán)實(shí)行全面和統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，其他行政管理機(jī)構(gòu)或組織雖然可參與學(xué)校規(guī)章制度的制定，但無(wú)權(quán)以學(xué)校單位名義分布，不具有學(xué)校規(guī)章制度的制定主體資格。同時(shí)，已制定的學(xué)校規(guī)章制度應(yīng)具有可行性?？尚行栽醋砸?guī)范的直接效力性，學(xué)校

13、規(guī)章制度直接設(shè)定學(xué)校各項(xiàng)管理活動(dòng)與教學(xué)活動(dòng)，直接配置權(quán)力機(jī)制，設(shè)定主體權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式。可行性要求規(guī)范設(shè)計(jì)科學(xué)合理、切實(shí)可行，具體操作簡(jiǎn)潔明了。2、內(nèi)容合法依據(jù)法律和章程設(shè)定規(guī)范。國(guó)家法律與教育法規(guī)構(gòu)成高?；鶎有砸?guī)范的外部邊界，適用法律保留原則與不抵觸原則。高校章程構(gòu)成基層性規(guī)范的根本依據(jù)，規(guī)范不能擅自創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)，注意保持規(guī)范的層級(jí)關(guān)系。以權(quán)利與義務(wù)作為其規(guī)范內(nèi)容，排除道德與倫理規(guī)范內(nèi)容。能夠納入法治視域范圍之內(nèi)的高校規(guī)范應(yīng)僅適用那些能夠產(chǎn)生、變更或終止權(quán)利與義務(wù)關(guān)系內(nèi)容的活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)法律適用性。學(xué)校的規(guī)章制度也就必須符合我國(guó)法律法規(guī)及政策規(guī)定，學(xué)校的規(guī)章制度是學(xué)校意志的體現(xiàn)，其法律效力來(lái)源于國(guó)

14、家法律的賦予，并非是學(xué)校本身具有的，只有學(xué)校的意志與國(guó)家意志相一致，學(xué)校的意志才可能產(chǎn)生法律效力。因此合法是學(xué)校規(guī)章制度具有法律效力的必備要件。3、程序合法學(xué)校規(guī)章制度的制定過(guò)程要有教職員工的參與。凡是建立教師職工代表大會(huì)制度的學(xué)校，制訂和完善規(guī)章制度應(yīng)經(jīng)教代會(huì)審議通過(guò)；沒(méi)有建立教職工代表大會(huì)制度的，應(yīng)當(dāng)征得工會(huì)的同意；沒(méi)有建立工會(huì)的，應(yīng)當(dāng)征得教職工代表或半數(shù)以上教職工討論通過(guò)。同時(shí)還應(yīng)公示，公示原則是現(xiàn)代法律法規(guī)生效的一個(gè)要件，作為學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度更應(yīng)對(duì)其適用的教師公示，未經(jīng)公示的規(guī)章制度，教師無(wú)所適從，對(duì)教師不具有約束力。當(dāng)然，規(guī)范設(shè)定應(yīng)注意精簡(jiǎn)適當(dāng)，不可事無(wú)巨細(xì)。規(guī)章制度是高校組織自治

15、化的表征，自治就要彰顯主體的自由、民主與開(kāi)放，所以應(yīng)留有必要的空間給主體一定自由度，形成自律性機(jī)制。反之，規(guī)范的龐雜、浩繁必將為主體設(shè)置了另一個(gè)制度樊籠。4、審查機(jī)制的建立高校規(guī)章制度合法的重要保障相對(duì)而言，高校章程因其基本內(nèi)容來(lái)自于教育法律的授權(quán)，基本內(nèi)容法定并且章程制訂與修改都遵循嚴(yán)格的審查程序，所以章程好壞能夠通過(guò)審查機(jī)制得以把關(guān)。而高校普通規(guī)章制度因其設(shè)定的隨意度較大、調(diào)整范圍較廣而且又遠(yuǎn)離法規(guī)層次，因而出現(xiàn)的問(wèn)題很多。況且多數(shù)高校仍未出臺(tái)自己的學(xué)校章程，在這種規(guī)范先行的局面下，設(shè)立嚴(yán)格的學(xué)校規(guī)范審查機(jī)制尤為必要。按照審查機(jī)構(gòu)可進(jìn)行以下分類：一類為外部教育行政部門審查機(jī)制，即由高校上一

