中國行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀與課題(1)

1、中國行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀與課題1摘要：對制度的設(shè)計(jì)者來說,建立完備的行政糾紛解決 方式的體系,是保證行政相對人的合法權(quán)益,促進(jìn)行政機(jī)關(guān) 依法行政的必然要求.為制度的使用者考量,也應(yīng)建立多種 糾紛解決方式,從而落實(shí)當(dāng)事人的程序選擇權(quán).面對行政訴 訟調(diào)解制度由現(xiàn)的困境,中國行政訴訟制度的重構(gòu)需要解決 一些重要的課題,如在調(diào)解中怎樣實(shí)現(xiàn)自愿與平等協(xié)商,如 何實(shí)現(xiàn)調(diào)解與審判的協(xié)調(diào),如何保證當(dāng)事人的反悔權(quán)利以及 和解契約的拘束力問題等等.關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解；合意；和解；公法契約一、現(xiàn)狀分析中國行政法因強(qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分而在實(shí)定法上明確 禁止對行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解.于是就有了?行政訴訟法? 第50條

2、的規(guī)定：“人民法院審查行政案件,不適用調(diào)解. 確切地說,中國是沒有行政訴訟調(diào)解制度的.但是審判實(shí)踐 中,大量案件是原、被告在法院默許乃至發(fā)動下通過 “協(xié)調(diào) 解決的.這種異化了的方式是調(diào)解制度在現(xiàn)實(shí)中最為生動的 寫照,為解釋這一客觀存在的現(xiàn)象,學(xué)者們也是頗費(fèi)周章, 如有人指由：“審查行政案件不適用調(diào)解原那么并不能排除人 民法院在審理的過程中對雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說明教育工 作.1有人指由：“法院不能調(diào)解,但是原、被告可 以和解. 2還有人把法院在審查莫些行政案件時(shí),在 依據(jù)現(xiàn)行法律難以作由公正判決,或者依法作曲的公正判決 生效后顯然容易被曲解的情況下,建議被告改變具體行政行 為,發(fā)動原告撤訴,從而

3、終結(jié)訴訟所進(jìn)行的一系列溝通活動 稱作為“行政審判協(xié)調(diào),同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了其與調(diào)解的區(qū)別. 3筆者認(rèn)為與其如此,不如從解決糾紛,接近正義, 實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的角度由發(fā)考慮問題,只要“協(xié)調(diào)過程 和結(jié)果不違反法律,不侵害公共利益,應(yīng)予以準(zhǔn)許.在現(xiàn)實(shí) 中,學(xué)者們對于建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲也因此愈來愈局.實(shí)定法與學(xué)理上的考察在中國,最早作由有關(guān)行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的,是 1985年最高人民法院在?關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件 不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知?所作由的,通知指由：“審查和確認(rèn) 主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處分決定或者其他行政 決定是否合法、正確,“不同于解決原、被告之間的民事 權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題,“因

4、此,人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解, 而應(yīng)在查明情況的根底上作由公正的判決. 1987年最高人民法院在?關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用民事訴訟法 的假設(shè)干問題的解答?中,再次就不適用調(diào)解明確作了規(guī)定； 1989年公布的?行政訴訟法?更加明確了這一點(diǎn).在這樣的 前提下,理論界只好采取“存在就是合理的態(tài)度,成認(rèn)行 政訴訟不適用調(diào)解,既不能將調(diào)解作為行政訴訟過程中的一 個(gè)必經(jīng)階段,也不能將調(diào)解作為結(jié)案的一種方式.許多教科 書甚至把“行政訴訟不適用調(diào)解作為行政訴訟的特殊原那么 之一,并作詳細(xì)分析.學(xué)者們在論述行政訴訟之所以排除調(diào)解制度時(shí),主要是 認(rèn)為因調(diào)解原那么在訴訟活動中得以成立的前提是當(dāng)事人能 夠自由處分其權(quán)

5、利,而行政訴訟的被告是代表國家行使治理 權(quán)的,這個(gè)職權(quán)是以法定程序賦予的,往往是特定的,行政 主體對特定的行政職權(quán)沒有處分權(quán),當(dāng)事人應(yīng)受處分就必須 處分,不應(yīng)處分就不能處分,應(yīng)該處分的不能通過調(diào)解而不 予處分,否那么就損害了公共利益或他人利益,損害了法制的 嚴(yán)肅性.該規(guī)定的本意應(yīng)是預(yù)防行政主體任意處分其無權(quán)處 分的行政治理權(quán),其防范的對象應(yīng)當(dāng)是作為被告的行政主 體.但這樣的學(xué)理無疑無視了現(xiàn)代行政不再拘泥于傳統(tǒng)的高 權(quán)行政而包涵了行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力行政的客觀事 實(shí)；無視了莫些行政行為并不具有公共性或者公共性極為微 弱的客觀事實(shí)；無視了行政主體依法享有很大的行政裁 量權(quán)的客觀事實(shí)；無視了行

