《財政學(xué)》鄧子基林致遠第三版+政府間財政關(guān)系

1、第17章 政府間財政關(guān)系 2本章提要 1.財政分權(quán)的理論依據(jù) 2.政府間的支出劃分 3.政府間的收入安排 4.政府間轉(zhuǎn)移支付 3引言 分級財政體制 即有一級政府就有一級財政，以便使每一級政府都具備組織收入和安排支出的權(quán)力，為順利履行各自的政府職能創(chuàng)造條件。 如何確定各級政府在整個財政活動中的地位和職責(zé)，如何在它們之間劃分財政收入和支出，如何安排和處理它們之間的財力轉(zhuǎn)移關(guān)系，以及如何使這些各自行事的部分組成一個有機統(tǒng)一體，是各國政府必須面對的重要問題。41.財政分權(quán)的理論依據(jù) 1.1 地方轄區(qū)的形成及其最優(yōu)規(guī)模的確定 1.2 蒂伯特模型 1.3 財政分權(quán)的優(yōu)勢與不足 51.1 地方轄區(qū)的形成及其

2、最優(yōu)規(guī)模的確定 布坎南（Buchanan, J.M.）的俱樂部理論 把地方轄區(qū)比作俱樂部。之所以會有眾多不同的地方轄區(qū)的存在，是因為有著不同興趣、愛好和習(xí)俗等的人們自愿選擇居所的結(jié)果。 在這一類比的基礎(chǔ)上，布坎南分析了實現(xiàn)地方轄區(qū)最優(yōu)規(guī)模的條件。 轄區(qū)的最優(yōu)居民規(guī)模應(yīng)當(dāng)確定在這樣的水平上：因新成員加入而節(jié)省的邊際成本恰好與新成員加入所帶來的邊際擁擠成本相等。6在其他因素相同的情況下，轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模將取決于人們所要消費的公共產(chǎn)品的類型，公共產(chǎn)品在消費上的擁擠程度，以及取得這些產(chǎn)品的成本。俱樂部模式有助于說明轄區(qū)的形成過程。71.2 蒂伯特模型 在缺乏一種對公共產(chǎn)品的偏好顯示機制的情況下，期待地方

3、政府比中央政府更準(zhǔn)確地了解當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)于公共產(chǎn)品需求方面的真實信息，只是一個美好的愿望。 如何有效提供公共產(chǎn)品？ 8 蒂伯特（Tiebout, 1956）提出了一個關(guān)于地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的理論模型。 用腳投票 假定居民具有遷移的完全自由，那么在競爭性的地方轄區(qū)之間，居民出于最大化自身效用的動機，會在全國范圍內(nèi)尋找地方政府所提供的公共產(chǎn)品與所征收的稅收之間的最佳組合，選擇他們最喜歡的社區(qū)，并接受和維護該轄區(qū)地方政府的管理。9 “用腳投票”（Voting by foot），一詞來源于股市，最早由美國經(jīng)濟學(xué)家蒂伯特（Charles Tiebout）提出的：在人口流動不受限制、存在大量轄區(qū)政府、

4、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。 居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時，展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。現(xiàn)在通常用來比喻對某事的失望或抵觸，從而選擇離開或者放棄。 10 蒂伯特模型有一系列嚴(yán)格的假設(shè)前提 有足夠多的可供選擇的轄區(qū)。 人們可以自由流動，每個人都能夠無代價地遷移到一個最能滿足其偏好的轄區(qū)。

5、 人員的流動性不受任何就業(yè)機會的約束或限制。 人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別。 公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng)。 各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品。 11 在上述條件下，蒂伯特認(rèn)為，人們會像選購商品一樣挑選所愿意居住的轄區(qū)，并選擇那種公共產(chǎn)品最能滿足自己意愿而稅收又最合理的轄區(qū)去居住。如果人們都能自由地去尋找自己的居所，那么各地方之間在公共產(chǎn)品供給和稅收征收的組合上就會相互模仿和學(xué)習(xí)。因為偏好相同的人聚集在一起，就有可能以最低的成本為基礎(chǔ)來提供公共產(chǎn)品。而當(dāng)人們紛紛從公共產(chǎn)品供給成本較高的轄區(qū)移向公共產(chǎn)品供給成本較低的轄區(qū)時，轄區(qū)之間公共產(chǎn)品的供給成本差距就會逐

