我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考

1、我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策考慮摘要我國自改革開放以來，農(nóng)民集體所有的土地(以下簡稱集體土地)一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權(quán)征搜集體土地、村委會及其干部亂批亂占集體土地、村民個人亂占集體土地。究其根源在于我國現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及其執(zhí)法均存在問題，亟須解決。關(guān)鍵詞集體土地；存在問題；對策我國的土地分為國有土地和集體土地。隨著我國經(jīng)濟的迅猛開展和城市化步伐的不斷加劇，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，“三農(nóng)問題特別是土地問題尤顯突出。自改革開放以來，集體土地一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權(quán)征收土地、村委會及其干部亂批亂占土地、村民亂占土地用于非農(nóng)建立。東南沿海有些地方

2、的農(nóng)民甚至出現(xiàn)無地可耕現(xiàn)象。筆者長期關(guān)注集體土地問題，并代理過一系列涉及集體土地的訴訟案件，發(fā)現(xiàn)集體土地的權(quán)利者很難在目前法律框架內(nèi)保護自己的利益，究其根源在于我國現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及執(zhí)法均存在問題。假如相關(guān)立法機關(guān)不盡早予以修正，相關(guān)執(zhí)法機關(guān)不依法行使職權(quán)，那么集體土地難免被繼續(xù)損害，我國堅守18億畝耕地的紅線遲早會被打破。一、現(xiàn)行集體土地管理制度立法存在的突出問題(一)在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失。?民法通那么?第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。但從我國目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項權(quán)利都受到

3、不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。集體土地使用權(quán)主要包括兩個方面，一是農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)，二是建立用地的使用權(quán)。根據(jù)?農(nóng)村土地承包法?第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建立?？梢姡瑢τ诔邪?jīng)營的農(nóng)用地，國家規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)用處，不能用于非農(nóng)用處。?土地管理法?第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建立；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法獲得建立用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況除外。從以上規(guī)定可見，集體土地使用權(quán)是一種被限制的物權(quán)。我國

4、集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建立用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。根據(jù)?土地管理法?第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。這里的土地當(dāng)然包括集體土地?？梢?，集體土地的最終處置權(quán)實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。(二)在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題。根據(jù)?土地管理法?第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益

5、的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，但問題是相關(guān)法律至今沒有對所謂的“公共利益進展明確界定，導(dǎo)致但凡只要獲得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益；盡管?土地管理法?及?物權(quán)法?對征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；根據(jù)?土地管理法施行條例?第25條第1款規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織施行、第2款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告，聽取被征用土地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和

6、農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織施行。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的施行?？梢?，市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運發(fā)動、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)利，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟權(quán)利。(三)在局部法律、法規(guī)中無視村民小組作為集體土地所有權(quán)主體的存在。根據(jù)?村民委員會組織法?第19條規(guī)定：“涉及村民利益的以下事項，村民委員會必須提請村民會

7、議討論決定，方可辦理：(七)宅基地的使用方案、根據(jù)?福建省施行中華人民共和國土地管理方法?第42條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民申請住宅用地，應(yīng)當(dāng)持戶口簿、家庭成年成員的身份證，向村委會提出申請，經(jīng)村委會或者村民代表會議同意后，公布征詢本村村民的意見，在十五日內(nèi)未提出異議的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，報縣級人民政府批準(zhǔn)。但現(xiàn)實是我國目前集體土地所有權(quán)幾乎屬于村民小組集體，并不屬于村委會，以致村民獲得宅基地的相關(guān)權(quán)利憑證，可以不經(jīng)土地所有權(quán)人村民小組集體的同意，實際上剝奪了村民小組集體所有權(quán)人的權(quán)利。(四)我國刑事立法對土地違法案件規(guī)定的懲辦力度不夠。根據(jù)?刑法?第342條規(guī)定：“違背土地管理法規(guī)，非法占用

8、耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處分金。第410條規(guī)定：“國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違背土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑?？梢?，?刑法?對進犯土地的犯罪規(guī)定四種罪名，即非法占用耕地罪、非法批準(zhǔn)征用罪、非法批準(zhǔn)占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，法定最高刑為7年有期徒刑。我國?刑法?第5條規(guī)定：“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承當(dāng)?shù)男淌仑?zé)任相適應(yīng)。這就是?刑法?所確立的罪刑相適應(yīng)原那

9、么?，F(xiàn)行?刑法?規(guī)定的進犯土地犯罪所承當(dāng)?shù)男淌仑?zé)任，與犯罪分子所造成的嚴重后果相比顯得太輕，不符合我國?刑法?確立的罪刑相適應(yīng)原那么，屢禁不止的土地違法案件充分證明這一點。二、現(xiàn)行集體土地管理制度執(zhí)法存在的突出問題(一)盡管法律早已對土地利用應(yīng)規(guī)劃作出明確規(guī)定。但有些地方政府及其職能部門并沒有依法行政。土地用處包括集體土地用處至今仍缺乏規(guī)劃。?土地管理法?第4條第2款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用處，將土地分為農(nóng)用地、建立用地和未利用地；第17條第1款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供應(yīng)才能以及各項建立用地對土地的要求，組織編