6、政相對人有權(quán)依法自由處分 自己權(quán)利的客觀事實(shí)；無視了行政主體與相對人的關(guān)系已從 一種利益沖突、對立或?qū)埂⒒ゲ恍湃蔚年P(guān)系開展到一種利 益一致、效勞合作、相互信任的關(guān)系的客觀事實(shí).很顯然, 實(shí)定法與學(xué)理需要重新反思自己的價(jià)值取向,與變遷中的行政理念相契合.司法實(shí)踐上的考察?行政訴訟法?實(shí)施十余年來,盡管實(shí)定法上嚴(yán)禁行政 案件適用調(diào)解,但調(diào)解畢竟是中國的一項(xiàng)優(yōu)良司法傳統(tǒng),號 稱為“東方經(jīng)驗(yàn),在這樣的狀況下,加之行政訴訟本身脫 胎于民事訴訟,于是行政訴訟適用調(diào)解便成了行政審判中一 個(gè)“公開的秘密.客觀地講,行政訴訟適用調(diào)解雖有悖于 立法規(guī)定,但是在許多情況下,卻取得了較好的社會效果. 在下面的案例中

7、,如果法院適用調(diào)解,當(dāng)事人真正達(dá)成和解, 其結(jié)果往往會由現(xiàn)合作博弈的帕累托最優(yōu)狀態(tài),即法院少了 訟累、當(dāng)事人之間少了對抗,三方各得其所,這也正是現(xiàn)代 社會所竭力倡導(dǎo)的協(xié)商、協(xié)力與協(xié)調(diào)的理念.4農(nóng)民胡莫,全家僅 5 口人,已有4間房屋,由于做生意 賺了錢,通過不正當(dāng)途徑,獲得建房證,在承包地上建起5間占地200平方米的新房.縣土地治理局得知這一情況,作 由撤除違章房屋的決定.胡莫認(rèn)為處分太重,向法院起訴.訴訟中,被告提由,可以撤銷原處分決定,不拆新房,但要 求胡奧撤除舊房.胡莫認(rèn)為這樣合算,遂申請撤訴.在本案中,我們可以看由行政訴訟的調(diào)解實(shí)踐并不同于 一般的調(diào)解實(shí)踐,具是一種有限的調(diào)解,即應(yīng)受到

8、莫些要件 約束的調(diào)解.首先,本案中,胡奧與縣土地治理局達(dá)成合意, 在其申請撤訴時(shí),法官要審查其調(diào)解內(nèi)容是否損害了國家、集體或他人利益；其次,胡莫可用以處分或放棄的只能 是訴訟權(quán)利,通過放棄訴訟權(quán)利,實(shí)現(xiàn)保護(hù)實(shí)體權(quán)利的目的； 第三,被告即縣土地治理局處分或放棄的權(quán)利限定在法定權(quán) 限范圍內(nèi),通過變更、撤銷被訴的具體行政行為,到達(dá)依法 行政的目的；第四,如果被訴的具體行政行為完全合理合法, 原那么上沒有調(diào)解的余地.在本案中,縣土地治理局作曲的處 罰雖然是依法而為,符合法定要件,但仍有裁量的余地,所 以適用調(diào)解.總而言之,適用調(diào)解,使原告、被告與法院三 方都能受益：一是可以使原告在較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)起訴目

9、的； 二是被告行政機(jī)關(guān)意識到被訴行為確有錯(cuò)誤時(shí),可以作由對 己較為有利的選擇,主動改變具體行政行為；三是可以緩解 社會矛盾,減輕法院的壓力.但在實(shí)踐中較大的問題在于,由于沒有實(shí)定法上的依 據(jù),行政訴訟調(diào)解顯得有些過于隨意,并使之異化成為莫些 法官手中的權(quán)力,“和稀泥、“以壓促調(diào)、“以判壓調(diào)、 “以勸壓調(diào)、“以誘促調(diào)、“以拖壓調(diào)等等現(xiàn)象不容無視.這種“和稀泥式的無原那么調(diào)解及壓服式的非自愿性 調(diào)解最直接的表現(xiàn)和結(jié)果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正 常撤訴率的居高不下.5下面這組數(shù)據(jù)可能能給人以比 較直觀的印象：1994年撤訴率為其中原告主動撤訴率為 % 1995年撤訴率為其中原告主動撤訴率為 %