6、漸縮小，公共產(chǎn)品供給的效率將不斷提高。長此以往，有可能實現(xiàn)社會福利的最大化。12 在現(xiàn)實生活中，蒂伯特模型所依賴的各種假設(shè)條件是很難成立的。 蒂伯特模型一般被人們視為關(guān)于地方公共產(chǎn)品的完全競爭市場理論。 但是蒂伯特模型的理論意義是巨大的。 它為人們對地方公共產(chǎn)品的偏好顯示提供了一種“用腳投票”的準(zhǔn)市場辦法。 在競爭性轄區(qū)之間，人員的流動性有助于促進地方公共產(chǎn)品供給效率的提高。131.3 財政分權(quán)的優(yōu)勢與不足 財政分權(quán)的優(yōu)勢 它能夠使公共產(chǎn)品的供給更好滿足地方居民的偏好。 財政分權(quán)有利于促進政府間的競爭。 財政分權(quán)有利于推動公共服務(wù)的創(chuàng)新。 14 財政分權(quán)的不足 轄區(qū)間外溢 一個轄區(qū)所從事的活動

7、可以影響到另一個轄區(qū)居民的效用水平，稱為轄區(qū)間外溢轄區(qū)間外溢。 轄區(qū)間效益外溢 轄區(qū)間成本外溢 規(guī)模經(jīng)濟 低效的稅制152.政府間的支出劃分 2.1 政府間財政職能的分工 2.2 政府間支出責(zé)任的分工 162.1 政府間財政職能的分工 效率職能的分工 公平職能的分工 穩(wěn)定職能的分工17 效率職能的分工 應(yīng)當(dāng)以地方為主，中央為輔。 各種公共產(chǎn)品有不同的受益范圍。中央政府不能包攬所有的不同范圍和層次的公共產(chǎn)品的供應(yīng)，相反，應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的受益范圍并考慮相應(yīng)的效益外溢問題，來確定各級政府的職能分工。18 公平職能的分工 應(yīng)以中央為主，地方為輔。 居民之間的收入再分配 地方政府對居民之間的收入再分配

8、缺乏影響力，居民之間收入分配的協(xié)調(diào)需要由中央政府來負(fù)責(zé)。 轄區(qū)之間的收入再分配 協(xié)調(diào)轄區(qū)之間的收入分配差距，需要由中央政府負(fù)責(zé)。19 穩(wěn)定職能的分工 應(yīng)以中央為主，地方為輔。 地方政府難以擔(dān)當(dāng)穩(wěn)定經(jīng)濟重任的原因 地方缺乏可供操作的貨幣政策工具。 地方轄區(qū)間經(jīng)濟的開放性，限制了財政政策的有效性。202.2 政府間支出責(zé)任的分工 中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架 全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來提供。 地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。 對具有跨地區(qū)外溢性的公共項目和工程，主要由地方政府之間協(xié)調(diào)解決，但中央政府也可以在一定程度參與。 調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分

9、配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如和社會保障制度有關(guān)的職責(zé)，應(yīng)在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障制度。 21表17-1 中央和地方支出責(zé)任的劃分 內(nèi)容 責(zé)任歸屬 理由國防外交國際貿(mào)易金融與貨幣政策管制地區(qū)間貿(mào)易對個人的福利補貼失業(yè)保險全國性交通地區(qū)性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)全國性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù) 22表17-1（續(xù)） 內(nèi)容 責(zé)任歸屬 理由環(huán)境保護對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持教育衛(wèi)生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防

10、公園、娛樂設(shè)施 地方、中央地方、中央地方、中央地方地方 地方地方地方地方 地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù) 23 地方各級政府間支出責(zé)任劃分的框架 中央政府制定政策和規(guī)范，省或州政府監(jiān)督和指導(dǎo)，省或州以下政府具體實施。 在決定某項公共服務(wù)由哪一級地方政府具體實施時，應(yīng)考慮規(guī)模效益和受益范圍。 某些服務(wù)如果由私人部門來生產(chǎn)和提供，可能會更有效率。 243.政府間的收入安排 3.1 政府收入安排的原則 3.2 政府間的收入劃分253.1 政府收入安排的原則 政府收入安排應(yīng)考慮的因素 如果所涉稅種針對的是穩(wěn)定經(jīng)濟

