公共行政學(xué)課件第七講行政決策

1、 第七講 行政決策 第一節(jié)行政決策概述 第二節(jié)行政決策體制 第三節(jié)行政決策過程1 第一節(jié) 行政決策概述 一、行政決策的涵義和特點(diǎn)行政決策定義為具有行政決策權(quán)的組織或個人為了有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。行政決策的特點(diǎn)主要表現(xiàn)于以下幾個方面：（一）行政決策的主體是掌握行政權(quán)力的個人或組織 任何決策都需要一個決策主體，即作出決策的個人或組織。行政決策是行政權(quán)力的運(yùn)用，其主體必然會與行政權(quán)力有關(guān)。（二）行政決策的內(nèi)容是行政事務(wù) 行政決策的內(nèi)容既涉及到行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，如政府人事行政事務(wù)、機(jī)關(guān)后勤管理事務(wù)等，更多地則涉及到社會公共事務(wù)，如教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障

2、、社會治安等事務(wù)。（三）行政決策的價值取向是公共利益 社會中的每個個人作為“經(jīng)濟(jì)人”，其決策準(zhǔn)則是實(shí)現(xiàn)自我利益的最大化。營利性的工商企業(yè)也是遵循的這一準(zhǔn)則，其具體的決策準(zhǔn)則是利潤的最大化。2二、行政決策的類型所謂決策類型，是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對決策所進(jìn)行的分類。目前常見的分類主要有：（一）經(jīng)驗(yàn)決策與科學(xué)決策 經(jīng)驗(yàn)決策是相對于現(xiàn)代科學(xué)決策而言的，主要是指決策者憑經(jīng)驗(yàn)制定決策的活動與過程，或者說憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策。 （二）程序化決策和非程序化決策 程序化決策是指決策所解決的問題是重復(fù)出現(xiàn)的那類決策，又稱之為常規(guī)決策或重復(fù)性決策。 （三）確定型決策、風(fēng)險型決策和不確定型決策 確定型決策是指這樣一類決策：其

3、所要解決的問題只受一種自然狀態(tài)的影響，對于這類問題的解決，可以提出各種具有確定結(jié)果的方案。3二、行政決策的類型 （四）戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)術(shù)決策 戰(zhàn)略決策是指那些具有指導(dǎo)意義的、帶方向性的、與整個國家或社會的發(fā)展遠(yuǎn)景有關(guān)的重大決策。 （五）單項(xiàng)決策與序貫決策 單項(xiàng)決策又稱靜態(tài)決策，它是有關(guān)解決某個時期重大問題、提出總?cè)蝿?wù)的決策以及解決有關(guān)某個時點(diǎn)狀態(tài)存在問題的決策的總和。4三、行政決策的地位和作用行政決策貫串于行政管理過程中的各個環(huán)節(jié)。行政決策具有優(yōu)化行政管理目標(biāo)、節(jié)約行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政決策正確與否，關(guān)系到行政管理的成敗，關(guān)系到國家、社會以及各項(xiàng)事業(yè)的興衰。5第二節(jié) 行政決

4、策體制一、行政決策樞紐系統(tǒng)所謂行政決策樞紐系統(tǒng)(Central system)，也稱為行政決策中心，是指領(lǐng)導(dǎo)、組織整個決策活動和最終從事抉擇方案的領(lǐng)導(dǎo)核心。這個領(lǐng)導(dǎo)核心一般說來，有如下幾個特點(diǎn)：1、行政決策樞紐系統(tǒng)是在整個行政決策體制中處于核心地位的子系統(tǒng)。2、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個行使決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的系統(tǒng)。3、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個對自己所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)或部門負(fù)有全面責(zé)任的系統(tǒng)。4、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個機(jī)關(guān)或部門的唯一最高決策機(jī)關(guān)。6一、行政決策樞紐系統(tǒng)行政決策樞紐系統(tǒng)有四大任務(wù)：1、組織領(lǐng)導(dǎo)整個決策過程。當(dāng)行政管理過程一旦出現(xiàn)問題時，行政決策樞紐系統(tǒng)便著手組織有關(guān)方面討論問題，要求信息系統(tǒng)收集相