10、1996年撤訴 率為%其中原告主動撤訴率為 % 1997年撤訴率為其中原告主動撤訴率為 % 1998年撤訴率為其中原告主動撤訴 率為% 1999年撤訴率為其中原告主動撤訴率為 % 20XX 年撤訴率為其中原告主動撤訴率為 在諸多的撤訴案件 的案卷中,我們往往看不由原告撤訴的原因,也看不由合議 庭對撤訴申請的審查過程.據(jù)莫高院反映,從三個(gè)案件的案 卷中發(fā)現(xiàn),原告申請撤訴的日期比立案日期還早,可見局部 法院處理撤訴案件的隨意性很大.6通過調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)撤訴一般有三種情況：一是原告起訴后,熟悉到行政機(jī)關(guān) 作曲的處分或處理決定正確,因而主動申請撤訴；二是訴訟 過程中,被告改變原行政行為,原告同意并申請

11、撤訴；三是 法官發(fā)現(xiàn)行政行為違法,為預(yù)防判決行政機(jī)關(guān)敗訴而“影響 關(guān)系,主動找行政機(jī)關(guān)“交換意見,建議行政機(jī)關(guān)改變 原行政行為,以促成原告申請撤訴.有的法官還配合被告作 原告撤訴的發(fā)動工作.7第三種撤訴方式實(shí)際上就是調(diào) 解,為躲避法律又能自圓其說,其常被稱為“協(xié)商、“協(xié) 調(diào)、“庭外做工作等.與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處 理成為躲避法律的工具,不如從制度上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn),使之成為 保護(hù)行政相對人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方 式.隨著調(diào)解制度在域外的不斷積淀,以及全球范圍內(nèi)“非訴訟糾紛解決方式的興起,中國行政審判的實(shí)踐不得不進(jìn)行反思與檢討,很顯然,在中國行政訴訟制度的重 構(gòu)過程中,應(yīng)該將適用調(diào)

12、解寫入實(shí)定法之中,從而消解因制度空缺帶來的不良因素.二、面臨的課題世界范圍內(nèi)調(diào)解的由現(xiàn)是公民主權(quán)、市場法那么以及社會 多元化、復(fù)雜化的必然結(jié)果,反映了莫種更加徹底的以解決 問題為目的的、非對抗性的當(dāng)事人主義.當(dāng)事人的程序選擇 權(quán)是其中一個(gè)十分重要的概念與理念,最近幾年來,中國的 司法改革特別是民事訴訟制度改革凸顯了這一重要的理念, 行政訴訟制度那么由于與整個(gè)國家的憲政體制、自由民主的構(gòu) 建進(jìn)程密切相關(guān),所以立法者、政策制定者在處理行政訴訟 制度的改革上表達(dá)了嚴(yán)謹(jǐn)且觀望的態(tài)度,這樣的態(tài)度對于政 治體制的漸進(jìn)開展是極有益處的,不至于發(fā)生傳統(tǒng)上由現(xiàn)的 過于劇烈的運(yùn)動或者震蕩,但筆者認(rèn)為對于一些涉及到

13、技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)的制度還是有值得借鑒的必要,因此,下面就構(gòu)建中國 行政訴訟上調(diào)解制度的一些課題進(jìn)行探討,以求大方.需要 指由的是,構(gòu)建中國行政訴訟上調(diào)解制度是一個(gè)系統(tǒng)工程, 涉及方方面面,諸如是否需要全面修改現(xiàn)行行政訴訟法或者 以司法解釋的方式開展行政訴訟法,是否需要建立行政訴訟 的簡易程序從而與調(diào)解制度進(jìn)行配合等等.合意的貧困與平等協(xié)商一般而言,調(diào)解分為訴訟外調(diào)解與訴訟上調(diào)解.前者如 人民調(diào)解、行政調(diào)解以及仲裁程序中的調(diào)解等；后者指法院調(diào)解.訴訟上調(diào)解制度是當(dāng)事人行使處分權(quán)與法院行使審判 權(quán)結(jié)合的產(chǎn)物,立法者將調(diào)解納入訴訟程序是基于這樣的構(gòu) 想一一通過法院調(diào)解既可以獲得與判決相同或者相近的法 律上

