我國(guó)公共政策主體及制定

1、我國(guó)公共政策制定過程一、公共政策主體（一）公共政策主體構(gòu)成黨的各級(jí)黨委會(huì)、黨組各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)各級(jí)人民政府及其所屬部門各級(jí)人民法院和各級(jí)人民檢察院軍事機(jī)關(guān)社會(huì)公益組織它們的決策權(quán)限各不相同。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的各級(jí)組織在多數(shù)情況下?lián)碛姓叩膶?shí)質(zhì)性決定權(quán)。直接、間接各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，因其是國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，它們制定的公共政策主要是以法律、法規(guī)、決議等形式出現(xiàn)。各級(jí)人民政府及其所屬部門是最主要的公共政策主體，涉及面廣，數(shù)量繁多，形式也多樣。各級(jí)人民法院和各級(jí)人民檢察院，以及軍事機(jī)關(guān)，也擁有一定的公共政策決策權(quán)，主要以監(jiān)督、裁決、建議形式出現(xiàn)。軍事機(jī)關(guān)-以執(zhí)行命

2、令形式出現(xiàn)社會(huì)公益組織-以自律形式出現(xiàn)（二）不同機(jī)關(guān)決策權(quán)限的相互關(guān)系 1、權(quán)限劃分原則（1）如果法律或法規(guī)對(duì)不同機(jī)關(guān)的權(quán)限作出詳細(xì)而具體劃分的，遵從這些規(guī)定的劃分。各機(jī)關(guān)可在其事權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)作出政策規(guī)定。（2）如果法律或法規(guī)沒有對(duì)各機(jī)關(guān)的事權(quán)作出明確的劃分，則在職責(zé)范圍內(nèi)，各機(jī)關(guān)都有權(quán)制定政策。上級(jí)機(jī)關(guān)沒有制定政策的，下級(jí)機(jī)關(guān)可以先制定政策；上級(jí)機(jī)關(guān)政策不明確的，下級(jí)可以予以明確。下級(jí)機(jī)關(guān)制定政策后，上級(jí)機(jī)關(guān)又制定政策的，服從上級(jí)政策的規(guī)定。各級(jí)黨委及其部門的決策權(quán)限，與相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)的決策權(quán)限基本上相當(dāng)。-依附性2、國(guó)家機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的解決原則（1）憲法、法律具有最高效力。（2）行

3、政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸。（3）行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)，也高于部門規(guī)章及政府規(guī)章。（4）地方性法規(guī)效力高于本級(jí)地方政府規(guī)章。省級(jí)政府制定規(guī)章效力高于較大市人民政府制定的規(guī)范性文件。（5）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。（6）地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，依照下列規(guī)定作出裁決：地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見：第一種，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定適用地方性法規(guī)；第二種，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)

4、定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。（6）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。二、公共政策議題 公共政策主體在其職責(zé)范圍內(nèi)，存在選擇什么問題來制定政策的問題：一是什么人通過什么渠道向決策者提出政策議題；二是決策者按照什么標(biāo)準(zhǔn)選擇政策議題。（一）公共政策主體內(nèi)部的政策動(dòng)議 1、決策者集體或個(gè)人他們擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，決定著工作方向。不僅審批各種渠道匯集而來的政策問題，還會(huì)提出自己的政策動(dòng)議。有思想、有能力的領(lǐng)導(dǎo)人，是最主要的政策動(dòng)議者。2、各工作部門及其人員 一般說來，這些部門有兩個(gè)方面職能：一是管理責(zé)任，二是代表管理者爭(zhēng)取有利政策。為了爭(zhēng)取利益，會(huì)通過調(diào)查

