第十一章修改稿2政策過程

1、第十一章 政策過程第一節(jié) 政策分析的過程、框架 、步驟 第二節(jié) 政策問題界定的方法第一節(jié) 政策分析的過程、框架及步驟一、政策分析的基本因素二、政策分析的過程框架三、理性模型一、政策分析的基本因素 問題 目標(biāo) 備選方案 模式 效果 標(biāo)準(zhǔn) 政治可行性 二、政策分析的過程框架奎德的模型。公共政策分析一書中認(rèn)為，政策分析的過程與其他系統(tǒng)過程一樣，可看作一個(gè)由初始階段、持續(xù)階段和終結(jié)階段所組成的過程 ；政策分析過程中先做什么，后做什么依賴于被研究的問題及其脈絡(luò)。分析過程一般包括如下五個(gè)邏輯上相聯(lián)系的環(huán)節(jié)：規(guī)劃、 搜索 、預(yù)測(cè)、 模擬和綜合。瓊斯的模型。他在公共政策分析導(dǎo)論一書中認(rèn)為，政策分析過程包括下列

2、一些功能因素：感知 定義 、集合或累加、組織、代議、確定議程、規(guī)劃、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評(píng)估和調(diào)整或終結(jié)階段。巴頓和沙維奇的模型。他們?cè)谡叻治龊陀?jì)劃的基本方法一書中提到了一個(gè)包括六步的過程，即問題的界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定 、備選方案的確認(rèn)、備選 方案的評(píng)估、備選方案的比較和結(jié)果的評(píng)估。斯托基和扎克豪斯模型。政策分析入門一書中提出了一個(gè)五步的過程模型，即決定重要問題和追求目標(biāo)、確定備選的行動(dòng)過程、預(yù)測(cè)每個(gè)備選方案的結(jié)果、確定衡量備選方案成就的標(biāo)準(zhǔn)、表明偏好的行動(dòng)選擇。他們認(rèn)為政策分析可能依從一步到另一步的順序以漸進(jìn)的方式進(jìn)行，并且必須在各個(gè)步驟中循環(huán)反復(fù)，但在分析中，這些基本步驟是不可或缺的。

3、西蒙的模型。西蒙在管理決策新科學(xué)一書中對(duì)決策分析活動(dòng)過程進(jìn)行了分析，認(rèn)為任何問題的解決都可以分成如下三個(gè)階段：情報(bào)活動(dòng)，尋找需要做出決策的環(huán)境因素；設(shè)計(jì)活動(dòng)，探索、發(fā)展和分析可能的行動(dòng)方案；抉擇活動(dòng)，從可行的方案中選擇最佳的一個(gè)。 索倫森的模型。他對(duì)美國(guó)白宮的決策實(shí)際進(jìn)行了分析研究，發(fā)現(xiàn)了如下一套分析步驟：查明事實(shí)，確立目標(biāo)，界定問題，根據(jù)可能牽涉的細(xì)節(jié)及其變化，對(duì)可能的解決方案作詳細(xì)的分析，列舉每個(gè)解決方法可能產(chǎn)生的后果，推介并抉擇最后方案，抉擇后的溝通，執(zhí)行上的準(zhǔn)備。 城市研究所的模型。美國(guó)著名思想庫之一，城市研究所提出了一種分析進(jìn)程模型，它包括如下步驟：界定問題，確認(rèn)相關(guān)目的；選擇評(píng)估標(biāo)

4、準(zhǔn)；說明當(dāng)事人群體；確認(rèn)備選方案；估計(jì)每個(gè)備選方案的成本；決定每個(gè)備選方案的效果和提出相關(guān)有關(guān)的發(fā)現(xiàn)。 綜合政策分析家們的觀點(diǎn)，我們提出一個(gè)包括如下六步的政策分析過程：即問題界定、目標(biāo)設(shè)定、備選方案搜尋、未來預(yù)測(cè)、方案比較、結(jié)果評(píng)估。三、政策分析的模式三、政策分析的模式（一）全面理性的模式：基于（一）全面理性的模式：基于“科學(xué)科學(xué)”的決策的決策程序： 1、 針對(duì)待解決的問題設(shè)定目標(biāo) 2、 探索可以達(dá)到目標(biāo)的所有策略，列舉出來作為被選方案 3、 預(yù)測(cè)每個(gè)被選方案可能發(fā)生的結(jié)果，并測(cè)算概率 4、 選擇最可能解決問題的方案。批評(píng)和質(zhì)疑： 1、 在目標(biāo)上很難達(dá)成共識(shí) 2、 信息處理量必然很大，過程步驟