14、正確的處理結(jié)果,同時(shí)又可以預(yù)防判決所具有的高本錢 和強(qiáng)制性.但問題在于審判權(quán)介入調(diào)解,那么會影響當(dāng)事人自 由合意的形成,造成“合意的貧困化.8這恐怕也是許多人反對行政糾紛實(shí)行調(diào)解的一大主要原因.合意應(yīng)該是 當(dāng)事人的真實(shí)意愿,包括以調(diào)解方式解決糾紛的意愿和達(dá)成 調(diào)解協(xié)議的自愿.前一自愿是程序上的自愿,后一自愿是實(shí) 體上的自愿.只有自愿才能達(dá)成合意,只有平等協(xié)商才能促 成和解,在國外,合意與平等協(xié)商問題在調(diào)解制度中是特別 受到關(guān)注的,“只有在糾紛一一如環(huán)境糾紛一一的調(diào)解雙方 當(dāng)事人都擁有同等的協(xié)商水平,或基于所采用的主張能成功 進(jìn)行訴訟的情況下能實(shí)現(xiàn)正義,如果環(huán)境保護(hù)主義者沒有掌 握使對方得以信服

15、的救濟(jì)手段,我們不怎么希望通過調(diào)解幫 助他們. 9在行政訴訟中,當(dāng)事人雙方在力量和資源 上存在很大差距,所以構(gòu)建行政訴訟上的調(diào)解制度一個(gè)主要 的課題就是如何使作為原告的行政相對人與作為被告的行 政主體如何實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商,不至于由現(xiàn)合意的貧困化問題.從實(shí)踐方面來看,合意的貧困有兩個(gè)層面的內(nèi)容：其一 是當(dāng)事人特別是原告并沒有調(diào)解的自愿,具或受被告或受法 院的強(qiáng)迫；其二是當(dāng)事人雖有和解的意愿,但原告與被告的 地位并不平等,且在掌握行政信息方面顯然不夠充足,往往 難以和被告平等對話協(xié)商,據(jù)此簽訂的和解協(xié)議也未必能夠 充分保證原告的利益.“合意在大多數(shù)場合是在相互妥協(xié)的 根底上形成的,而妥協(xié)的公正性主要以

16、當(dāng)事人各方地位平等 為前提,10建立行政訴訟調(diào)解制度的一個(gè)關(guān)鍵就是要 使制度的構(gòu)建充分表達(dá)當(dāng)事人雙方的共同意愿,同時(shí)能夠保 障原告有與被告平等協(xié)商的水平,特別是行政機(jī)關(guān)提供必要 的行政信息,只有這樣才能通過對話達(dá)成合意,這一爭議解 決的過程與情境接近哈貝馬斯所提由的“真之合意論.11在平等協(xié)商與自愿的情形下,所有人都有權(quán)參加論 辯,任何命題都可以提由,并提交論辯；論辯時(shí)可以贊成也 可以反對該命題,并且任何人提由的命題或論斷都是可接受 批判的；不允許有強(qiáng)迫或不著邊際的想象；參與對話的當(dāng)事 人必須老實(shí)、始終如一；他們不能從事策略性行為；除非論 據(jù)正當(dāng),任何人不能基于任何理由以威脅、允諾等其他方式

17、試圖說服他人；任何人也必須能夠在論辯中設(shè)身處地地站在 他人的位置,以便從他們的視角看問題；任何人隨時(shí)都可介 紹任何相關(guān)的論點(diǎn),論辯沒有時(shí)間的限制.當(dāng)然這樣一種理想的合意情境在現(xiàn)實(shí)中是不可能到達(dá)的,但是,越是接 近這種理想情境,調(diào)解就越容易達(dá)成合意的結(jié)果.在如何消 除合意的貧困以及實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商方面,有學(xué)者對建議以域外的訴訟和解替代法院調(diào)解制度,訴訟和解是國際上通行的、發(fā)生于訴訟過程中,以當(dāng)事人合意解決訴訟上糾紛的解 決方式.訴訟和解與中國法院調(diào)解的共同之處在于：首先, 兩者都可在訴訟的任何階段或主要階段發(fā)生；其次,兩者都 可通過莫種途徑獲得類似判決的效力；第三,在兩種程序中,法官都要主持協(xié)商活動