16、級(jí)教育行政部門專門設(shè)立規(guī)范審查機(jī)構(gòu)，對(duì)各高校校內(nèi)規(guī)范加以審查，行使規(guī)范的撤銷權(quán)并建議高校即時(shí)修改不合理規(guī)范。另一類為高校內(nèi)部審查機(jī)制，高校專門成立政策法規(guī)辦一類機(jī)構(gòu)，真正賦予其規(guī)范審查權(quán)。審查權(quán)包括規(guī)范的立、改、廢的建議權(quán)、規(guī)范解釋權(quán)、受理主體對(duì)于規(guī)范的質(zhì)疑并及時(shí)反饋給規(guī)范制定機(jī)構(gòu)，對(duì)于瑕疵規(guī)范可以建議中止其效力四、學(xué)校規(guī)章制度的規(guī)范化（一）我國(guó)學(xué)校規(guī)章制度制定失范的原因分析1、規(guī)章制定主體的錯(cuò)位，導(dǎo)致民主機(jī)制的破壞我國(guó)教育法和高等教育法在沒(méi)有明確規(guī)定學(xué)校享有規(guī)章制定權(quán)的情況下，卻直接授權(quán)校長(zhǎng)制定具體規(guī)章制度。這種授權(quán)方式從開(kāi)始就決定了我國(guó)高校規(guī)章制定缺乏民主機(jī)制。校長(zhǎng)雖然是高校的法定代表人，

17、但是校長(zhǎng)的這種法律地位并不意味著他同時(shí)也是學(xué)校各層次成員利益的代表。將一個(gè)學(xué)校具體制度的制定權(quán)授予校長(zhǎng)，并在法律中不設(shè)定校長(zhǎng)行使權(quán)力的程序和原則，這種授權(quán)方式很容易擴(kuò)張校長(zhǎng)的權(quán)力，使學(xué)校的各項(xiàng)決策過(guò)度依賴某個(gè)人或某些人的意志，既違反了民主管理的原則，也影響學(xué)校穩(wěn)定的發(fā)展。2、學(xué)校章程的廣泛缺位，割裂了規(guī)范體系我國(guó)教育法第 28 條規(guī)定：“學(xué)校按照章程自主管理?！卑凑赵摋l規(guī)定，章程應(yīng)當(dāng)是學(xué)校進(jìn)行管理的基本依據(jù)。但是現(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)校的章程都是在設(shè)立時(shí)報(bào)批用的文件，因此其規(guī)定非常原則，缺乏對(duì)于內(nèi)部管理體制及相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)定。高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)，往往是習(xí)慣性的或者沿襲下來(lái)的，各種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職

18、權(quán)界定以及行使職權(quán)的條件和程序，并不嚴(yán)格規(guī)定在學(xué)校的章程中。因此，章程失去作為基礎(chǔ)性規(guī)則的作用，而常被認(rèn)為是擺設(shè)，無(wú)法發(fā)揮作用。更有甚者，我國(guó)還有很多高等學(xué)校根本就沒(méi)有章程。按照法律設(shè)定的體系，章程在國(guó)家法律和學(xué)校具體規(guī)章之間處于承上啟下的地位，因此整個(gè)學(xué)校的規(guī)章體系由于章程的缺位而導(dǎo)致體系的割裂，并進(jìn)而導(dǎo)致高等學(xué)校法律地位的危機(jī)，缺少章程，高等學(xué)校在法律上的存在將受到質(zhì)疑3、高等學(xué)校職能多元化，引發(fā)學(xué)校權(quán)力的膨脹我國(guó)的高等學(xué)校任務(wù)繁重，職能多樣。依據(jù)我國(guó)高等教育法第 4 條的規(guī)定，學(xué)校需要負(fù)責(zé)將學(xué)生培養(yǎng)成為“德、智體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”，高等學(xué)校不僅需要向?qū)W生傳授知