5、不可能完成 3、 依賴于成本效益分析，但公共問題難以量化方法論涵義： 只局限在分析技術(shù)的層面上，通常只有技術(shù)輔助的作用。赫伯特西蒙的有限理性 基本思想是:人們信息加工的能力是有限的。因此,人們無法按照充分理性的模式去行為,即人們沒有能力同時(shí)考慮所面臨的所有選擇,無法總是在決策中實(shí)現(xiàn)效率最大化。人們?cè)噲D按照理性去行動(dòng),但是由于理性本身是有限的,人們只能在有限理性的范圍內(nèi)行為”(西蒙,1989 :46) ,因而人們進(jìn)行選擇的原則往往不是“最大化”,而是“滿意”。 它的要點(diǎn)是：決策者在決策過程中對(duì)備選方案的選擇，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。決策者在“滿意”標(biāo)準(zhǔn)和有限理性之下，面

6、對(duì)一個(gè)簡(jiǎn)化了的決策，不必再去檢視“所有的”可能備選方案。 （二）漸進(jìn)決策模式：基于現(xiàn)狀的模式（二）漸進(jìn)決策模式：基于現(xiàn)狀的模式步驟：1、 有限分析2、 混合分析3、 診斷分析4、 試錯(cuò)分析5、 高效分析批評(píng)：從方法論的意義上看，漸進(jìn)決策模式被批評(píng)為短視和保守。過分強(qiáng)調(diào)現(xiàn)狀的行為者策略，會(huì)使政策制定原地繞圈而沒有方向感。方法論意義：在目標(biāo)與手段的關(guān)系上，漸進(jìn)決策強(qiáng)調(diào)手段的決定作用。（三）垃圾箱模式：基于時(shí)機(jī)的決策（三）垃圾箱模式：基于時(shí)機(jī)的決策M(jìn)arch and Olsen (1979)提出過程包含三部分：1、 組織特征2、 四股潮流：方案流、問題流、人員流、時(shí)機(jī)流3、 政策時(shí)機(jī)批評(píng)：無法勝任指

7、導(dǎo)政策制定的功能。過于夸張方法論涵義：將政策分析嵌入了制度分析與組織分析之中運(yùn)用了“質(zhì)的研究” ，以垃圾桶比喻決策制定。 決策制定過程中并沒有理性因素的存在。 決策過程是一項(xiàng)非常模糊不清、且無法預(yù)知的過程。 這一過程不是有意識(shí)、有目的地尋找方法以達(dá)成目的之過程。 （四）混合掃描決策模式（四）混合掃描決策模式 1976年哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)教授A.埃澤奧尼(Amitai Etzioni)提出的，試圖將全面理性決策和漸進(jìn)主義模式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來，埃澤奧尼宣稱混合掃描理論把理性決策和漸進(jìn)決策兩方面都考慮到了，在一些場(chǎng)合，全面理性模式是合適的；而在另一些場(chǎng)合，漸進(jìn)模式是合適的。一言以蔽之，混合掃描理論是漸

8、進(jìn)主義和理性主義相結(jié)合的產(chǎn)物。 目的是通過結(jié)合理性模式與漸進(jìn)模式，以彌補(bǔ)其不足 四、政策分析的程序四、政策分析的程序1、 問題構(gòu)建（定義）：提供有關(guān)政策問題相關(guān)條件的知識(shí)。2、 預(yù)報(bào)（預(yù)測(cè)）：提供各種有關(guān)各種可選方案未來可能產(chǎn)生結(jié)果的信息，包括作為或不作為。3、 建議（規(guī)定）：將對(duì)結(jié)果的收益和成本進(jìn)行分析，從而產(chǎn)生與政策相關(guān)的知識(shí)，在政策采納階段為政策制定者提供幫助。4、 監(jiān)控（描述）：對(duì)先前采納的政策的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和控制，產(chǎn)生一些與政策相關(guān)的知識(shí)，在政策執(zhí)行階段為政策制定者提供幫助。5、 評(píng)估則是設(shè)法發(fā)現(xiàn)預(yù)想和實(shí)際執(zhí)行情況之間的差異，由此提供政策的相關(guān)知識(shí)，在政策制定過程的評(píng)估階段為政策

