行政單位內(nèi)部控制培訓(xùn)教案

1、第一章 行政事業(yè)單位內(nèi)部操縱基礎(chǔ)理論第一節(jié) 內(nèi)部操縱概述一、強(qiáng)化內(nèi)部操縱的必要性（一）內(nèi)部操縱的差不多概念內(nèi)部操縱是現(xiàn)代治理理論的重要組成部分， 是在實(shí)踐中逐步 產(chǎn)生、進(jìn)展和完善起來的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目 的在于通過建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生， 來提 高治理的效果及效率。行政單位內(nèi)部操縱是政府部門治理制度的組成部分。 它由內(nèi) 部操縱環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部操縱活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部操 縱監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、治理、財(cái)務(wù)和會計(jì)系統(tǒng)融 為一體的組織治理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政單位為履 行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。（二）行政事業(yè)單

2、位內(nèi)部操縱近年來， 我國為適應(yīng)建立公共財(cái)政體制框架體系的要求， 逐 步實(shí)施了政府采購、部門預(yù)算、財(cái)政直接支付工資、會計(jì)集中核 算試點(diǎn)、 國庫集中收付等一系列財(cái)政支出改革， 有效的解決了當(dāng) 前支出治理中存在的一些問題，取得了一定的成效。1 / 2002 / 200三）當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部操縱存在的要緊問題1.費(fèi)用支出缺乏有效操縱 行政事業(yè)單位關(guān)于行政經(jīng)費(fèi)的支出， 特不是招待費(fèi)、 辦公費(fèi)、 會議費(fèi)、水電費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的操縱標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部 經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采納實(shí)報(bào)實(shí)銷制。2.固定資產(chǎn)操縱薄弱實(shí)行政府集中采購制度以后， 行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置 得到了有效操縱， 但使用治理仍缺乏相關(guān)

3、的內(nèi)部操縱， 重購輕管 現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度， 購置的固 定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片， 責(zé)任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失。3.財(cái)務(wù)治理弱化 財(cái)務(wù)部門的工作限于記賬、算賬、報(bào)賬，與業(yè)務(wù)操縱脫節(jié)， 對單位重要事項(xiàng)的決策、 實(shí)施過程和結(jié)果均不了解， 未能對業(yè)務(wù) 部門實(shí)施必要的財(cái)務(wù)操縱和監(jiān)督。 票據(jù)治理不到位。 未建立定期 或不定期抽查制度，出現(xiàn)延期上繳收入，挪用公款問題；對使用 后票據(jù)未能及時(shí)辦理交驗(yàn)、 核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、 私設(shè)“小 金庫”等問題。4.崗位設(shè)置不夠合理由于多種緣故， 一些單位崗位安排不盡合理， 存在一人多崗、 不相

4、容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員 及經(jīng)辦人員沒有專門好的分離制約， 存在出納兼復(fù)核、 采購兼保 管等現(xiàn)象，出現(xiàn)治理漏洞。5.預(yù)算操縱比較薄弱首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門預(yù)算的編制一般依照當(dāng)年財(cái) 政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，沒有 細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。 其次是 預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的打算性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為 頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束操縱力。（四）行政事業(yè)單位內(nèi)部操縱薄弱的要緊緣故1.內(nèi)部操縱觀念淡薄 良好的內(nèi)部操縱意識是內(nèi)部操縱制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行 的差不多前提。 但一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部操縱制度

5、重要性的認(rèn)識 還不到位，內(nèi)控意識不強(qiáng)，重進(jìn)展、輕操縱，對內(nèi)部操縱知識缺 乏差不多了解，把內(nèi)部操縱看成僅是財(cái)務(wù)部門的事。2.內(nèi)部操縱制度不完善財(cái)政部制定的內(nèi)部會計(jì)操縱規(guī)范要緊是針對企業(yè)的，對 行政事業(yè)單位的適用性較差； 有的單位盡管制定了一系列內(nèi)操縱4 / 2003 / 2005 / 200度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo) 致有章不循、違章不究，內(nèi)部操縱制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。3.信息與溝通銜接不夠行政事業(yè)單位會計(jì)集中核算后， 由會計(jì)核算中心對行政事業(yè) 單位集中辦理會計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)， 由于會計(jì)主體單位與核算部 門不一致， 雙方溝通銜接不夠， 極易形成賬物分離的資產(chǎn)治理現(xiàn)

6、 狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符 的問題，阻礙單位內(nèi)部操縱制度的有效實(shí)施。4.治理人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不能適應(yīng)內(nèi)部操縱工作的需要 治理人員競爭意識差， 缺乏創(chuàng)新精神， 業(yè)務(wù)素養(yǎng)難以滿足實(shí) 施內(nèi)部操縱和監(jiān)督的要求。5.外部監(jiān)督對單位內(nèi)部操縱健全性和有效性的監(jiān)督檢查不夠目前作為行政事業(yè)單位要緊外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部 門，大多偏重于對單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、 合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督， 較少對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部操縱制度以及有效執(zhí)行 加以實(shí)質(zhì)性檢查。 缺少有效的外部監(jiān)督， 使行政事業(yè)單位內(nèi)部操 縱制度體系完善失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制。6 / 200二、內(nèi)部操縱理論的演變內(nèi)部操縱