5、報(bào)告、政策建議等形式。向有權(quán)機(jī)關(guān)提出政策建議。如按照規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。有關(guān)部門認(rèn)為自身作出決策的權(quán)限不足，或者認(rèn)為自身制定的政策權(quán)威性不夠時(shí)，也會(huì)請(qǐng)上一級(jí)機(jī)關(guān)制定或發(fā)布政策。工作人員也可以利用正式或非正式的機(jī)會(huì)提出政策建議，如會(huì)議發(fā)言、工作研討等等。 （二）上級(jí)提出的政策問題我國(guó)屬于比較典型的集權(quán)制體制，決策權(quán)多數(shù)集中在上級(jí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)提出要求，下級(jí)落實(shí)。-拉動(dòng)式發(fā)展方式另外，上級(jí)對(duì)下級(jí)提出某種政策要求，可能只是一般性指導(dǎo)，也可能只是提醒注意等。（三）其他來源的政策問題1、其他公共機(jī)關(guān)向有權(quán)機(jī)關(guān)提出政策問題。如根據(jù)法律規(guī)定，人大代表、政協(xié)委員在會(huì)

6、議期間，可以提出提案或意見、建議，并就某些事項(xiàng)質(zhì)詢有關(guān)行政機(jī)關(guān)。按規(guī)定，這些提案或意見、建議必須以有關(guān)機(jī)關(guān)的名義答復(fù)，因而很多代表或委員以此作為提出政策問題或影響政策取向的重要渠道。如從2003年起，沿襲了幾十年的高考將從“黑色7月”提前至6月份進(jìn)行。促成這一重大變革的人，就是全國(guó)政協(xié)委員王翔。1999年3月，在全國(guó)政協(xié)九屆二次會(huì)議上，王翔提交了關(guān)于高考考期適當(dāng)提前的建議案，建議高考時(shí)間提前至6月初。教育部很快給予答復(fù)：認(rèn)真研究，充分考慮。2001年3月初，教育部召開部長(zhǎng)專題辦公會(huì)，就高考時(shí)間調(diào)整問題進(jìn)行討論。部黨組會(huì)議討論通過了關(guān)于高考時(shí)間調(diào)整方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2003年起，將高考時(shí)間定

7、在每年6月上旬。 2、對(duì)某些政策問題有利害聯(lián)系的個(gè)人或組織。他們是政策結(jié)果的最終承受者，當(dāng)他們認(rèn)為需要修改某項(xiàng)政策或制定某項(xiàng)政策、而這項(xiàng)政策問題又沒有進(jìn)入決策者的視野時(shí)，就會(huì)以可能利用的各種形式提出政策訴求。如接觸有關(guān)官員進(jìn)行游說，召開研討會(huì)或舉辦其他活動(dòng)以引起關(guān)注，發(fā)表文章、廣造輿論，集體或頻繁上訪以施加壓力等。大型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，以及其他有組織的勢(shì)力，與公共政策主體的聯(lián)系渠道更多，活動(dòng)能量更大，影響力也更強(qiáng)，他們提出的政策問題，各公共政策主體往往會(huì)給予認(rèn)真的考慮。3、對(duì)政策問題有研究的組織或個(gè)人。社會(huì)上存在大量的研究機(jī)構(gòu)，他們經(jīng)常以發(fā)表文章、舉辦研討會(huì)、咨詢、講演以及與有關(guān)官員的私人交往等

8、形式，試圖推銷自己的觀點(diǎn)，影響有關(guān)的政策。（四）政策問題的選擇政策動(dòng)議、訴求是很多的，但最終進(jìn)入決策過程的只是少數(shù)。下列因素決定了對(duì)政策問題的選擇。1、政策問題是否在公共政策主體希望解決的問題或希望達(dá)到的目標(biāo)之內(nèi)。2、有關(guān)各方能否就政策問題達(dá)成初步的一致。3、政策訴求是否符合上級(jí)現(xiàn)行政策的基本原則?！绑w制內(nèi)創(chuàng)新”-逐步修改“體制外創(chuàng)新”：在征得上級(jí)同意的前提下開展“試點(diǎn)”。適合主流輿論“膽大”突破。作有利的理解 “鉆政策的空子”。4、決策者個(gè)人價(jià)值判斷的作用。（五）政策問題選擇存在的問題1、政策問題界定的準(zhǔn)確性有待提高。2、普通公民參與政策選擇的渠道不多。3、政策選擇的隨意性較大，主要表現(xiàn)是不