18、并對當(dāng)事人進(jìn)行說服.區(qū)別那么在于立 足點(diǎn)不同,訴訟和解立足于當(dāng)事人說明以合意解決糾紛,而 法院調(diào)解那么是以法院為基點(diǎn)解釋以合意解決糾紛.事實(shí)上這 兩種制度的差異并不是很大, 在國外,訴訟和解也由現(xiàn)了 “調(diào) 解化的傾向,這種法律制度同化與融合的趨勢,反映了 “一方面要求成認(rèn)和強(qiáng)化個(gè)人的自由和自主權(quán),但另一方面為讓 新的社會權(quán)力交給群眾,需要積極國家這種思想, 問題的關(guān)鍵不在于法官能否應(yīng)該進(jìn)行調(diào)解,而在于要使法院 調(diào)解制度表達(dá)當(dāng)事人之自愿與平等,在于能否通過設(shè)計(jì)正當(dāng) 程序來消除法官調(diào)解帶來的副作用.而就法官的調(diào)解活動而 言,其僅僅在于幫助當(dāng)事人溝通信息,進(jìn)而結(jié)合未來的政府 信息公開法、行政程序法等

19、,實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間在協(xié)商對話上 的平等.總之,合意是構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的終點(diǎn)問題, 也是起點(diǎn)問題,必須認(rèn)真對待.調(diào)解與審判的關(guān)系調(diào)解是以自愿為根底的,判決是以強(qiáng)制為特征的,它們 原本是性質(zhì)上完全不同的解決糾紛的方式,即兩種不同的解 決糾紛的理想類型.12構(gòu)建中國行政訴訟上調(diào)解制度面臨的一個(gè)課題就是要正確處理好調(diào)解與審判的關(guān)系,否那么二 者的特長都無法充分發(fā)揮.關(guān)于調(diào)解、審判之間的關(guān)系,在 民事訴訟制度改革中表達(dá)得特別鮮明,兩種方案迥然不同, 一種是在現(xiàn)行民事訴訟制度調(diào)審結(jié)合的框架內(nèi)進(jìn)行改革,采 取一系列具體舉措,進(jìn)一步落實(shí)“自愿、合法的法院調(diào)解 原那么,如通過強(qiáng)調(diào)審判與調(diào)解并重,適當(dāng)降低調(diào)解結(jié)

20、案率； 通過落實(shí)自愿原那么,防范和抑制強(qiáng)制性調(diào)解；改讓諒型調(diào)解 為公平型調(diào)解,以強(qiáng)化對民事權(quán)益的保護(hù)； 改不公開的庭前、 庭外調(diào)解為公開的庭上調(diào)解,以增加調(diào)解的透明度和標(biāo)準(zhǔn)法 官在調(diào)解中的行為.另一種方案是將調(diào)解過程與審判過程相 別離,將法院調(diào)解從民事訴訟中別離由去,作為與審判相獨(dú) 立的、以預(yù)防訴訟為目的的解決民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的制度.通過兩者的別離,純化審判程序與調(diào)解程序.13行政訴訟雖脫胎于民事訴訟,但有根本性的不同,有鑒于此,有學(xué)者提由了 “調(diào)審別離,審前調(diào)解的模式,14即把調(diào)解從行政訴訟的審判程序中別離由來,使調(diào)解成為獨(dú)立于行政審 判以外的處理行政爭議的一種訴訟方式.受理前,由法院的 調(diào)解

21、法官主持調(diào)解,假設(shè)審前調(diào)解達(dá)成協(xié)議,就不再進(jìn)入審判 程序；假設(shè)調(diào)解不成,那么轉(zhuǎn)入審判程序.這樣的調(diào)解模式有利 于當(dāng)事人合意的形成,由于實(shí)行了主審法官與調(diào)解法官別離 的制度工,主持調(diào)解的法官不得參與審判案件,不持審判的 法官不再對案件進(jìn)行調(diào)解,預(yù)防了調(diào)解與訴訟的相互干擾.這樣的調(diào)解模式還有利于提升糾紛解決的效率和效率,節(jié)約 訴訟本錢.此模式僅適用于第一審程序,預(yù)防了二審及再審 重要調(diào)解而浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力等問題.很明顯,以上設(shè) 計(jì)根本上是針對目前民事訴訟中調(diào)解存在的問題而提出的, 特別是強(qiáng)調(diào)主審法官與調(diào)解法官別離可以消解法院強(qiáng)調(diào)本 身隱含的強(qiáng)制的契機(jī),有人甚至進(jìn)一步主張可借鑒日本經(jīng) 驗(yàn),從社會