7、理論是隨著治理的需要， 內(nèi)部操縱實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富 而逐漸進(jìn)展起來的， 大致經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、 會計(jì)操縱和治理操縱 時(shí)期、操縱要素時(shí)期和內(nèi)部操縱整體框架四個(gè)理論時(shí)期。 由美國 注冊會計(jì)師協(xié)會（AICPA、美國會計(jì)學(xué)會（AAA、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會（FEI）、國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會（ILA）和治理會計(jì)師協(xié)會（IMA） 五大學(xué)會共同組成的COS（委員會，于1994年修訂的內(nèi)部操縱 整體框架 報(bào)告， 標(biāo)志著內(nèi)部操縱理論與實(shí)踐進(jìn)入了整體框 架的新時(shí)期，并被世界上許多企業(yè)單位所采納。2000年美國安穩(wěn)事件發(fā)生后，理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)為該內(nèi)部 操縱框架有些局限性， 如對風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)不夠， 內(nèi)部操縱與風(fēng)險(xiǎn)治理 不能專門好的結(jié)合。20

8、04年10月份公布的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)治理（ERM） 框架確實(shí)是在1992年報(bào)告的基礎(chǔ)上，結(jié)合薩班斯一奧克斯法 案的相關(guān)要求擴(kuò)展研究得到的。（一） 內(nèi)部牽制時(shí)期內(nèi)部操縱源于內(nèi)部牽制，上世紀(jì)40年代往常是內(nèi)部牽制時(shí) 期。它以賬目間的相互核對為要緊內(nèi)容并實(shí)施一定程度的崗位分 離，在當(dāng)時(shí)一直被認(rèn)為是愛護(hù)資產(chǎn)安全、 保證賬目正確無誤的一 種操縱方法。基于以下兩個(gè)假設(shè)：兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部門，7 / 200無意識犯同樣錯(cuò)誤的可能性專門??；兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部 門，有意識地合伙舞弊的可能性大大低于一個(gè)人或部門舞弊的可 能性。1936年美國獨(dú)立公共會計(jì)師協(xié)會提出內(nèi)部操縱的定義“為 保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢

9、查賬簿的準(zhǔn)確性而采取的各 種措施和方法。 ”側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全和檢查手段。 操縱特點(diǎn)是個(gè)人 或部門不能單獨(dú)操縱任何一項(xiàng)或一部分業(yè)務(wù)，每項(xiàng)業(yè)務(wù)通過其他 個(gè)人或部門的功能進(jìn)行交叉檢查操縱。在現(xiàn)代的內(nèi)部操縱理論 中，內(nèi)部牽制仍占有相當(dāng)重要的地位，是有關(guān)組織規(guī)劃、職務(wù)分 離操縱的基礎(chǔ)。（二）會計(jì)操縱和治理操縱時(shí)期到20世紀(jì)60年代， 在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上， 逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部 操縱制度的概念。 將內(nèi)部操縱劃分為內(nèi)部會計(jì)操縱和內(nèi)部治理操 縱。那個(gè)操縱包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度、 從事財(cái)務(wù)記錄和審核與從事 經(jīng)營或財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)分離的操縱、財(cái)產(chǎn)的實(shí)物操縱和內(nèi)部審計(jì)。 這時(shí)，一方面需要治理上采納更為完善、 更為有效的操縱方法以

10、改變傳統(tǒng)靠經(jīng)驗(yàn)治理的阻礙； 另一方面，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的關(guān) 系，愛護(hù)投資者和債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。內(nèi)部操縱定義進(jìn)展為： “內(nèi)部操縱是企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整， 檢查會計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性， 提高企業(yè)的經(jīng)營效率 以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針， 所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采納 的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施。 ”這一概念使內(nèi)部操縱 擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域。并將內(nèi)部操縱劃分為內(nèi)部會計(jì)操縱和 內(nèi)部治理操縱。那個(gè)時(shí)期內(nèi)部操縱側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全、 信息真實(shí)， 強(qiáng)調(diào)會計(jì)的 操縱作用。（三）內(nèi)部操縱要素時(shí)期1988年，美國注冊會計(jì)師協(xié)會公布 審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號， 提出內(nèi)部操縱結(jié)構(gòu)具體包括三個(gè)要素：操縱環(huán)境、會計(jì)

11、制度、操 縱程序。內(nèi)部操縱的研究重點(diǎn)逐步從一般涵義向具體內(nèi)容深化。 公告認(rèn)為區(qū)分會計(jì)操縱和治理操縱對審計(jì)師特不重要， 而且認(rèn)為 這兩者是不可分割的，是相互聯(lián)系的。與此同時(shí)，操縱環(huán)境逐步 被納入內(nèi)部操縱范疇。操縱環(huán)境是指對建立、 加強(qiáng)或消弱特定程序的效率發(fā)生阻礙 的各種因素的態(tài)度和行為。 具體包括： 經(jīng)營者的治理哲學(xué)和經(jīng)營 作風(fēng)、董事會及審計(jì)委員會的職能、人事政策和程序等等。會計(jì)制度規(guī)定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)鑒定、 分析、歸類和編報(bào)的方法， 明確各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債的經(jīng)營治理責(zé)任。7 / 2009 / 200操縱程序指治理層制定的政策和程序，以保證達(dá)到一定目的。（四）內(nèi)部操縱框架時(shí)期COS（報(bào)告將內(nèi)部操縱定義為：內(nèi)部操縱是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他職員實(shí)施的， 為運(yùn)營的效率、 財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、 相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程。 具體內(nèi) 容包括操縱環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、操縱活動(dòng)、信息與溝通及監(jiān)督等五 個(gè)要素。COSO報(bào)告是目前國內(nèi)外最為權(quán)威的內(nèi)部操縱理論，其 內(nèi)涵和外延比以往任何一個(gè)內(nèi)控要素都要深刻和寬泛。 內(nèi)部操縱 框架結(jié)構(gòu)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)重視風(fēng)險(xiǎn)評估、信息溝通的操縱作用。COS喙告對內(nèi)部操