5、關(guān)信息，并向決策咨詢系統(tǒng)提出相應(yīng)的決策咨詢。2、確定決策目標(biāo)。行政決策的目標(biāo)也是由行政決策樞紐系統(tǒng)來確定。因?yàn)樽鳛樾姓到y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者，它最清楚應(yīng)該把行政決策問題解決到什么程度，它有權(quán)力決定行政決策應(yīng)該達(dá)到或必須達(dá)到什么目的。7一、行政決策樞紐系統(tǒng)3、選擇決策方案。 這是決策樞紐系統(tǒng)的重要任務(wù)，也是它與信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、的區(qū)別之所在。4、監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行。 決策樞紐系統(tǒng)為了保證其所作出的決策不至于在執(zhí)行過程中被耽誤或被扭曲，就必須對執(zhí)行過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。此外，決策在執(zhí)行過程中也還有需要修正的地方，甚至還有待于追蹤決策。決策樞紐系統(tǒng)只有在檢查、監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況時，才能進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題，確定新的目標(biāo)

6、，尋找新的方案，完善原有的決策。8二、行政決策信息系統(tǒng)行政決策信息系統(tǒng)屬于人造信息系統(tǒng)，它是為決策收集、整理和傳輸有用、準(zhǔn)確、及時的信息的一個信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)的信息處理成員與電子計(jì)算機(jī)及其它傳輸工具組成的一個人機(jī)系統(tǒng)。行政決策信息系統(tǒng)主要有三種類型：1、縱向傳輸信息系統(tǒng)。 將不同級別的組織之間的信息進(jìn)行傳輸?shù)囊粋€信息系統(tǒng) 2、橫向傳輸信息系統(tǒng)。 同一級別的組織為了使各自的決策或行動相互協(xié)調(diào)而將它們各自的信息互相進(jìn)行傳輸3、綜合傳輸信息系統(tǒng)。 這種信息系統(tǒng)是前兩種系統(tǒng)的集合，其中既有縱向傳輸，又有橫向傳輸。9二、行政決策信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)的主要任務(wù)是為決策者收集、處理和傳輸信息，它是決策體

7、制中的“神經(jīng)系統(tǒng)”，對決策具有極為重要的作用。這種作用主要表現(xiàn)在以下4個方面： 1、收集、處理信息的及時性和準(zhǔn)確性。 所謂收集、處理信息的及時性，是指收集、處理信息速度快，對于時過境遷且不能追憶的信息做到當(dāng)時記錄。 2、提供制定方案的依據(jù)。 決策方案的提出都是以比較準(zhǔn)確、全面的信息為基礎(chǔ)的，信息系統(tǒng)將比較全面、準(zhǔn)確、及時、適用的信息傳輸給決策中心，這就使決策中心有了制定方案的依據(jù)。10二、行政決策信息系統(tǒng)3、幫助進(jìn)行方案比較和選優(yōu)。 現(xiàn)代決策信息系統(tǒng)要求以電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，能夠滿足現(xiàn)代公共管理對管理效果進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的計(jì)算、評估的要求，能夠?qū)Ω鞣N因素進(jìn)行全面考慮，綜合分析，提出各種方案進(jìn)行