19、識(shí)，培養(yǎng)未來(lái)的職業(yè)能力，而且需要凈化其思想，強(qiáng)健其體格，同時(shí)高等學(xué)校還需要配合社會(huì)工作，為了履行這些職能，學(xué)校制訂各種條款對(duì)學(xué)生進(jìn)行道德教化和設(shè)定義務(wù)。將某些本是社會(huì)公益活動(dòng)，是自愿的行為，通過(guò)學(xué)校的規(guī)定卻使其成為強(qiáng)制性行為。4、概括條款和類推原則的濫設(shè)，違反規(guī)范明確性的要求各個(gè)高等學(xué)校的學(xué)生手冊(cè)中對(duì)于學(xué)生行為的規(guī)范中很多概括性的條款，如某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例第 22 條第 10 款規(guī)定：其他違反公民道德準(zhǔn)則和大學(xué)生行為準(zhǔn)則，情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣，給予記過(guò)以上處分。此外，類推原則也在學(xué)校規(guī)章中普遍運(yùn)用，例如某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分實(shí)施細(xì)則（2000 年 9 月頒發(fā)）第 16 條規(guī)定：“本實(shí)施細(xì)則沒(méi)有列

20、舉的違紀(jì)行為，又必須給予處分的，可參照本實(shí)施細(xì)則相類似的條款給予處分?！蹦炒髮W(xué)本?？茖W(xué)生危機(jī)處分條例（試行），（1999 年頒發(fā)）第21 條規(guī)定：“本辦法沒(méi)有列舉的違紀(jì)行為，但有必要給予處分的，可根據(jù)學(xué)校的解釋決定，參照本辦法中相類似的條款給予處分?！睂W(xué)校規(guī)章為學(xué)生設(shè)定行為規(guī)范和界限，因此應(yīng)當(dāng)符合明確性的原則，即規(guī)范對(duì)象、規(guī)范行為和法律效果等構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)清楚明確，使受規(guī)范者能夠預(yù)見(jiàn)其作為或不作為是否構(gòu)成義務(wù)的違反或者是否應(yīng)當(dāng)受到懲戒。我國(guó)高等學(xué)校規(guī)章中存在的諸多問(wèn)題主要在于我國(guó)目前的法律體制中缺乏對(duì)于對(duì)于學(xué)校規(guī)章的制約體制?；谖覈?guó)高校管理的實(shí)際情況應(yīng)當(dāng)首先建立和完善來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)方面對(duì)于學(xué)校規(guī)

21、章制定權(quán)的限制和約束。（二）行政規(guī)制是學(xué)校規(guī)章制度制定規(guī)范化的主要方法1、行政規(guī)制的范圍界定學(xué)校規(guī)章制度制定規(guī)范化的基礎(chǔ)教育主管機(jī)關(guān)的行政規(guī)制的范圍是限于合法性審查還是既包括合法性審查也包括合理性審查，這涉及到如何處理行政規(guī)制和學(xué)校自主權(quán)之間的關(guān)系。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的處理，存在不同的情況。就學(xué)校規(guī)章制度涉及的范圍而言，筆者認(rèn)為行政規(guī)制主要限于合法性審查。高等學(xué)校具有不同的職能，并因此和學(xué)生之間形成不同性質(zhì)的法律關(guān)系，在不同的法律關(guān)系中，學(xué)校的主體地位分別具有公法、私法的色彩，行使公權(quán)力或者私權(quán)利。而公權(quán)力和私權(quán)利具有不同的行為規(guī)則，但落實(shí)到高等學(xué)校規(guī)章制定的范疇，學(xué)校以調(diào)整行政法律關(guān)系為目的制定的