22、人士中選任一定數(shù)額的民間調(diào)解員,備成手冊置 于法院,由申請調(diào)解的當(dāng)事人挑選,原主持調(diào)解的法官不得 向主審法官透露有關(guān)信息.但這里調(diào)解法官與主審法官如何 區(qū)分如何選任,民間調(diào)解員的選任資質(zhì)、任職期限、權(quán)利和 義務(wù)、兩類調(diào)解人員的職權(quán)劃分、調(diào)解的具體程序、瑕疵調(diào) 解的救濟(jì)等問題,還需要在充分論證的根底上通過專門立法 予以明確.11再者,僅將調(diào)解限于第一審程序,顯然是剝 奪了當(dāng)事人的程序選擇權(quán), 而且是對訴訟中調(diào)解的否認(rèn),12 當(dāng)事人自愿參與并以撤訴為結(jié)案標(biāo)志,當(dāng)事人之間有和解愿 望的,法院應(yīng)當(dāng)在任何階段予以允許,事實(shí)上這也是域外行 政訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn).13可見,如何彌補(bǔ)調(diào)解制度 留下的空缺,

23、使一局部案件仍然能用和解的方式息訴,從而 純化審判程序和調(diào)解程序,是亟待進(jìn)一步解決的課題.調(diào)解與審判的關(guān)系還有一個(gè)層面,即二者如何銜接的問 題.一般地,如果調(diào)解達(dá)成協(xié)議,經(jīng)法院確認(rèn),只要符合行 政訴訟調(diào)解適用范圍,且不損害國家、集體與第三人的利益, 法院作成調(diào)解書,便具有同判決的法律效力,不予履行的話 可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行.除法定原因外,不得重復(fù)起訴.如 果調(diào)解未達(dá)成協(xié)議,法院不得強(qiáng)行調(diào)解,應(yīng)進(jìn)入審判程序或 繼續(xù)審判程序.調(diào)解不成開始審判程序或者繼續(xù)審判程序, 在調(diào)解過程中已達(dá)成的共識、妥協(xié)、收集的證據(jù)、調(diào)解人員 形成的心證等在審判程序有無效力,這是調(diào)解與審判在銜接 時(shí)應(yīng)著重解決的問題.如果不

24、予成認(rèn),顯然有利于保證審判 的公正性,但導(dǎo)致了訴訟資源的消耗, 訴訟效率勢必會降低. 但如果成認(rèn)其效力,那么又會使判決成為調(diào)解的繼續(xù),訴訟的 公正性因此也將受到質(zhì)疑,明顯不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù).如何處理將是未來中國行政訴訟構(gòu)建調(diào)解制度需要的又一 個(gè)課題.調(diào)解反悔與公法契約的拘束力調(diào)解不可能保證百分之百的運(yùn)行無誤,因此有必要建立 相應(yīng)的救濟(jì)制度,當(dāng)事人的反悔權(quán)制度即是其中之一.一般 狀況下,只要合意是自愿的、平等的、真實(shí)的,當(dāng)事人反悔 就不是經(jīng)常發(fā)生的普遍現(xiàn)象而是例外的現(xiàn)象.法官強(qiáng)制調(diào) 解、威壓調(diào)解、誘騙調(diào)解、違法調(diào)解、偏袒一方的調(diào)解和一 方當(dāng)事人強(qiáng)迫調(diào)解的情況越嚴(yán)重,當(dāng)事人反悔的比例就越 高.

25、當(dāng)事人對調(diào)解的反悔包括兩種情況：調(diào)解書送達(dá)前的反 悔,其是指當(dāng)事人雙方雖然經(jīng)過法院的調(diào)解最終達(dá)成協(xié)議,但是當(dāng)事人一方或者雙方又推翻協(xié)議的全部內(nèi)容或局部內(nèi)容,或者調(diào)解送達(dá)時(shí)拒不接受調(diào)解書,要求重新調(diào)解或判決 的情形.如果調(diào)解書送達(dá)前或者送達(dá)時(shí)當(dāng)事人拒絕簽收的, 調(diào)解書不發(fā)生法律效力,法院要及時(shí)通知對方當(dāng)事人并對案 件及時(shí)進(jìn)行判決.調(diào)解書送達(dá)后反悔,其是指當(dāng)事人在調(diào)解 書送達(dá)后,對已經(jīng)收到的調(diào)解書反悔要求法院重新處理的情 形.由于調(diào)解書自當(dāng)事人簽收時(shí)生效,調(diào)解書送達(dá)后當(dāng)事人 反悔的,應(yīng)告知當(dāng)事人如確有證據(jù)證實(shí)調(diào)解違反自愿原那么或 者協(xié)議內(nèi)容違法的,可以向法院申請?jiān)賹?在民事訴訟改革 的建議有對于反