9、制定者提供幫助。 圖形： 返回 第二節(jié) 政策問題界定的方法一、政策問題界定的概念二、政策問題的性質(zhì)三、政策問題界定的過程一、政策問題界定 所謂政策問題界定或問題構(gòu)造，就是用來產(chǎn)生關(guān)于政策問題性質(zhì)及其潛在解決辦法的政策分析程序及方法。政策問題的界定是政策分析過程的第一步，如果政策分析伊始沒有正確的構(gòu)造問題，隨后的為問題尋求解決的方法就無從談起。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們常常是解決了錯(cuò)誤的問題，而不是為正確的問題找到了錯(cuò)誤的方法。如春運(yùn) 。所謂的第三類錯(cuò)誤二、政策問題的性質(zhì)動(dòng)態(tài)性關(guān)聯(lián)性主觀性三、政策問題界定的過程 思考問題勾勒問題的邊界尋求事實(shí)依據(jù)列舉目的和目標(biāo)明確政策范圍顯示潛在的損益重視審視問題的表

10、述政策問題界定的方法邊界分析（就是劃定研究對(duì)象的邊界，找出與其他事物嚴(yán)格區(qū)別的本質(zhì)及其屬性，使之與外界相對(duì)隔離，在邊界內(nèi)組成一個(gè)統(tǒng)一體。為了實(shí)現(xiàn)邊界分析，一般要通過飽和抽樣、誘導(dǎo)問題、邊界估計(jì)三 個(gè)階段來完成）分類分析 縮攝法 層次分析頭腦風(fēng)暴法多面透視分析假設(shè)分析 論證圖示 問題文件法構(gòu)建政策問題的方法 要 素 問 題 的 結(jié) 構(gòu)結(jié)構(gòu)優(yōu)良結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)不良決策者一位或數(shù)位一位或數(shù)位許多備選方案有限有限無限效用（價(jià)值）一致一致沖突結(jié)果確定性或風(fēng)險(xiǎn)不確定未知概率可計(jì)算不可計(jì)算不可計(jì)算馬薩理論試圖找出影響公共政策的因素（以計(jì)劃生育制度為例）馬薩模式（馬斯梅涅/薩巴迪耶模式） -判斷政策實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)是政

11、策的實(shí)際的結(jié)果是否符合政策的目標(biāo) -絕大多數(shù)的政策是自上而下（top-down)1 問題本身的難易程度 技術(shù)難度 涉及對(duì)象行為的多樣性 涉及對(duì)象在總?cè)丝谥械谋壤?要求行為改變的程度 2、政策條文對(duì)實(shí)施的影響能力 明確和連貫的目標(biāo) 運(yùn)用適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)單理論 啟動(dòng)期的財(cái)政支持 各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互間的協(xié)調(diào) 執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政策規(guī)定 招聘政策執(zhí)行人員 外界的正式干預(yù)3、影響實(shí)施的非政策因素 社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和科技發(fā)展程度 公眾支持 選民和利益集團(tuán)的態(tài)度和影響能力 高層的重視 政策執(zhí)行人員的決心和能力 一、問題本身的難易程度 1)技術(shù)難度：由于我國(guó)實(shí)行戶籍制度，人口增長(zhǎng)容易察覺。計(jì)劃生育的技術(shù)難點(diǎn)關(guān)鍵于在宣傳教

12、育工作。 (4) 2)涉及行為的多樣性：80年代以前的人口增長(zhǎng)率超過22，大多數(shù)家庭都是多子女。 （1） 3)涉及對(duì)象在總?cè)丝谥械谋壤赫哂绊懭珖?guó)每個(gè)人。特別是中國(guó)80的人口在農(nóng)村，農(nóng)村人口普追希望多子女。 (0) 4)要求行為改變的程度：雖然此前人們已開始使用各種計(jì)劃生育手段，但一般家庭都是多子女。農(nóng)村普遍存在重男輕女的觀念。認(rèn)為男子能傳宗接代、贍養(yǎng)老人并更適于從事體力勞動(dòng)。計(jì)劃生育政策勢(shì)必從根本上改變?nèi)藗兊男袨椤?(1) 第一項(xiàng)的平均得分為15，說明政策實(shí)施難度很大。二、政策條文對(duì)實(shí)施的影響 1)明確和連貫的目標(biāo)： 政策中明確要求“一個(gè)家庭只生個(gè)孩子“，此外還提出到2000年將全國(guó)人口控