9、符合國(guó)家根本政策、有益局部但以公共利益為代價(jià)的“土政策”也能夠進(jìn)入決策過程。三、公共政策制定（一）調(diào)查研究階段 1、組織一個(gè)政策起草班子如果政策只涉及一個(gè)部門，起草班子的組成就由這個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)人指定。如果政策涉及多個(gè)部門，就由這些部門的共同上級(jí)指定組成一個(gè)班子，或者確定班子的組成原則后，由各部門協(xié)商決定。不論班子如何組成，一般都確定與政策事項(xiàng)關(guān)系最密切的部門為起草班子的牽頭單位，負(fù)責(zé)召集會(huì)議、安排日程等日常工作及文本的具體起草。同一政策問題的牽頭部門，在不同的地區(qū)和不同的時(shí)期可能不同。牽頭單位是起草班子的靈魂所在，政策的基調(diào)往往是由其確定的。2、調(diào)查研究包括：收集整理上級(jí)有關(guān)政策、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的

10、講話和意見，了解政策的沿革過程；收集下級(jí)的有關(guān)做法和想法，特別是政策對(duì)象的現(xiàn)狀和具體的政策要求；收集外地甚至外國(guó)的相關(guān)政策，以作對(duì)比參考之用。這個(gè)過程有長(zhǎng)有短，視調(diào)查研究的工作量而定，長(zhǎng)的可能達(dá)數(shù)年之久，短的可能只有幾個(gè)星期。調(diào)查研究的方法多種多樣。統(tǒng)計(jì)資料是必不可少的。要進(jìn)行抽樣調(diào)查或全面調(diào)查。（二）起草方案初稿 1、對(duì)政策問題形成一致意見。如果不能形成一致意見，要進(jìn)一步調(diào)查研究，或請(qǐng)有關(guān)上級(jí)裁決，確定基本政策價(jià)值取向。2、向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。一般包括：起草班子對(duì)政策問題現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)、現(xiàn)有政策的要點(diǎn)、有關(guān)各方對(duì)政策的要求以及擬制訂的政策的要點(diǎn)，還包括對(duì)各種不同情況的預(yù)測(cè)。3、起草政策方案文本選定執(zhí)

11、筆人，如果起草工作量很大，可能會(huì)確定政策各部分執(zhí)筆人和總的統(tǒng)稿人。重要的政策方案文本起草完成后，要由不同的人員過目，在文字、內(nèi)容、法律等各方面“把關(guān)”。（三）征求意見與修改 政策方案初稿完成后，以不同形式送有關(guān)政策各方征求意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。有的還要求公開征求意見和建議。征求意見和建議后，可進(jìn)行修改。（四）方案審查-通過、修改、否決政策方案起草內(nèi)容達(dá)成一致或基本一致后，就可以請(qǐng)求審查。 1、我國(guó)政府系統(tǒng)政策方案審查過程（1）各級(jí)政府政策方案的決策權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。國(guó)務(wù)院會(huì)議分為國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議

12、或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定。其中，以國(guó)務(wù)院發(fā)布決定、命令和行政法規(guī)，或者向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案的形式作出的政策，由總理簽署。行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會(huì)工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，由國(guó)務(wù)院決定。其中，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定后，由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這些行政首長(zhǎng)分別主持地方各級(jí)人民政府的工作?？h級(jí)以上的

13、地方各級(jí)人民政府會(huì)議分為全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議。全體會(huì)議由本級(jí)人民政府全體成員組成。政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。（2）政策方案通過程序重大事項(xiàng)實(shí)行民主集中制。如果政策問題確實(shí)比較重大，或者政策選擇過程中有不同意見，或者政策內(nèi)容的涉及面較廣、需要不同方面的支持，就需要提交會(huì)議討論通過。提交會(huì)議的方式，一般是政府或部門中具體分管此項(xiàng)政策的領(lǐng)導(dǎo)提出將某政策方案“上會(huì)”討論的要求，由政府或部門中的辦公廳（室）報(bào)請(qǐng)正職或常務(wù)副職同意后具體安排。單一、明確事項(xiàng)實(shí)行直簽制那些政策問題比較單一、牽涉面不廣的政策方案，由某一副職簽署文件后，還請(qǐng)正職或其他有關(guān)的副職簽署。（3）政策方案