8、評價和比較，并能迅速地幫助選擇最優(yōu)方案。4、控制決策和計(jì)劃執(zhí)行的最佳狀態(tài)。 行政決策一旦做出，就必須編制具體計(jì)劃，加以實(shí)施。信息系統(tǒng)不但能夠?yàn)闆Q策提供比較全面、準(zhǔn)確的信息，而且能夠控制決策實(shí)施和計(jì)劃執(zhí)行的要求，從而能使決策的實(shí)施和計(jì)劃的執(zhí)行處于最佳狀態(tài)。11三、行政決策咨詢系統(tǒng)所謂行政決策咨詢系統(tǒng)（Advisory system）就是指為行政決策提供咨詢服務(wù)的組織系統(tǒng)。一般說來，為政府服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)具有如下幾個特點(diǎn)：1、具有鮮明的政治性。 政府管理本身所具有的政治性，不能不在為其服務(wù)的智囊機(jī)構(gòu)上有所反映。這種反映主要表現(xiàn)于支持某一種意識形態(tài)或方針、政策，反對另一種意識形態(tài)或方針、政策。2、具有

9、合理的智力結(jié)構(gòu)。 咨詢機(jī)構(gòu)必須起智囊作用，為決策提供咨詢服務(wù)，因此對智力結(jié)構(gòu)的合理性要求特別高。3、研究工作的相對獨(dú)立性。 凡咨詢機(jī)構(gòu)在研究工作中必須享有相對獨(dú)立性。唯有這樣，咨詢才有可能是客觀的和科學(xué)的。因?yàn)樽稍兪菍＜一蛑悄胰宋镆宰约嚎茖W(xué)研究的結(jié)論，給領(lǐng)導(dǎo)者提供制定決策的依據(jù)，它不能用以闡述或證明領(lǐng)導(dǎo)者的意圖。12三、行政決策咨詢系統(tǒng) 在行政決策過程中，咨詢機(jī)構(gòu)及其人員主要起到四個方面的作用： 1、幫助決策者對決策問題做出客觀的判斷。 咨詢?nèi)藛T不同于領(lǐng)導(dǎo)干部，他們不在領(lǐng)導(dǎo)崗位上，因而不涉及利害關(guān)系，而是憑借自己的專業(yè)知識和職業(yè)上的責(zé)任感做出判斷。 2、幫助決策者對決策問題做出內(nèi)行的判斷。 咨

10、詢?nèi)藛T一般是某方面的專家或具有某方面專門知識的人員，且具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而他們在進(jìn)行判斷時，往往運(yùn)用自己的專業(yè)知識對所接受的咨詢課題進(jìn)行深入分析和研究，因而他們所做出的判斷就比較內(nèi)行。13三、行政決策咨詢系統(tǒng)3、幫助決策者提供更全面、更準(zhǔn)確的決策信息。 任何信息機(jī)構(gòu)收集和處理信息的能力都是有限的，特別是涉及到一些專業(yè)方面的信息和宏觀管理方面的信息的收集和處理，咨詢機(jī)構(gòu)具有更多的優(yōu)勢。4、幫助決策者提供備選方案。 咨詢機(jī)構(gòu)也是一種想辦法、出主意的機(jī)構(gòu)。這里的辦法、主意，對決策者而言，實(shí)際上就是決策的備選方案。咨詢機(jī)構(gòu)只能為決策者提供備選方案而決不能代替決策者選擇方案。14第三節(jié) 行政決策過程

11、一、行政決策過程的理論模型 決策過程理論模型是決策理論的一個重要組成部分，它隨著決策理論的發(fā)展而發(fā)展，基本理論模型主要有： （一）理性決策模型 （二）有限理性決策模型 （三）漸進(jìn)決策模型 （四）混合掃描或綜視決策模型。15（一）理性決策模型通常也被稱之為科學(xué)決策模型。就其思想淵源而言，可以追溯到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。主要代表人物有英國學(xué)者杰里米邊沁(Jeremy Bentham)、弗雷德里克泰羅等人。這種理論認(rèn)為人類行為決策有一個絕對標(biāo)準(zhǔn)，即人們在決策時所遵循的是最大化原則，這就是謀求最大利益，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則是求得最大利潤；在抉擇方案時進(jìn)行最優(yōu)選擇，即從全部備選方案中選擇最優(yōu)方案。16（二）有限理性決