22、規(guī)章需要法律依據(jù)并只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，如學(xué)校的國(guó)家學(xué)歷教育系統(tǒng)內(nèi)的招生規(guī)則、學(xué)籍管理規(guī)則、獎(jiǎng)勵(lì)處分規(guī)則、學(xué)業(yè)證書頒發(fā)規(guī)則等，因此，其效力也為國(guó)家法律所決定，違反國(guó)家法律的學(xué)校規(guī)章當(dāng)然歸于無(wú)效。實(shí)踐中發(fā)生的具體案例如學(xué)位授予行為中，學(xué)校在國(guó)家設(shè)立的學(xué)業(yè)證書頒發(fā)條件之外自行設(shè)定的學(xué)業(yè)證書頒發(fā)條件是無(wú)效的。對(duì)于合法性審查，需要嚴(yán)格限制在法律明確規(guī)定范圍內(nèi)，為了避免對(duì)于學(xué)校自主權(quán)的侵犯，在確立教育行政機(jī)關(guān)規(guī)制時(shí)，應(yīng)針對(duì)不同的規(guī)則，確定具體的規(guī)制內(nèi)容。教育行政機(jī)關(guān)對(duì)于高等學(xué)校的規(guī)制不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督。在行政系統(tǒng)中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵從上級(jí)

23、機(jī)關(guān)的命令。這種工作模式不同于公務(wù)法人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。也不適應(yīng)高等教育探求知識(shí)，學(xué)術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)，因此在公務(wù)分權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生了高校這樣的公務(wù)法人。高等學(xué)校具有較之行政機(jī)關(guān)更大的自主權(quán)和獨(dú)立的法律地位，不受行政機(jī)關(guān)的直接指揮，政府相關(guān)部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督和控制。因此，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和公務(wù)分權(quán)體制下的監(jiān)督的內(nèi)容是不同的。在行政系統(tǒng)中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定既包括合法性審查也包括合理性審查，但是高等學(xué)校的規(guī)章制定權(quán)是其自主權(quán)一部分，為了避免過(guò)度的行政干涉，妨礙高等學(xué)校獨(dú)立的法人地位，除非法律有特別規(guī)定，否則教育行政機(jī)關(guān)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在合法性規(guī)制的范圍內(nèi)。如德國(guó)北萊茵邦大學(xué)法第 108

24、條以法律規(guī)定的方式明確教育行政機(jī)關(guān)對(duì)于學(xué)校規(guī)章進(jìn)行合目的性審查的界限。這種審查程度限制主要是為了既保障教育行政機(jī)關(guān)規(guī)制，又不妨礙學(xué)校自主權(quán)，在規(guī)制和自治之間維持平衡除了合法性原則，以外還應(yīng)包括正當(dāng)程序原則，即規(guī)范設(shè)定應(yīng)注重主體的民主參與、規(guī)范應(yīng)為人所知曉、處罰程序規(guī)范化等要求；禁止歧視性對(duì)待原則也即規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)貫徹平等原則，堅(jiān)持以人為本思想。2、國(guó)家教育行政主管部門的審查、備案是行政規(guī)制的主要方式國(guó)家教育行政主管部門作為國(guó)家設(shè)立的主管教育行政事務(wù)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督教育事業(yè)發(fā)展的職責(zé)，也因此享有對(duì)于高等學(xué)校的監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)于學(xué)校制定的規(guī)章進(jìn)行審查，這種來(lái)自教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是世界范圍

25、內(nèi)通行的規(guī)范學(xué)校規(guī)章制定權(quán)的一種主要方式，這種監(jiān)督按照時(shí)間的前后，可以進(jìn)一步分為規(guī)章生效前的審查和規(guī)章生效后的審查。對(duì)于章程和重要的規(guī)章，需要得到教育機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，批準(zhǔn)是其章程和重要規(guī)章生效的條件之一。如我國(guó)高等教育法規(guī)定了高校設(shè)立審批的文件包括章程。德國(guó)大學(xué)基準(zhǔn)法第 16 條規(guī)定：“高等學(xué)校的考試基于考試的規(guī)定進(jìn)行。高等學(xué)校制定有關(guān)考試的規(guī)章，并經(jīng)州法律規(guī)定的有權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?？荚囈?guī)章中應(yīng)包括考試的要求和程序?！痹摲ǖ?58 條第 2款規(guī)定：“高等學(xué)校自行制定的基礎(chǔ)性規(guī)章，需要得到州的批準(zhǔn)，拒絕批準(zhǔn)的條件由法律確定?！睂?duì)于章程和重要規(guī)章以外的重要的規(guī)章則僅需要向教育主管行政部門備案。德國(guó)北萊茵邦大

