農(nóng)用地流轉(zhuǎn)幾種模式

1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)研究資料農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的意義1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的幾十位村民秘密決定放棄生產(chǎn)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)模式，把土地分給各個(gè)家庭各自經(jīng)營(yíng)，取得了良好的效果。這種方式得到中央的肯定，從此我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革拉開(kāi)了序幕。三十多年來(lái)，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的土地經(jīng)營(yíng)方式對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食基本自給，維護(hù)國(guó)家糧食安全發(fā)揮了巨大的作用，這一點(diǎn)是有目共睹的。然而，隨著我國(guó)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)始越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)的變化。特別是我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，和國(guó)際產(chǎn)量大國(guó)高質(zhì)量、高競(jìng)爭(zhēng)力農(nóng)產(chǎn)品的涌入，給我國(guó)的農(nóng)業(yè)和糧食安全造成了較大的沖擊，所以，必須對(duì)原有的農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)模式做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在保證現(xiàn)

2、有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，允許農(nóng)用地的適當(dāng)流轉(zhuǎn)是應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的有力措施。2008年10月，黨的第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定中就規(guī)定：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！笨梢哉f(shuō)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)于優(yōu)化資源配置、提高土地利用效率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，解放農(nóng)村富余勞動(dòng)力有著重要的意義。當(dāng)前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的原因分析其實(shí)，早在改革開(kāi)放之初，在中部的一

3、些省份就已經(jīng)出現(xiàn)少量的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的例子。這主要是一種農(nóng)民的自發(fā)行為，他們或者是無(wú)力再耕種或者有了其他的經(jīng)濟(jì)收入不想再耕種，而把耕地讓與親戚經(jīng)營(yíng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的顯著提高，農(nóng)村有大量的富余勞動(dòng)力選擇外出打工，當(dāng)打工收益遠(yuǎn)大于種地所得收益，并且能保持一定的穩(wěn)定性后，他們就可能選擇將耕地流轉(zhuǎn)出去。這種情況到了上世紀(jì)九十年代末表現(xiàn)得最為突出，當(dāng)時(shí)的農(nóng)資如化肥、農(nóng)藥等價(jià)格漲得很高，但糧食價(jià)格卻上不去，再加上那時(shí)政府對(duì)三農(nóng)”投入不足，相關(guān)扶持政策滯后，導(dǎo)致很多農(nóng)民種地入不敷出，農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)需求強(qiáng)烈，有些地方還出現(xiàn)了拋荒現(xiàn)象。另外，我國(guó)人多地少的矛盾一直存在，不少地方農(nóng)民的實(shí)際人均耕地

4、不足1畝，種地產(chǎn)出連口糧都無(wú)法保證，處于一種寰之無(wú)味、棄之可惜”的尷尬境地。有些農(nóng)民在取得其他穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源后，干脆將土地流轉(zhuǎn)出去。應(yīng)該看到，真正把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民占的比例并不高。首先這是因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)民的社會(huì)保障工作才剛剛起步，農(nóng)民工在教育、醫(yī)療和就業(yè)保障上還無(wú)實(shí)質(zhì)性的重大改善，農(nóng)民把土地看成是基本生活的保證，不愿意輕易把土地流轉(zhuǎn)出去。其次，從2003年以來(lái)，中央針對(duì)三農(nóng)”的投入大大增加，相關(guān)的政策也越來(lái)越好，這進(jìn)一步堅(jiān)定了這部分農(nóng)民的想法。第三，對(duì)產(chǎn)權(quán)糾紛的憂慮也制約了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的念頭?，F(xiàn)有的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雖然得到了中央政策的支持，但相關(guān)的法律法規(guī)還欠缺，流轉(zhuǎn)也缺乏正規(guī)中介機(jī)構(gòu)的參與，難以

5、做到規(guī)范化管理。目前我國(guó)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)存在的主要模式由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方政府在探索農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的模式上也走出了不同的路徑?？偨Y(jié)出來(lái)，主要有以下三種模式：1 .委托經(jīng)營(yíng)模式：皖北地區(qū)為典型。如前所述，當(dāng)農(nóng)民的打工收益遠(yuǎn)大于土地所得收益，且收入長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，財(cái)富積累到一定程度他就可能會(huì)有將承包的耕地流傳出去。這種模式一般很少簽訂正式的文本合同，流轉(zhuǎn)限于親戚和同村人之間，是基于熟人之間的信任關(guān)系產(chǎn)生的。該模式也比較分散，組織程度不高，隨意性較大。在收益上，耕地得到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一般仍歸原承包方所有，少數(shù)委托人也會(huì)要求受托人交納一定的租金。比如，吳某是安徽北部的一個(gè)農(nóng)民，他在1997年攜全家到上海去做