14、討論的結(jié)果制定新政策的時(shí)機(jī)不成熟或沒有必要制定新的政策的，不批準(zhǔn)該項(xiàng)政策方案，結(jié)束政策選擇過程。需要研究制定其他政策方案的，開始新的政策選擇過程。情況即將發(fā)生重大變化的（如上級(jí)新的政策近期公布），可能視情況暫緩作出決定。會(huì)議對(duì)政策方案有重大分歧的，進(jìn)一步研究協(xié)商后再作決定。政策方案的重要方面尚需補(bǔ)充完善的，待完善后再作研究。會(huì)議對(duì)政策方案的主要方面達(dá)成一致，但具體細(xì)節(jié)尚有分歧的，原則通過該項(xiàng)政策方案，待完善細(xì)節(jié)后由有關(guān)首長(zhǎng)簽署發(fā)布。沒有分歧或分歧經(jīng)會(huì)議協(xié)商已經(jīng)解決的，通過該項(xiàng)政策方案。需要報(bào)同級(jí)黨委、黨組或上級(jí)政府等有關(guān)方面批準(zhǔn)的，履行報(bào)批手續(xù)。 2、中國(guó)共產(chǎn)黨組織政策方案審查過程中國(guó)共產(chǎn)黨章

15、程規(guī)定，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決策。目前黨組織集體決策主要有：（1）全委會(huì)。全委會(huì)每年至少召開兩次，遇有重要情況可隨時(shí)召開。全委會(huì)的議題由常委會(huì)確定。會(huì)議議題確定前，一般應(yīng)征詢委員的意見。全委會(huì)召開的時(shí)間、議題，一般應(yīng)在會(huì)議召開5天前通知到各委員，會(huì)議有關(guān)材料一般應(yīng)同時(shí)送達(dá)。全委會(huì)必須有2/3以上委員到會(huì)方能舉行。根據(jù)工作需要，常委會(huì)可確定有關(guān)人員列席全委會(huì)。全委會(huì)進(jìn)行表決時(shí)，以贊成票超過應(yīng)到會(huì)委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會(huì)委員的書面意見不能計(jì)入票數(shù)。表決可根據(jù)討論事項(xiàng)的不同內(nèi)容，分別采取舉手、無記名投票、記名投票或其他方式。

16、會(huì)議決定多個(gè)事項(xiàng)的，應(yīng)逐項(xiàng)表決。（2）常委會(huì)。常委會(huì)會(huì)議一般每月召開兩次，如遇重要情況可隨時(shí)召開。常委會(huì)會(huì)議由書記召集并主持。書記不能參加會(huì)議時(shí)，可委托副書記召集并主持。常委會(huì)會(huì)議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定。常委會(huì)會(huì)議的召開時(shí)間、議題，一般應(yīng)在會(huì)議召開2天前通知到各委員，會(huì)議有關(guān)材料一般應(yīng)同時(shí)送達(dá)。常委會(huì)會(huì)議必須有半數(shù)以上委員到會(huì)方能舉行。根據(jù)工作需要，常委會(huì)會(huì)議主持人可確定有關(guān)人員列席常委會(huì)會(huì)議。常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行表決時(shí)，贊成票超過應(yīng)到會(huì)委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會(huì)委員的書面意見不能計(jì)入票數(shù)。表決可根據(jù)討論事項(xiàng)的不同內(nèi)容，分別采取口頭、舉手、無記名投票或記名投票方式。會(huì)議決定多個(gè)事項(xiàng)的，應(yīng)逐項(xiàng)表決。經(jīng)常委會(huì)會(huì)議討論通過的、以黨的委員會(huì)名義上報(bào)或者下發(fā)的文件，由書記或書記委托副書記簽發(fā)。對(duì)重大突發(fā)事件和緊急情況，來不及召開常委會(huì)的，書記或副書記或常委會(huì)委員可臨機(jī)處