26、悔權(quán)的保存問題有正反兩種建議,保存者說 其是對當(dāng)事人合法權(quán)益的一種保證,反對者那么認(rèn)為反悔權(quán)使 民事關(guān)系變得過于隨意,并建議取消當(dāng)事人反悔權(quán),明確規(guī) 定雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議經(jīng)法院認(rèn)可后即發(fā)生與確定判 決同等的法律效力,同時(shí),還建議將民事訴訟中調(diào)解生效的 時(shí)間進(jìn)行修改,確立以雙方當(dāng)事人、審判人員等在調(diào)解協(xié)議 筆錄上簽字或蓋章的時(shí)間為調(diào)解生效時(shí)間,當(dāng)事人是否簽收 調(diào)解書不影響調(diào)解協(xié)議的效力.當(dāng)事人一方不按協(xié)議履行的,另一方可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行.15行政訴訟中,特別是對于原告是否要有反悔權(quán)的問題,也是值得探討的.反悔 權(quán)從形式上看,是一項(xiàng)調(diào)解否決權(quán),但從調(diào)解協(xié)議已經(jīng)達(dá)成 情況看,它也是一項(xiàng)救濟(jì)權(quán).任

27、何一項(xiàng)制度如果沒有救濟(jì)渠 道是根本無法順暢運(yùn)行的,特別是在行政糾紛中,原告畢竟處于弱勢地位,設(shè)立反悔權(quán)為其獲得充分救濟(jì)和援助提供了 可能.但是,應(yīng)當(dāng)注意的是如果成認(rèn)確立這一制度,對于個(gè) 別原告成心先達(dá)成調(diào)解協(xié)議,過后即反悔而不簽收調(diào)解書, 以此試探被告,揣摩法官對案件可能作由的處理結(jié)果,將調(diào) 解當(dāng)作談判中討價(jià)還價(jià)的祛碼的現(xiàn)象如何遏制,確實(shí)是制度 建構(gòu)時(shí)面臨的一個(gè)重要課題.較為妥當(dāng)?shù)奶幚矸椒赡苁? 調(diào)解協(xié)議一經(jīng)雙方簽字,就應(yīng)對雙方當(dāng)事人具有法律約束 力,必須全面履行協(xié)議的規(guī)定,任何一方不可反悔.這僅意 味著取消了調(diào)解書送達(dá)前的反悔,但送達(dá)后的反悔并未廢 除,立法方面應(yīng)明確調(diào)解協(xié)議無效或可撤銷的

28、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),從 而預(yù)防可能發(fā)生的錯(cuò)誤調(diào)解造成的不公正后果.14此外關(guān)于請求繼續(xù)審判的期限問題、第三人提起宣告調(diào)解無效或撤 銷調(diào)解之訴問題、瑕疵調(diào)解帶來的信賴保護(hù)問題、由現(xiàn)新證 據(jù)對于調(diào)解協(xié)議效力影響的問題、情勢變更對于調(diào)解協(xié)議影 響的問題等都有待立法進(jìn)行規(guī)定.“行政訴訟上之和解,為同時(shí)具有訴訟程序與實(shí)體法律 效果之公法契約行為,有關(guān)其行為之有效性,除行政訴訟法 之相關(guān)規(guī)定外,并適用有關(guān)公法契約之規(guī)定.15盡管學(xué)界現(xiàn)在對于行政合同問題研究頗多,但在立法與實(shí)務(wù)運(yùn)作中 問題仍然不少.首當(dāng)其沖的便是中國目前尚無一部行政程序 法或關(guān)于規(guī)制行政合同的法律法規(guī),即便是行政程序法的草 案也未將這種和解協(xié)議視作是

29、行政合同,16因此說,要想 真正建立行政訴訟上的調(diào)解制度,還需要擴(kuò)大研究的視角, 取得外部法治環(huán)境的支持,如此才能徹底解決問題.對峙式的行政訴訟制度給中國描繪了一幅美好的法治 場景,十余年的事實(shí)證實(shí)了這一點(diǎn),其以審判為核心,以國 家強(qiáng)制力為保證,充分實(shí)踐了實(shí)體法的要素. 在這一過程中, 任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大 效用,本文論述的調(diào)解自然也不例外.但我們生活在一個(gè)多 樣化、多元化的社會,各國司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過正 式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解、談判、案件評估、 法院微型審判、由法官主持的和解會議等ADR卻引人省思：中國行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念

30、如果需 要,面臨什么樣的課題、需要構(gòu)建什么樣的機(jī)制建立多種糾紛解決方式,賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán),從法 律上保護(hù)當(dāng)事人對程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分,不僅是妥善解 決糾紛、節(jié)約社會資源的需要,同時(shí)也意味著國家對公民基 本自由的尊重以及相關(guān)制度保證機(jī)制的完善.盡管如此,筆 者仍要特別指由的是：行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建需要得到健 全而完善的行政訴訟制度的支持,甚至需要整個(gè)行政法治大 背景的支持,而且作為一種輔助性的行政糾紛解決方式其作 用也不宜過分夸大.On status and task of the mediation system inadministrative litigation in China