6、小生意。經(jīng)過(guò)10多年的打拼，他們終于在上海買了一套小面積的住房，孩子們也有了收入穩(wěn)定的職業(yè)。所以，他決定把承包的土地全部交由侄子耕作。理論上，他這種情況按照現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第二十六條的規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”可以徹底退出土地承包了。但是，他們沒(méi)有上海市戶口，我國(guó)過(guò)于嚴(yán)格的戶籍制度成了執(zhí)行這個(gè)好條款的制度性障礙，需要有關(guān)部門進(jìn)行深化改革。目前，重慶、東莞等地都在積極探索破除這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)值得肯定的好現(xiàn)象。2 .土地入股模式：以重慶為代表。我國(guó)農(nóng)村土地承包法第四十二條規(guī)定：承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承

7、包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”重慶作為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面享有先行先試”的政策優(yōu)惠，在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)改革方面它確實(shí)也走在了全國(guó)的前列。2005年10月，澳門恒河果業(yè)公司整合了重慶市長(zhǎng)壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村514.3畝、508戶村民，成立了聯(lián)合體”，以建設(shè)優(yōu)質(zhì)雜柑生產(chǎn)基地。2006年3月，該聯(lián)合體”轉(zhuǎn)化重慶宗勝果品有限公司”，注冊(cè)資本278萬(wàn)元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估作價(jià)253.42萬(wàn)元。在具體經(jīng)營(yíng)方面，公司實(shí)行統(tǒng)一購(gòu)種，統(tǒng)一施肥、打藥，統(tǒng)一銷售的管理方式，股東澳門恒河果業(yè)公司為原土地承包方提供優(yōu)質(zhì)種苗，并提供信息和技術(shù)支持。原土地承包方可到新公司務(wù)工，每個(gè)工時(shí)10元錢；

8、作為股東，他們也可享受年底分紅。在這種現(xiàn)代公司治理模式下，入股農(nóng)民實(shí)際上是雙重身份：既是公司雇工，又是股東。有點(diǎn)類似于有些上市公司里享有股權(quán)激勵(lì)機(jī)制的管理層員工。公司效益如何呢？到2009年柑橘收獲時(shí)，每畝地產(chǎn)生兩三千元的純收入，比種植糧食作物如水稻高好幾倍。長(zhǎng)壽區(qū)副區(qū)長(zhǎng)申雄說(shuō)：農(nóng)民以土地入股開(kāi)公司的新型模式盤活了土地的價(jià)值，形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈；農(nóng)民徹底擺脫了單家獨(dú)戶、小本經(jīng)營(yíng)的舊有生產(chǎn)業(yè)態(tài)?！比欢?，應(yīng)該看到，我國(guó)農(nóng)民的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還比較低，公司一旦破產(chǎn)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就無(wú)法保證了，有面臨失地的風(fēng)險(xiǎn)。一些動(dòng)機(jī)不良的公司也可能利用這一點(diǎn)在農(nóng)村大搞非法圈地，損害農(nóng)民利益。所以，這種以土地入

9、股成立公司的方式在2008年7月底被叫停了，現(xiàn)在一般改以土地入股成立等業(yè)合作社”的形式。和前者相比，合作社雖然在組織形式上沒(méi)有公司那么嚴(yán)密，但農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制要強(qiáng)一些，相應(yīng)地需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要小。3 .土地融資模式：以沈陽(yáng)市法庫(kù)縣為例。據(jù)調(diào)查，在沈陽(yáng)市法庫(kù)縣，農(nóng)民可用70%的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向信用社抵押，每畝抵押300元，期限1年。如果到期無(wú)法償還，可以延期1年，延期后仍無(wú)法還貸的，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由信用社交流轉(zhuǎn)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)3年，流轉(zhuǎn)收益扣除貸款后歸還原承包方?！边@種模式目前在全國(guó)還很少見(jiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的法律和政策并沒(méi)有賦予農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融意義，流轉(zhuǎn)的形式也只允許轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作

10、等形式”，沒(méi)有說(shuō)可以抵押”。農(nóng)村土地承包法第四十九條規(guī)定：通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”而一般通過(guò)發(fā)包取得的土地類型未作相應(yīng)的說(shuō)明。所以，該模式尚缺乏法律的支持。不過(guò)，如果全國(guó)的耕地都可以抵押融資的話，農(nóng)村長(zhǎng)期沉睡的資本就會(huì)被喚醒，這將會(huì)給全國(guó)農(nóng)民帶來(lái)上萬(wàn)億元的增量資金，其金融影響力可見(jiàn)一斑。近年的相關(guān)試點(diǎn)工作也證明了這一點(diǎn)。據(jù)央行統(tǒng)計(jì)，從2008年至2010年6月末，試點(diǎn)9省份的涉農(nóng)貸款余額高達(dá)2.6萬(wàn)億元。這在某種程度上還可以抑制農(nóng)村放高利貸行為的泛濫現(xiàn)象，