10、制土地利用總體規(guī)劃；第18條第1款規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制；第20條第1款規(guī)定：“縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地的用處，第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用的條件，確定每一塊土地的用處，并予以公告。國務(wù)院早在1993年6月29日公布的?村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建立管理條例?第6條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建立管理工作、第14條第1款規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民代表大會審查同意，由鄉(xiāng)級人民政府報縣級人民政府批準(zhǔn)，第2款規(guī)定：“村莊建立規(guī)劃，須經(jīng)村民會議討論同意，由鄉(xiāng)

11、級人民政府報縣級人民政府批準(zhǔn)。?福建省施行中華人民共和國土地管理方法?第41條第3款規(guī)定：“村民建住宅應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地，未編制村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的不得審批村民住宅用地。從以上可見，我國相關(guān)法律法規(guī)對土地利用應(yīng)當(dāng)規(guī)劃已作出明確規(guī)定。然而，這些規(guī)定至今沒有得到很好的貫徹施行，導(dǎo)致集體土地的規(guī)劃用處至今不清，村民申請住宅建立因缺乏規(guī)劃而無法得到審批。(二)有些縣級人民政府及其土地管理部門不依法對集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)發(fā)證。導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體長期存在“缺位。?土地管理法?第10條和?農(nóng)業(yè)法?第11條均規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)

12、營、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定可以看出，我國的集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，所有權(quán)者詳細包括村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織。但是從我國目前現(xiàn)實狀況看，這三級幾乎不存在相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織，集體土地所有權(quán)依法當(dāng)屬村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。根據(jù)?土地管理法?規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。而現(xiàn)行農(nóng)民集體所有的土地實際上又多數(shù)屬于村民

13、小組所有。村民小組，實際上指的是改革開放前的消費隊即自然村，我國大局部農(nóng)村的村民小組至今并未獲得縣級人民政府核發(fā)的證書。當(dāng)他們要依法維護自己的合法權(quán)益時，常常無法提供相關(guān)的權(quán)利憑證。所謂農(nóng)民集體所有的土地實際上處于村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控下，這從目前農(nóng)民手中的農(nóng)用地承包證上五花八門的所謂發(fā)包人中可以看出來?！按迕裎瘑T會實際上又扮演著“政府職能代表和“群眾自治代表雙重身份，面對政府的土地征收征用，根本無法維護村集體、農(nóng)民的權(quán)益，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)者的真正主體村民小組缺位。盡管國土資源部于2001年11月為貫徹施行?土地管理法?作出了?關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知?，但該通知至今仍

14、在我國大多數(shù)地方?jīng)]有得到貫徹落實。(三)法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟權(quán)利形同虛設(shè)。盡管國務(wù)院公布的?土地管理法施行條例?第25條第2款規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)機構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)利的國務(wù)院、省級人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機構(gòu)。農(nóng)民及其集體如對征收的補償標(biāo)準(zhǔn)不服的，實際上并沒有相應(yīng)的救濟權(quán)利；被征收土地的農(nóng)民及其集體面對所謂安置爭議更是哭訴無門。(四)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對農(nóng)村空閑宅基地沒有依法組織村集體收回并注銷相關(guān)使用權(quán)憑證。根據(jù)?福建省施行中華人民

15、共和國土地管理方法?第42條第2款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地、第3款規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)建立規(guī)劃、土地整理方案，組織村民委員會或村集體經(jīng)濟組織，依法收回農(nóng)民空閑的宅基地，統(tǒng)一安排使用；對收回的宅基地，應(yīng)當(dāng)依法辦理集體土地使用權(quán)的注銷登記手續(xù)。但是，在農(nóng)村因種種原因，常有一戶多宅；批了新宅基地，舊宅基地并沒有依法被收回，相關(guān)憑證并沒有被相關(guān)政府依法注銷。(五)地方相關(guān)司法機關(guān)、土地監(jiān)管機關(guān)對土地違法案件查處力度不夠。我國現(xiàn)行土地管理實行“塊塊為主的指導(dǎo)體制，五級政府管理并以縣級政府管理為主，土地管理部門隸屬于同級政府。長期以來為什么集體土地違法占用那么嚴重，屢次清

16、查總解決不了問題，關(guān)鍵是地方政府及其利益在作怪。地方司法機關(guān)、地方土地管理部門為什么不依法處理，是因為大量土地違法案件的主體是地方各級政府特別是縣級政府。三、現(xiàn)行集體土地管理制度帶來的不良后果(一)一些地方政府濫用征收權(quán)。征占集體土地。據(jù)?新華網(wǎng)?2022年12月10日報道：“國土資源部今天在其官方網(wǎng)站全文登載了國土資源部部長徐紹史12月1日在第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改工作電視 會議上的講話。徐部長在講話中說，根據(jù)今年開展的全國第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查顯示，有15個城市的違規(guī)違法用地不降反升?？梢?，一些地方政府指導(dǎo)，為了地方利益，或為追求政績，或為其他原因，打著“公共利益的旗號，置國家法律、國家長遠利益

