第五章行政立法zhuanshengben

1、1第五章第五章 行政立法行政立法2第一節(jié)第一節(jié) 行政立法概述行政立法概述o 一、行政立法的概念一、行政立法的概念o 1 1、行政立法：是指由有權行政機關依照法定程序，在自己職權范圍內制定并頒布具有行政管理事項的、普遍適用的規(guī)范性文件的活動。o 表現(xiàn)形式：行政法規(guī)、規(guī)章o 行政機關指定的其他規(guī)范性文件的活動不屬于行政立法范疇。32、行政立法的特征 （1） 針對對象具有不特定性。 （2）具有準立法性。 表現(xiàn)在行政立法制定的規(guī)范性文件調整事項的規(guī)范性和效力的持續(xù)性。 （3）是行政機關在職權范圍內的行為。 （4）必須依照法定程序進行。 一般要經過起草、征求意見、會議審議、會議通過、簽署、公布等程序。4

2、中國現(xiàn)行行政立法體系圖中國現(xiàn)行行政立法體系圖 立法機關立法形式1國務院行政法規(guī)2國務院各部委、直屬機構規(guī)章3省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章4省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市以及某些經濟特區(qū)市的人民政府規(guī)章57第二節(jié) 行政法規(guī)和規(guī)章的制定 一、行政法規(guī)的制定 行政法規(guī)：指國務院為管理和領導國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照法定的程序制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。 -條例：對某一方面的行政工作做比較全面系統(tǒng)的規(guī)定 -規(guī)定：對某一方面的行政工作做部分的規(guī)定。 -辦法：對某一項行政工作做比較具體的規(guī)定。9（2）法律優(yōu)先：指法律在效力等級上高于行政機

3、關的規(guī)范性文件，上一層級的法律規(guī)范的效力高于下一層級的法律規(guī)范的效力。因此，任何其他法律規(guī)范都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準。3.行政法規(guī)可就以下事項作出規(guī)定：（1）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項。（2）憲法89條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。13 1933年6月16日，羅斯福總統(tǒng)簽署了國家工業(yè)復興法，國會在進行這項立法時的本意在于盡力挽救瀕臨經濟“大蕭條”（The Great Depression）的美國經濟。1933年國家工業(yè)復興法第3條授權總統(tǒng)制定“公平競爭規(guī)章”，以管理貿易和工業(yè)。 1934年4月13日，羅斯?？偨y(tǒng)批準了依照國家工業(yè)復興法第3條制定的“活家禽管理辦法

4、”。該規(guī)章的規(guī)定幾乎涉及了家禽業(yè)的各個方面：營業(yè)時間、雇工人數(shù)、勞資關系、工作條件和貿易活動。 同年，紐約政府在紐約東區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院對舍克特家禽公司提起訴訟，指控它有18點違反了“活家禽管理辦法”的規(guī)定，而且這些違法都是密謀所為。在初審抗辯中，被告舍克特家禽公司認為，上述管理辦法是根據(jù)國會違憲的授權法制定的，它試圖對州際貿易的規(guī)定已超出國會的權力，而且，其某些條款的規(guī)定是與憲法第5修正案中正當程序條款相悖的。14n 地區(qū)法院沒有采信被告方的抗辯意見而判決其地區(qū)法院沒有采信被告方的抗辯意見而判決其敗訴。家禽公司不服，于敗訴。家禽公司不服，于19351935年向聯(lián)邦最高法院年向聯(lián)邦最高法院提起上訴

5、，請求法院宣布國會對總統(tǒng)的這種授權提起上訴，請求法院宣布國會對總統(tǒng)的這種授權是違憲的。是違憲的。n 聯(lián)邦最高法院在審理后認為，國家工業(yè)復興法第3條的規(guī)定沒有先例。它對任何工貿行為都未給予標準，沒有對特定的行為以適當行政程序為本作出行為準則，恰恰相反，它是授權要他人來作這些準則規(guī)定。從第1條中廣泛的宗旨和規(guī)定的極少限制的本質來看，在批準或制定規(guī)定，以及依此在制定國家工商業(yè)的法律方面，總統(tǒng)的自由裁量權是無拘無束的。所以九位大法官一致認為：“如此授權的規(guī)章制定權是一個違憲的授權”。15 在早些時候，聯(lián)邦最高法院還判決了巴拿馬煉油公司訴瑞安一案。在該案中，原告是對國家工業(yè)復興法第9條授權總統(tǒng)管理有關石