13、制在12億以內(nèi)。 (5) 2)運(yùn)用適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)單理論：在宣傳中強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育政策的執(zhí)行直接關(guān)系到國(guó)家的興盛。 （4）3)啟動(dòng)期的財(cái)政支持：雖然中央制定了目標(biāo)，但執(zhí)行的重?fù)?dān)落在基層。城市中的國(guó)營(yíng)企業(yè)需要自掏腰包支付獨(dú)生子女家庭職工的帶薪產(chǎn)假和其它優(yōu)惠待遇；公社也需依靠集體福利基金。 (1) 4)各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部和相互間的協(xié)調(diào)：計(jì)劃生育辦公室升級(jí)為國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)。國(guó)家醫(yī)藥局負(fù)責(zé)制定企業(yè)生產(chǎn)醫(yī)藥產(chǎn)品的計(jì)劃。 （4）5)執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的決策規(guī)定：沒有明確規(guī)定決策是否需要簡(jiǎn)單多數(shù)通過還是2/3多數(shù)通過。 (0)6)招聘政策執(zhí)行人員：各級(jí)政府部門都設(shè)立計(jì)生辦等一套班子。 (5) 7)外界的正式干預(yù)：沒有明確的

14、規(guī)定。 (0) 第二項(xiàng)分值的平均為27，政策條文本身給予實(shí)施一定的靈活性三、影響實(shí)施的非政策因素 1)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和科技發(fā)展程度：在過去的17年里，我國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了巨大的變化。但是計(jì)劃生育政策自始至終受到高度重視。各地在執(zhí)行過程中八仙過海，但都需“達(dá)標(biāo)”。不過，80年代以后出現(xiàn)的人口流動(dòng)給政策的實(shí)施帶來一定的因難。 (2) 2)公眾支持：雖然大多數(shù)人都認(rèn)識(shí)到人口增長(zhǎng)的危害，但當(dāng)政策影響到個(gè)人利益時(shí)，人們往往存在抵觸情緒認(rèn)為自己一個(gè)孩子不至于影響全局。傳統(tǒng)的“多子多福”、 “男尊女卑”、“兒子能傳宗接代的觀念特別在農(nóng)村根深蒂固。 (1) 3)選民和利益集團(tuán)的態(tài)度和影響能力：選民意識(shí)在我

15、國(guó)政治中的作用不象在西方那樣明顯。城市人口一般能執(zhí)行計(jì)劃生育政策，而在農(nóng)村則遇到阻力。 （1.5） 4)高層的重視：中央領(lǐng)導(dǎo)人雖然在改革的些問題上存在分歧，但在計(jì)劃生育上有廣泛的共識(shí)。（5） 5)政策執(zhí)行人員的決心和能力：政策執(zhí)行部門因?yàn)槿鄙俳?jīng)費(fèi)，一些允許獎(jiǎng)勵(lì)無法兌現(xiàn)。一些基層工作人員不愿采取強(qiáng)制措施，四處樹敵 (2) 非法規(guī)因素的分值為2.3。 綜合三項(xiàng)得分，計(jì)劃生育政策的預(yù)期成果為2.17 構(gòu)建政策問題的方法方法 目 標(biāo) 程 序知識(shí)來源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)邊界分析估計(jì)元問題的邊界飽和抽樣、啟發(fā)問題、積累知識(shí)系統(tǒng)限定范圍內(nèi)的正確性類別分析澄清概念概念的邏輯劃分與分類個(gè)別分析人員邏輯一致性層級(jí)分析明確可能

16、的、可行的及合理的理由原因的邏輯劃分與分類個(gè)別分析人員邏輯一致性綜攝法確認(rèn)問題間的相似點(diǎn)建立個(gè)人的、直接的、象征性的、幻想的類比個(gè)別分析人員活集體比較的合理性頭腦風(fēng)暴產(chǎn)生想法、目標(biāo)、戰(zhàn)略產(chǎn)生想法和評(píng)價(jià)集體一致性多角度分析產(chǎn)生洞察力綜合運(yùn)用技術(shù)、組織和個(gè)人的觀點(diǎn)集體洞察力的改進(jìn)假設(shè)分析沖突性假設(shè)的創(chuàng)造合成明確利益相關(guān)人集體沖突論證圖形化假設(shè)評(píng)估合理性和重要性的評(píng)估排序并制圖集體最佳的合理和重要性三、預(yù)測(cè)政策未來的方法1、三種預(yù)測(cè)形式：推測(cè)、預(yù)言和猜測(cè)2、目標(biāo)與方案目的、目標(biāo)與方案的來源有如下幾種：（1、權(quán)威（2、洞察力（3、方法（4、科學(xué)理論（5、動(dòng)機(jī)（6、類似事件（7、類推（8、倫理體系 預(yù)測(cè)