11、緩解農(nóng)民融資難的問(wèn)題。建議政府在時(shí)機(jī)成熟時(shí)徹底打開(kāi)農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)閘門。2010年8月初，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)里規(guī)定：探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高的地區(qū)，金融部門要積極支持和配合當(dāng)?shù)攸h委和政府組織推動(dòng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房用地制度改革，按照依法自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開(kāi)展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)?！睉?yīng)該說(shuō)這個(gè)政策的出臺(tái)是一種有益的探索，是全國(guó)范圍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資方面的破冰政策，同時(shí)也給先行省

12、份的繼續(xù)探索提供了基本的規(guī)范要求。強(qiáng)調(diào)依法自愿有償原則”，就是為了防止一些不良公司假借農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)合作”的名義，搞非法圈地，損害農(nóng)民利益。有了國(guó)家層面的初步政策支持，地方政府就可以出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，因地制宜地開(kāi)展工作了。當(dāng)然，進(jìn)一步的政策仍有待于中央政府支持。目前政策下抵押品很難變現(xiàn)。銀行真的把農(nóng)民土地收了，能怎么處理？如果無(wú)法變現(xiàn)，抵押擔(dān)保功能等于不存在。”這主要是指銀行接管后，難以將土地變現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。一方面，同村人不一定愿意買；另一方面，即使村外人買了，村內(nèi)人不一定能接納。來(lái)自產(chǎn)權(quán)方面的憂慮和農(nóng)村熟人社會(huì)的性質(zhì)是造成這種尷尬境地的主要因素。所以，政府有義務(wù)對(duì)農(nóng)民做足金融風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的

13、宣傳教育，并設(shè)法進(jìn)一步完善相關(guān)政策。促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的建議應(yīng)該看到，以上無(wú)論哪一種模式，都還是處于一種地方性的探索階段，缺乏國(guó)家層面的大范圍的展開(kāi)和支持。這主要還是因?yàn)槿狈Ω邔哟蔚姆伞⒄吆拖鄳?yīng)的機(jī)構(gòu)支持。1 .完善農(nóng)村社會(huì)保障體系目前在我國(guó)，無(wú)論是中西部地區(qū)，還是沿海發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在土地搏荒現(xiàn)象。農(nóng)民寧愿讓土地荒蕪也不愿意流轉(zhuǎn)，最主要的是他們把土地看成是最后的生活保障，是安身立命的根本。所以，要想讓農(nóng)用地真正有序健康地流轉(zhuǎn)起來(lái)，首先是要做好農(nóng)民的社會(huì)保障工作。這包括進(jìn)一步健全農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使他們不至于因?yàn)橐粓?chǎng)大病而變得傾家蕩產(chǎn)；積極探索建立健全覆蓋全國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，

14、使他們的晚年生活也有相當(dāng)程度的保障；建立健全最低生活保障制度，使他們活得有尊嚴(yán)。對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員也要采取種種保障措施，使他們沒(méi)有后顧之憂。如果這個(gè)重要前提沒(méi)做好就完全放開(kāi)流轉(zhuǎn)政策，將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。2 .構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易和服務(wù)平臺(tái)目前，缺乏正規(guī)機(jī)構(gòu)的支持也是土地流轉(zhuǎn)的障礙之一，致使雙方得不到有效的信息溝通。農(nóng)民擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去的土地到時(shí)候不好處理，沒(méi)有法律認(rèn)可的機(jī)構(gòu)參與就沒(méi)有法律的保護(hù)，這種擔(dān)憂也是有道理的。目前，重慶市在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建設(shè)上也走在了全國(guó)前列。2008年12月4日，全國(guó)首家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌成立。為了節(jié)約行政成本、優(yōu)化配置管理資源，農(nóng)村土地交易所與已有的市土地和礦業(yè)權(quán)交

15、易中心場(chǎng)地共用、合署辦公。在業(yè)務(wù)上，接受市國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)和監(jiān)督。土地交易所作為一個(gè)交易平臺(tái)，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，為全市已在推進(jìn)中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。對(duì)浙江省來(lái)說(shuō)，他們現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)有公共資源交易中心”，可以把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入可交易的項(xiàng)目之中。相比而言，還是重慶模式更具有推廣價(jià)值。在資費(fèi)方面，應(yīng)該免除交易服務(wù)費(fèi)，僅需收取工本費(fèi)和幾十元檔案查詢費(fèi)即可，禁止亂收費(fèi)，以免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有了這個(gè)正規(guī)的交易平臺(tái)，就能掃清交易的較大障礙，優(yōu)化土地資源配置，盤活土地這個(gè)生產(chǎn)要素，維護(hù)和發(fā)展好農(nóng)民的土地權(quán)益。3 .健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和制度缺乏法律依據(jù)也是農(nóng)用地正常