6、油及石油產品在州際和對外貿易運輸中的規(guī)定提起訴訟，原告認為這樣的授權是違憲的，國會不該把管理經濟的權力交給總統(tǒng)。聯(lián)邦最高法院指出，要想維持憲法的權威，就必須對授予行政機關的立法權給予限制。授權的限度不得超越憲法的權力，而國家工業(yè)復興法第9條的規(guī)定卻遠遠超過了。就有關石油產品的運輸問題，國會既沒有宣布政策；也沒確立標準，更沒有制定規(guī)則，對允許石油運輸或禁止石油運輸?shù)那闆r和條件，沒作任何要求和規(guī)定。 “如果第9條第3款被確認是合法的話，對國會在委托其立法職能時，所稱得上的任何限制都是沒用的”。聯(lián)邦最高法院最后認為：“國會不是在履行立法職能，而是憑其樂意，就其選擇的事項，把它傳送給總統(tǒng)、其他官員或一

7、個行政機構。問題不在于我們面臨的這個法律含有的重要性有多大，而是關系到我們政府體制中核心部分的立法之憲法秩序。” 16 以上兩個案例均確認了國會授予總統(tǒng)規(guī)以上兩個案例均確認了國會授予總統(tǒng)規(guī)章制定權的授權行為違憲，章制定權的授權行為違憲，主要理由在于授主要理由在于授權缺乏必要的實體標準要件權缺乏必要的實體標準要件。事實上，國會。事實上，國會在立法時有時要涉及很多復雜的、新的問題，在立法時有時要涉及很多復雜的、新的問題，它無力作過細的規(guī)定或較明確的標準。它無力作過細的規(guī)定或較明確的標準。 當聯(lián)邦最高法院認識到國會的這一困難當聯(lián)邦最高法院認識到國會的這一困難處境之后，也表現(xiàn)出了充分的諒解，所以在處境

8、之后，也表現(xiàn)出了充分的諒解，所以在此后的聯(lián)邦最高法院判決史上，再沒有第三此后的聯(lián)邦最高法院判決史上，再沒有第三個被宣布違憲的國會授權法。據(jù)此，許多學個被宣布違憲的國會授權法。據(jù)此，許多學者者主張應從程序保障的角度來控制授予規(guī)章主張應從程序保障的角度來控制授予規(guī)章制定權的行為制定權的行為，但也有學者對此嗤之以鼻，但也有學者對此嗤之以鼻，比如伯納德比如伯納德施瓦茨先生就強調指出：在授權施瓦茨先生就強調指出：在授權立法或制定規(guī)章時，以程序代替標準尤其不立法或制定規(guī)章時，以程序代替標準尤其不合適。合適。17二、規(guī)章的制定二、規(guī)章的制定l（一）行政規(guī)章的立法權限l1.部門規(guī)章：屬于執(zhí)行法律或者國務院的行

9、政法規(guī)、決定、命令的事項。l2.地方政府規(guī)章：l（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定制定規(guī)章的事項；l（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。l（二）制定程序l（1）立項；（2）起草；（3）審查；（4）決定與公布18第三節(jié)行政立法的效力與監(jiān)督 一、行政立法的效力效力等級 1、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章； 2、地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章； 3、省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內較大的市人民政府的規(guī)章； 4、部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。 地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適

10、用時，由國務院提出意見。20 全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的提出是否修改的意見意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。 全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決

11、定是否提請常務委員會會議審議決定常務委員會會議審議決定。 22（二）行政法規(guī)與規(guī)章的改變與撤銷的機關的機關l（1）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)；l（2）國務院有權改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；l（3）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；l（4）省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；l（5）授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權。23l建議對1993年國務院第132號令國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定進行審查的意見 全國人大常委會： 根

12、據(jù)立法法第九十條的規(guī)定（附件1），我們建議全國人大常委會對1993年國務院第132號令國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定是否違反上位法民航法進行審查。 我們提出上述建議的事實與法律根據(jù)是： 2004年11月21日，由包頭飛往上海的屬于東方航空公司的MU5210航班在起飛后不久墜毀，機上旅客共48人全部罹難。在理陪過程中，東方航空公司在給罹難者家屬的一封信中稱，“根據(jù)1993年國務院頒布的第132號令，民用航空運輸旅客傷亡賠償?shù)淖罡呦揞~為7萬元整?？紤]到消費價格總指數(shù)的變化，我們將對本次空難賠償金額在上述法定賠償限額的基礎上再增加7萬元，共計14萬元”（附件2、3）。1995年全國人大常委會通

13、過并于1996年施行的中華人民共和國民航法（下稱民航法）第128條規(guī)定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執(zhí)行”（附件4）。但是，自民航法頒布實施至今已將近10年，民用航空主管部門仍未依民航法授權制定相應規(guī)定，致使東方航空公司堅持仍按照1993年國務院132號令作為賠償?shù)囊罁?jù)。 我們認為：24l一、中華人民共和國立法法（下稱立法法）第七條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權?！薄叭珖嗣翊泶髸贫ê托薷男淌?、民事、國家機構的和其他的基本法律”。同時，該法第八條規(guī)定，下列事項只能制訂法律，其中包括“基本民事制度”（附