17、政策未來的方法 三種預(yù)測(cè)方法方 法根 據(jù) 適 當(dāng) 的 技 術(shù)結(jié)果外 推預(yù)測(cè)趨 勢(shì) 外推傳統(tǒng)的時(shí)間序列分析、線性趨勢(shì)估計(jì)、冪的加權(quán)、數(shù)據(jù)變換預(yù)言理 論預(yù)測(cè)理論理論圖形化、因果模型、回歸分析、點(diǎn)和區(qū)間估計(jì)、相關(guān)性分析推斷判 斷預(yù)測(cè)有 見 地的判斷常規(guī)德爾菲（Delphi）、交叉影響分析、政策德爾菲、可行性評(píng)價(jià)猜想二、政策方案制定的方法1、 方案搜尋的方法2、 方案比較的方法四、政策監(jiān)測(cè)的方法監(jiān)測(cè)是用來提供公共政策的原因和結(jié)果的信息的政策分析程序。監(jiān)測(cè)在政策分析中至少有四個(gè)主要作用：1、 監(jiān)察2、 審計(jì)3、 核算4、 解釋 政策監(jiān)測(cè)的方法 政策監(jiān)測(cè)的方式 監(jiān)測(cè)方式 控制類型 所需信息類型 社會(huì)系統(tǒng)核

18、算 定量 任何可獲得的/最新的信息 社會(huì)實(shí)驗(yàn) 直接控制和定量 最新信息 社會(huì)審計(jì) 定量和/或定性 最新信息 綜合實(shí)例研究 定量和/或定性 可獲得的信息 政策監(jiān)測(cè)的方式五、政策效果評(píng)估作用：1、提供關(guān)于政策效果是否真實(shí)可靠的信息。2、有助于作為目標(biāo)選擇的基礎(chǔ)的價(jià)值取向的闡明和評(píng)判。3、有助于其它政策方法的應(yīng)用。 政策效果評(píng)估 三種評(píng)價(jià)方式方 式 目 標(biāo) 假 設(shè) 主 要 形 式偽評(píng)價(jià)采用描述性方法來獲取關(guān)于政策運(yùn)行結(jié)果方面可靠而有效的信息價(jià)值尺度是不證自明的或不容置疑的社會(huì)實(shí)驗(yàn)、社會(huì)系統(tǒng)核算、社會(huì)審計(jì)、綜合實(shí)例研究正式評(píng)價(jià)采用描述性方法來獲取關(guān)于政策運(yùn)行結(jié)果方面可靠而有效的信息。這些運(yùn)行結(jié)果已經(jīng)被正式宣布為政策計(jì)劃目標(biāo)被正式宣布的政策制定者和管理人員的目標(biāo)是對(duì)價(jià)值的恰當(dāng)衡量發(fā)展評(píng)價(jià)、實(shí)驗(yàn)評(píng)價(jià)、回顧性過程評(píng)價(jià)、回顧性結(jié)果評(píng)價(jià)決策理論評(píng)價(jià)采用描述性方法來獲取關(guān)于政策運(yùn)行結(jié)果方面可靠而有效的信息。這些運(yùn)行結(jié)果已經(jīng)被多個(gè)“利益相關(guān)者”明確地估價(jià)過利益相關(guān)者潛在的也是正是宣布的目標(biāo)是對(duì)價(jià)值的恰當(dāng)衡量評(píng)價(jià)力估計(jì)、多 重 效 用 分 析返回紐約市供水網(wǎng)擴(kuò)建工程的系統(tǒng)分析 一、構(gòu)建的政策問題 20世紀(jì)60年代末，美國(guó)紐約市負(fù)責(zé)全市供水的供水委員會(huì)花費(fèi)了幾十萬美元擬定了一個(gè)