26、學(xué)法第 108 條第 1 項(xiàng)規(guī)定：“在本大學(xué)法內(nèi)所制頒的自治規(guī)章的訂立、變更、廢止，應(yīng)經(jīng)教育與學(xué)術(shù)部長(zhǎng)的許可，其他規(guī)章則應(yīng)于公布后向教育與學(xué)術(shù)部長(zhǎng)報(bào)備?！倍鴮?duì)于一般性的程序規(guī)則、工作規(guī)則等是學(xué)校自主權(quán)，不在教育行政機(jī)關(guān)監(jiān)控的范圍。哪些學(xué)校規(guī)章需要向教育行政機(jī)關(guān)報(bào)備，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)法律規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)向教育行政機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)章的范圍。在 2003 年 2 月修正的大學(xué)法規(guī)定的需要向“教育部”報(bào)備的事項(xiàng)包括：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大學(xué)法以法定的方式規(guī)定的學(xué)校需要向教育行政機(jī)關(guān)報(bào)備的事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)于報(bào)備的方式也是有所區(qū)別的，包括備查、核準(zhǔn)、核定等，不同的方式意味著教育部審查的強(qiáng)度是不同的。因此，我國(guó)在確定行政報(bào)備事

27、項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照學(xué)校規(guī)章的具體調(diào)整對(duì)象和效力來(lái)確定層級(jí)制的報(bào)備系統(tǒng)。3、教育行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法規(guī)章的處理對(duì)于學(xué)校報(bào)備的規(guī)章，教育機(jī)關(guān)對(duì)于違反法律、法規(guī)的可以要求學(xué)校撤銷或者直接進(jìn)行修正。例如，德國(guó)各邦的大學(xué)法不僅規(guī)定了大學(xué)考試規(guī)則應(yīng)經(jīng)邦主管教育行政機(jī)關(guān)的同意，并且同時(shí)賦予大學(xué)不遵守監(jiān)督并符合某些條件時(shí)，邦主管行政機(jī)關(guān)得予以代執(zhí)行。例如北萊茵邦大學(xué)法第 108 條第 4 項(xiàng)規(guī)定：“大學(xué)基本性自治規(guī)章，如學(xué)習(xí)規(guī)則、考試規(guī)則具有同條第 3 項(xiàng)情事之一者，邦主管教育行政機(jī)關(guān)得要求大學(xué)于一定期限內(nèi)配合主管教育行政機(jī)關(guān)之要求修改其考試規(guī)則，大學(xué)若于期限內(nèi)仍不修改，主管教育行政機(jī)關(guān)得代替大學(xué)頒定新修改之考試規(guī)則。”實(shí)際的案例在德國(guó)曾發(fā)生過(guò)，北萊茵邦學(xué)術(shù)與研究部部長(zhǎng)對(duì)于阿亨大學(xué)電子系學(xué)士學(xué)位考試規(guī)則，由于不符合大學(xué)教育一體性及學(xué)程流通性的利益，曾予以代執(zhí)行。（三）完善的程序是發(fā)揮行政規(guī)制作用的保障我國(guó)教育法和高等教育法都規(guī)定學(xué)校的章程制定應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇逃姓鞴軝C(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但是對(duì)于其他規(guī)章的制定沒(méi)有規(guī)定任何監(jiān)督的程序，這種規(guī)制制度的缺乏也是造成學(xué)校制定規(guī)章失范的一個(gè)原因，因此，為了加強(qiáng)對(duì)于學(xué)校規(guī)章制定的規(guī)制，我國(guó)可以考慮借鑒國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)教育行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政規(guī)制的方式，建立