14、件1）。人身損害賠償屬于基本民事制度，因此，應當由全國人大通過法律形式制訂。z二、立法法第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)?！保ㄒ姼郊?）同時，1996年全國人大常委會制訂的民航法第一百二十八條規(guī)定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執(zhí)行。”因此，民用航空主管部門是被授權制訂國內航空運輸人身損害賠償限額的機構，只有民用航空主管部門制定并由國務院批準公布的國內航空運輸承運人的賠償責任限額具有上位法依據(jù)。在民航法和立法法頒布施行之后，

15、1993年國務院制定的國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定缺乏上位法依據(jù)。25l三、三、 根據(jù)根據(jù)立法法立法法第八十七條的規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地第八十七條的規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷。有關機關依照本法第八十八條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷。其中第（二）項為其中第（二）項為“下位法違反上位法規(guī)定的下位法違反上位法規(guī)定的”（附件（附件1 1）。國）。國務院務院19931993年年132132號令違反上位法號令違反上位法民航法民航法有關有關“被

16、授權機關被授權機關”的規(guī)定，因此，應當予以撤消。的規(guī)定，因此，應當予以撤消。 四、四、19931993年國務院第年國務院第132132號令規(guī)定的賠償標準現(xiàn)在適用已經嚴重號令規(guī)定的賠償標準現(xiàn)在適用已經嚴重和明顯不合理。在對包頭空難家屬賠償時，繼續(xù)沿用和明顯不合理。在對包頭空難家屬賠償時，繼續(xù)沿用19931993年國年國務院第務院第132132號令作為賠償依據(jù)對當事人是嚴重和明顯不公正。因號令作為賠償依據(jù)對當事人是嚴重和明顯不公正。因此，全國人大常委會完全有必要撤銷國務院此，全國人大常委會完全有必要撤銷國務院19931993年第年第132132號令及號令及其規(guī)定的賠償標準。而且在民航主管部門未制定

17、出承運人賠償其規(guī)定的賠償標準。而且在民航主管部門未制定出承運人賠償責任限額的規(guī)定之前，應確定民航運輸企業(yè)依據(jù)其他相關民事責任限額的規(guī)定之前，應確定民航運輸企業(yè)依據(jù)其他相關民事法律予以賠償。法律予以賠償。 專此！專此！ 11.2111.21包頭空難家屬包頭空難家屬 20052005年年1111月月3030日日27二、其他規(guī)范性文件的種類 根據(jù)發(fā)布的主體不同，行政規(guī)范性文件可以分為兩類： （一）是享有行政立法權的行政機關發(fā)布的行政規(guī)范性文件。 這類行政機關既可以制定行政規(guī)章，也可以制定行政規(guī)范性文件。其判斷標準在于看所制定文件是否遵循了立法法、規(guī)章制定程序條例中規(guī)章制定程序的要求，又經歷了怎樣的簽

18、署公布程序，其形式和名稱又是怎樣的。 例如衛(wèi)生部關于加強傳染病防治工作的通知（2003年5月13日）就屬行政規(guī)定。 （二）不享有行政立法權的行政機關發(fā)布的行政規(guī)范性文件。28三、其他規(guī)范性文件的效力l其他行政規(guī)范性文件的效力低于法律、法規(guī)和規(guī)章，雖然不屬于法的范疇，但它們同樣也為人們設定了普遍遵守的行政規(guī)則，具有規(guī)范性和強制性。l根據(jù)行政復議法第7條的規(guī)定，行政復議申請人在就具體行政行為申請復議時，可一并對該行為所依據(jù)的規(guī)定的合法性提出復議申請。l在行政訴訟中， 司法解釋規(guī)定可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。29 據(jù)報道，某市物價局出臺了鄭州市餐飲行業(yè)明碼標價實施辦法（下簡稱

19、辦法）。該辦法要求該市所有飯店自2003年7月1日起一律啟用“新式菜譜”在“菜譜”標價簽、價目表上標明菜名、規(guī)格、主料及主要輔料的重量及價格、質量、規(guī)格。比如，對于香菇菜心這道菜，店方的菜譜上應該標明香菇以及菜心各自的重量。如果僅僅標明菜名和價格，將被視為違法。盡管在辦法中沒有規(guī)定罰則，但在市物價局的一份致不規(guī)范標價行為提醒函中，卻明確指出：“將沒收違法所得，并處5000元罰款?！?辦法作為一個行政規(guī)定（政府規(guī)范性文件）實施以后，其合法性正當性受到了很大的爭議。我國價格法規(guī)定了明碼標價制度，但我國目前餐飲企業(yè)的菜譜已經是明碼標價。鄭州市規(guī)定的這種“明碼標價”是不可能做到的，而且也不符合中餐的制作規(guī)律。所以，辦法在實踐中成為一紙空文也是理所當然的事情了。 就在辦法名存實亡的時候，市政府又出臺了另外一個行