31、Abstract : From the view of system designers, it isessential to establish the self-constrained system of administrative dissension resolve, which can protectrights and interests of private party in the administrative process, put up administrative agencies into administrating according to law. From

32、the view of system users, it is indispensable to establish manyways in dissension resolve, which can fulf川bothparties procedure selective rights. Confrontationwith the plight in the mediation system in administrative litigation,the system ofadministrative litigation in China must reconstructsome imp

33、ortant task, such as, how to realize unconstraint and equality in mediation, how to assortwith mediation and adjudgement, how to protect both parties regret rights and how to realize the constraint of settlement contract.key words : administrative litigation; mediation; consent; settlement ; contrac

34、t of public law卡佩萊蒂、加斯兩位教授將一系列的“通向正義 之路改革的三個(gè)浪潮表現(xiàn)如下：第一,對經(jīng)濟(jì)上的弱者進(jìn)行法律援助的規(guī)定；第二,“集團(tuán)性擴(kuò)散利益如集體代表 訴訟或公共利益等的代表訴訟；第三,對紛爭處理制度、程 序關(guān)心的增強(qiáng).參見意莫諾？卡佩萊蒂.福利國家與接近正 義M.劉俊祥等譯,北京：法律由版社,于是ADR等方便人們 接近正義的制度與程序愈來愈受到重視.參見羅豪才,應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)M.北京：中 國政法大學(xué)生版社,320.胡建淼.行政訴訟法教程M.杭 州：杭州大學(xué)生版社,皮純協(xié),胡錦光.行政訴訟法教程M. 北京：中國人民大學(xué)生版社 ,姜明安.行政法與行政訴訟法 M.北京

35、：高等教育由版社,劉恒.行政救濟(jì)制度研究M.北 京：法律由版社,張正釗.行政法與行政訴訟法 M.北京：中 國人民大學(xué)生版社,如治安治理處分中對于一般稍微的人身傷害所作 由的行政處分,這類行為直接涉及的往往是加害人與受害人 兩者之間的關(guān)系,對此類行為的處理,很難說一定損害社會 和國家及他人利益.只要法律、法規(guī)賦予行政主體一定幅度或范圍的 行政裁量權(quán),也即行政相對人應(yīng)履行的義務(wù)具有變動的可能 性,應(yīng)該說就是可以和解的.轉(zhuǎn)引自何海波.行政訴訟撤訴考J.中外法 學(xué).20XX.在國外訴訟階段的和解是在法院的監(jiān)督下進(jìn)行的,和解如果不合理或者不合法, 將會得到及時(shí)阻止與糾正. 中國?行政訴訟法?第 51條的

36、規(guī)定就是立法賦予法院對行 政行為和解監(jiān)督權(quán)的依據(jù).法、德、中國臺灣和香港地區(qū)行政訴訟皆以法條 明文規(guī)定和解制度.日本、瑞士等國雖無明文規(guī)定,但是可 以間接從法律推知或由判例開展.關(guān)于此可參見蔡志方.行政訴訟經(jīng)濟(jì)制度研究A.蔡志方.行政救濟(jì)與行政法學(xué)C. 臺灣：三民書局,應(yīng)該說ADR的興起與中國式的人民調(diào)解制度有著 密切的關(guān)系,面對這種新型理念,調(diào)解制度的回應(yīng)顯然更加 突生了尊重權(quán)利與合意的意思表示,中國民事訴訟、刑事訴 訟調(diào)解制度的改革沒有理由不促動行政訴訟司法實(shí)踐的變 革. James E. Herget, Contemporary German Philosophy, University of Pennsylvania Press, 1996,轉(zhuǎn) 引自齊樹潔.民事司法改革研究M.廈門：廈門大學(xué)生版社,在民事訴訟制度改革中,這樣的設(shè)計(jì)很多,可參 見章武生,吳澤勇.法院調(diào)解制度之重塑A.樊崇義.訴訟法 學(xué)新探C.北京：中國法制由版社,在行政訴訟制度改革中, 這樣的提法是不多見的,以至于有學(xué)者言稱自己是“大膽地 提由行政訴訟可試圖建立和解制度的設(shè)想,參見鄭艷.論行政訴訟中的和解J.浙江省政法治理干部學(xué)院學(xué)報(bào).20XX.11調(diào)解的合法性有兩個(gè)內(nèi)容,