17、于不顧，肆無忌憚?wù)魉鸭w土地。導(dǎo)致耕地銳減，大量農(nóng)民失地；失地農(nóng)民生活無著，長遠生計難于保障；由于相關(guān)土地征收救濟途徑缺失或不暢，導(dǎo)致農(nóng)民因土地征收引發(fā)的群體上訪事件，已占農(nóng)民上訪案件數(shù)的70，影響到社會穩(wěn)定；滋生地方政府及其官員的腐敗，降低了政府及其官員在百姓中的威信。(二)村委會及其干部違法亂批亂占集體土地。由于集體土地所有權(quán)主體虛位，各種外來的權(quán)利或類似權(quán)利者，如有些村干部紛紛充當(dāng)集體土地所有權(quán)的行使者，他們不是土地所有權(quán)者，缺乏對集體土地的關(guān)護，任意處分集體土地，農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為建立用地，大量的耕地被破壞。真正的所有權(quán)者農(nóng)民集體卻缺乏對所有權(quán)行使者的有效制約，實際上也無法對其進展制約，因為

18、現(xiàn)實中農(nóng)民被排擠在所有權(quán)主體之外，所謂的農(nóng)民集體實際上是一抽象的主體，更談不上真正發(fā)揮其所有權(quán)主體的制約作用。由于集體土地所有權(quán)主表達實上存在缺失，加上有些地方政府土地執(zhí)法部門行政不作為或亂作為，導(dǎo)致集體土地被村委會及其干部嚴重侵占。我國目前農(nóng)村的大量土地屬于村民小組集體所有，而村民小組幾乎沒有自己的組織機構(gòu)，村民小組長又幾乎與村委會及其干部有著千絲萬縷的關(guān)系，村民小組長很難出面維護本村民小組集體的土地權(quán)益。面對村委會及其干部明目張膽侵占集體土地，法律又沒有賦予村民個人相應(yīng)的訴權(quán)，除非進犯的是自己承包地或擁有土地使用權(quán)證的建立用地。(三)農(nóng)民違法占用集體土地建住宅。出現(xiàn)大量“空心村。造成集體土

19、地浪費嚴重。由于我國目前關(guān)于集體土地相關(guān)規(guī)定滯后，即使有規(guī)定也因有些相關(guān)執(zhí)法機關(guān)或部門不依法執(zhí)法，導(dǎo)致承包經(jīng)營的集體土地被農(nóng)戶破壞，比方挖沙、取土、造窯、建住宅等，這種現(xiàn)象在農(nóng)村屢禁不止。特別是近幾年來，由于農(nóng)村經(jīng)濟的開展，腰包鼓起來的村民們都把新房建到公路附近等交通便利處，不少老住宅“人去房空，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。網(wǎng)上關(guān)于“空心村現(xiàn)象的相關(guān)信息顯示：我國大局部地區(qū)的“空心村現(xiàn)象都比擬嚴重。如河北省邯鄲縣90以上的村不同程度地存在“空心現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計，全縣225個村中，“空心村面積竟有2萬余畝，占村莊總體面積的13左右；河南省存在大量的“空心村、閑置磚瓦窯和工礦廢棄地，面積達200

20、萬畝以上；山東省濟南市農(nóng)村居民點內(nèi)部閑置土地比重高，土地利用率低，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全市農(nóng)村居民點內(nèi)部約有10.66的土地處于閑置狀態(tài)，總計達6814公頃。四、克制我國目前集體土地管理制度存在問題的對策考慮(一)在立法方面，國家相關(guān)立法機關(guān)應(yīng)盡快修正?土地管理法?等有關(guān)集體土地法律中不合時宜的規(guī)定。首先，在有關(guān)土地征收立法方面，筆者認為，應(yīng)制定專門的?土地征收法?，明確規(guī)定“公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)及其判斷機關(guān)；根據(jù)市場價格制定土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，對不服土地征收行為、補償標(biāo)準(zhǔn)問題賦予被征收土地農(nóng)民及其集體有提起行政i-7k的權(quán)利；明確規(guī)定屬于村的土地，其所有權(quán)者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權(quán)者就是村民小組；明確規(guī)定凡國家建立需要征收屬于村民小組集體土地，應(yīng)經(jīng)村民小組集體討論同意；對違法占用集體土地的行為，賦予相關(guān)村民集體及其成員有直接提起訴訟的權(quán)利。其次，在有關(guān)村民宅基地立法方面，筆者認為，應(yīng)制定專門的?村民宅基地法?，明確規(guī)定村民宅基地的安排原那么；明確規(guī)定村民申請宅基地應(yīng)向所屬村集體提出申請，并經(jīng)宅基地所屬集體村民會議或村民代表大會的討論同意，如擬安排的宅基地屬于村民小組集體，那么應(yīng)向該村民小組提出申請，并經(jīng)該村民小組村民會議或村民代表大會討論同意；對村集體安排宅基