12、策模型有限理性決策模型(Limited rational decision-makingmodel）理論的主要代表人物是西蒙。他對理性決策的準(zhǔn)則進(jìn)行了重大修正，提出了著名的滿意決策準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則認(rèn)為，決策過程中不存在最優(yōu)決策，而只有滿意決策。所以他的理論又被稱為滿意決策模型理論。決策它應(yīng)該包括整個決策過程：第一階段稱之為“情報活動”；第二階段稱之為“設(shè)計(jì)活動”；第三階段稱之為“抉擇活動”；第四階段稱之為“審查活動”。17（三）漸進(jìn)決策模型漸進(jìn)決策模型(Incremental decision-making model)是由美國著名的政策科學(xué)家查爾斯林德布洛姆( CharlesLindblom)

13、提出。他認(rèn)為，決策過程并非理性決策理論所說的是一個科學(xué)分析和理性思考的過程，而是一個理性分析與黨派分析相結(jié)合的錯綜復(fù)雜的、不斷探索的過程。一方面，決策過程是一個不斷探索、逐步前進(jìn)的過程。另一方面，決策過程是一個利益沖突和價值分配的政治過程。18（四）混合掃描決策模型該模型又譯為綜視決策模型，美國社會學(xué)家阿米泰埃特奧尼(Amitai Etzioni)提出。埃特奧尼把理性主義和漸進(jìn)主義分別比做兩種不同的攝像機(jī)，前者是一種對全部空間作窮盡一切的細(xì)微觀察的攝像機(jī)，這種攝像機(jī)的運(yùn)用代價高昂；后者是一種只對熟悉地區(qū)進(jìn)行大致觀察的攝像機(jī)，其運(yùn)用的代價較低但準(zhǔn)確度不夠?；旌蠏呙铔Q策模型則要求同時使用兩種不同的

14、攝像機(jī)，既要對空間進(jìn)行多角度的觀察，又要對某些部位進(jìn)行細(xì)微觀察。兩種攝像機(jī)的混合掃描，既考察全面，又考察重點(diǎn)，有利于綜合考慮以便做出科學(xué)的決策。19二、行政決策過程的基本程序行政決策過程中存在著基本的程序，這些程序?qū)^大多數(shù)決策來說，都是適用的：（一）決策問題的發(fā)現(xiàn)和診斷（二）決策目標(biāo)的確立（三）決策方案的制定、評估與抉擇（四）決策的實(shí)施與完善20三、我國行政決策程序的科學(xué)化、民主化（一）我國行政決策存的問題 就目前我國行政決策的實(shí)踐而言，在決策過程問題上還存在以下幾方面的問題： 第一，決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真的問題。 第二，決策方案的設(shè)計(jì)存在著“粗而不細(xì)”和專業(yè)化程度

15、低的問題。 第三，決策方案的評估存在著“論而不證”的問題。 第四，決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題。21三、我國行政決策程序的科學(xué)化、民主化（二）完善我國政府行政決策體制的路徑：第一，強(qiáng)化行政決策過程的信息工作。第二，強(qiáng)化行政決策過程的咨詢工作。第三，強(qiáng)化行政決策的民主參與。第四，強(qiáng)化行政決策的制度建設(shè)。22 案例：決策為何連連失誤 安徽淮北市的人民路，過去是條不出名的市郊馬路，去年卻出了一番風(fēng)頭?；幢笔忻癖桓嬷窎|和礦山集鎮(zhèn)塌陷區(qū)將建起亞洲最大的高爾夫球場，相距不遠(yuǎn)處，還要建起投資30億元的“溫哥華城”?；幢边@座煤城將徹底改變其工業(yè)城市的面貌，成為一個供人們休閑旅游的“綠色家園”。然