11、的目的或各種再分配目標(biāo)，且該稅種也適合被用作這些目的或目標(biāo)，則應(yīng)該作為中央稅。 分配給地方政府的稅種的稅基流動性不應(yīng)過大。 稅基在各地區(qū)分配極為不均的稅種應(yīng)該由中央政府保留。 地方稅的納稅義務(wù)應(yīng)該簡單明了。26 地方稅不具備轉(zhuǎn)嫁給非當(dāng)?shù)鼐用竦目赡苄浴?地方稅應(yīng)當(dāng)能夠幫助地方政府籌集足夠的收入，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的縱向財政不平衡。 分配給地方政府的稅種應(yīng)便于管理。 基于受益原則的稅種和使用費項目可以被充分安排給各級政府，尤其適于安排給地方政府。 273.2 政府間的收入劃分 關(guān)稅 應(yīng)作為中央稅。 所得稅 應(yīng)作為中央稅。 流轉(zhuǎn)稅 在單一環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅，可以由任一級政府征收；而多環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅，應(yīng)作為中

12、央稅。28 自然資源稅 地區(qū)間分布不均勻的資源，由中央課征；地區(qū)間分布均勻的資源，可以作為地方稅。 財富稅 適合于由中央集中課征 。 有害產(chǎn)品稅 適合于由各級政府來征收 。 使用費和規(guī)費 適合于各級政府尤其是基層地方政府征收。29表17-2 政府間稅種劃分的一般情況 稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征 管權(quán) 稅收功能與特征關(guān)稅個人所得稅公司所得稅營業(yè)稅A. 單一環(huán)節(jié)B. 多環(huán)節(jié)財富稅資源稅A.地區(qū)間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進出口貿(mào)易稅流動性要素，再分配和穩(wěn)定工具流動性要素、穩(wěn)定工具稅基可協(xié)調(diào)，較低的奉行納稅費用稅基可協(xié)調(diào)，較

13、高的奉行納稅費用再分配功能，稅基流動調(diào)節(jié)稅源不均衡功能30表17-2（續(xù)）注：表中C代表中央政府；P代表省或州等中間層次的政府；L代表?。ㄖ荩┮韵碌牡胤秸?。 稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征 管權(quán) 稅收功能與特征B. 地區(qū)間分布均勻的資源財產(chǎn)稅“有害產(chǎn)品”稅使用費和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動性稅基流動性小，地方征管效率高有害產(chǎn)品的影響可能是全國性、地區(qū)或地方性的可能確定特定的消費者314.政府間轉(zhuǎn)移支付 4.1 政府間轉(zhuǎn)移支付的概念和形式 4.2 政府間補助的經(jīng)濟效應(yīng) 324.1 政府間轉(zhuǎn)移支付的概念和形式

14、 政府間轉(zhuǎn)移支付的概念 指發(fā)生在各級政府之間資金的無償轉(zhuǎn)移。 政府間轉(zhuǎn)移支付是通過財政補助制度來完成的。 財政補助的兩種基本類型 無條件補助 有條件補助 配套補助 非配套補助 33 無條件補助（unconditional grant） 指對補助金的用途不作限定，由受補助者自主決定和支配，這種無限制的總額補助有時被稱為收收入分享入分享（revenue sharing）或一般性補助一般性補助（general grant）。 有條件補助（conditional grant） 指附帶條件的補助，受補助者必須按指定的條件使用補助金，比如專門用于教育、道路建設(shè)、環(huán)境保護等特定項目，因此又稱為專項補助。34

15、 配套補助（matching grant） 受補助者不僅需要按指定用途使用資金，而且需要提供一定數(shù)額或比例的配套資金。 封頂?shù)呐涮籽a助：規(guī)定了受補助政府可以得到的補助款的最高限額。 不封頂?shù)呐涮籽a助：不作規(guī)定。 非配套補助（non-matching grant） 由補助者提供一筆固定資金，并規(guī)定用于指定的項目。 35 圖17-3 政府間補助的類型 使用條件：有條件補助無條件補助補助配套：配套補助非配套補助不封頂補助封頂補助補助數(shù)額限制：364.2 政府間補助的經(jīng)濟效應(yīng) 政府間補助的收入效應(yīng)和替代效應(yīng) 前者是受補助的政府在接受補助款之后，可支配收入增加，從而放松課稅的努力，結(jié)果私人部門的消費增加。 后者是指受補助的政府在接受補助款之后，提供公共產(chǎn)品的實際成本下降，從而傾向于進一步擴大公共產(chǎn)品的消費。 37本章小結(jié)本章小結(jié) 地方轄區(qū)的形成可以用俱樂部模型來分析。該模型表明，轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模取決于公共產(chǎn)品的類型、公共產(chǎn)品在消費上擁擠程度，以及取得