16、而時隔半年，“綠色家園”成了半拉子工程，打基礎(chǔ)留下的大坑像是幾個深深的問號，至今靜靜地躺在那里?；幢笔俏覈宕竺旱V基地之一，過去地方經(jīng)濟(jì)對煤電產(chǎn)業(yè)的依賴性很強(qiáng)。著眼于淮北的未來，當(dāng)?shù)靥岢隽顺鞘修D(zhuǎn)型的思路：建設(shè)一個現(xiàn)代化的工業(yè)、商貿(mào)、旅游城市。為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，淮北積極招商引資，發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)。然而，幾個大的招商項(xiàng)目接連擱淺，讓人不能不重新審視城市的轉(zhuǎn)型之路應(yīng)該怎幺走。 23案例：決策為何連連失誤畫在紙上的綠色家園2000年，北京一家民營公司找到淮北市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，希望在淮北建一個亞洲最大、世界第二的高爾夫球場，稱為新世紀(jì)生態(tài)家園高爾夫61球場。項(xiàng)目直接投資30億元，間接投資超百億。面對這幺大的外來投

17、資，淮北人喜出望外，像接待貴賓一樣，先后6次接待這家公司的董事長和公司決策人員，并劃出9800畝土地，承諾以每畝10元的價格給投資商，供他們在距市區(qū)10公里的礦山集鎮(zhèn)塌陷區(qū)興建6個連體國際錦標(biāo)型球場，在市郊人民路東段建一個公益性娛樂球場。2001年4月，該項(xiàng)目舉行了規(guī)?？涨暗膯觾x式。誰知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省國土資源廳至今沒有收到這個項(xiàng)目的用地許可申請。正當(dāng)高爾夫球場工程擱淺，成為街談巷議的話題時，有人又介紹來一位加拿大客商，帶來的項(xiàng)目計(jì)劃是，建設(shè)一個國內(nèi)一流的生態(tài)住宅區(qū)，包括國際會展中心、五星級酒店、24案例：決策為何連連失誤國際新聞中心、豪華公寓及其它公共配套設(shè)施

18、，取名為“溫哥華城”。眼看投資巨大，淮北市又決定辟出4150畝建設(shè)用地，將其列為“重中之重”項(xiàng)目，希望3年內(nèi)初步建成；2001年10月之前，先建一個別墅群?；幢庇械氖敲旱V塌陷地，但許多已復(fù)墾，種上了莊稼，要實(shí)施這兩大工程，許多已經(jīng)復(fù)墾的土地貢獻(xiàn)了出來?！皽馗缛A城”的建設(shè)需要郊區(qū)余莊、梁莊、暗樓村的部分土地，當(dāng)?shù)鼐用窠o予全面配合。去年8月11日，“溫哥華城”一期工程別墅苑舉行了奠基儀式。然而到10月，這個工程挖下4個大坑之后，就動不起來了。記者日前在工地上看到，4個大坑在太陽下暴曬，其中一個占地近20畝的大坑灌滿了水，周圍雜草叢生。鋼筋水泥基礎(chǔ)已打了一半，一些裸露在外的鋼筋銹跡斑斑。25案例：決策為何連連失誤命運(yùn)坎坷的招商項(xiàng)目淮北是個有190多萬人口的地級市，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5000多元，農(nóng)民人均年純收入2200多元，該地區(qū)知名度較高的旅游景點(diǎn)不多。在這里建亞洲最大的高爾夫球場可行性何在？多少人會來此玩高爾夫？在一次新聞發(fā)布會上，有記者提出這個問題。答復(fù)是：可以建飛機(jī)場，請東南亞的大財(cái)團(tuán)老板開著私家飛機(jī)來淮北打球。此語一出，引來哄堂大笑。同樣，建設(shè)高檔的“溫哥華城”，在淮北有多大的銷售市場？不切實(shí)際的項(xiàng)目，從一開始就埋下了坎坷的伏筆，這樣的結(jié)果，作可行性研究報告的時候都分析到了嗎？其實(shí)，這些工程開工后，外商并沒有再投入多少