新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新農(nóng)村住宅社區(qū)建設情況調(diào)查報告

1、. 市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新農(nóng)村住宅社區(qū)建立情況調(diào)查報告前言：今年，我們圍繞我市新農(nóng)村住宅社區(qū)建立改革情況，開展了一系列深入、扎實而富有創(chuàng)新性的調(diào)研活動。本著多渠道、全方位調(diào)查和研究的原則，課題組分別選取我市新農(nóng)村住宅社區(qū)建立起步較早、開展較好和啟動困難、進展較慢的局部地區(qū)城市周邊、中心鎮(zhèn)和偏遠農(nóng)村；平原地區(qū)、丘陵地區(qū)和山區(qū)村鎮(zhèn)作為典型樣本，以便加以分析比擬。整個調(diào)研活動，既是對我市新農(nóng)村住宅社區(qū)建立活動在實踐層面上的一次總結(jié)回憶，同時也通過查找問題，試圖從理論和實踐上進一步上探索新農(nóng)村住宅社區(qū)建立模式與經(jīng)歷，為今后的開展提供支撐。總體情況：自省委、省政府確立我市作為省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展試驗區(qū)以來，市委市

2、政府進一步明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新農(nóng)村住宅社區(qū)建立的工作思路，緊緊圍繞糧食生產(chǎn)和耕地保護、農(nóng)民增收、農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、改善居住環(huán)境、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入五大目標，著力破除城鄉(xiāng)二元體制機制障礙，進一步完善了城鄉(xiāng)一體化政策體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展探索與實踐取得了新的進展。據(jù)市農(nóng)辦初步統(tǒng)計，全市首批規(guī)劃的重點區(qū)域329個新型農(nóng)村社區(qū)，截至目前已累計開工建立263個，完成各類投資75.8億元，建房面積887萬。尤其是36個整鄉(xiāng)推進的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，以扎實的工作作風和創(chuàng)新、進取的意識，使推進工作取得了突破性的進展，預計建成搬遷后，可拆舊復耕土地24萬畝。中央領(lǐng)導對我市該項工作給予高度肯定，各大媒體也總結(jié)和推廣我市城鄉(xiāng)

3、統(tǒng)籌開展經(jīng)歷，并先后迎來全國500多批次兄弟地市來我市考察學習經(jīng)歷做法，對我市的經(jīng)濟開展和各項事業(yè)建立起到了很好的宣傳作用。據(jù)課題調(diào)研組無記名問卷調(diào)查說明，95%以上的群眾充分肯定了我市新農(nóng)村住宅社區(qū)建立的工作思路和目標方向，認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展是一項長期的戰(zhàn)略性舉措，應當全力推進。伴隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新農(nóng)村住宅社區(qū)建立工作的不斷深入，全市廣闊農(nóng)民必將更多享受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的成果，在不斷引導產(chǎn)業(yè)集聚和城鎮(zhèn)化開展過程中，逐步破解農(nóng)民增收難題，并對加快推進城鄉(xiāng)公共效勞、促進鄉(xiāng)風文明和農(nóng)民生活質(zhì)量均能起到很好的作用。據(jù)課題調(diào)研組歸納分析，當前我市新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立推進具有模式多樣化的特點。 從區(qū)域統(tǒng)籌開展方

4、向方面可分為:市區(qū)城中村改造型；市郊城市化拓展型；縣城中心鎮(zhèn)提升型；山區(qū)分散村落整合型；農(nóng)村村莊現(xiàn)狀改造型等。從土地利用方面可分為:舊村原址改造型和新建村舍搬遷型兩種類型。從建房方式上可分為統(tǒng)規(guī)自建和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建兩種類型。從資金籌措來源上可分為：集體致富改造型：如縣莊、龍泉社區(qū)；政策資金幫扶型：如市回龍社區(qū)；企業(yè)家出資支持型：城關(guān)鎮(zhèn)南里莊社區(qū)，村鄉(xiāng)裴寨社區(qū)；開發(fā)商投資聯(lián)建型：如縣高莊社區(qū)；群眾自費建立型：如古固寨鎮(zhèn)祥和社區(qū)等。縣和長垣縣政府城鄉(xiāng)規(guī)劃一次到位。兩縣分別對所轄區(qū)域整合的村鎮(zhèn)體系進展統(tǒng)一規(guī)劃，從縣城中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新型住宅社區(qū)一直到村組，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系一次規(guī)劃到位。這一做法

5、表達了城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的前瞻性和統(tǒng)御性，實現(xiàn)了規(guī)劃編制、實施和監(jiān)管的城鄉(xiāng)滿覆蓋，使得區(qū)域開展能夠按照高起點、一盤棋的開展目標進展，從而防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各層級在規(guī)劃過程中的標準不一、各自為戰(zhàn)的的狀況。衛(wèi)輝市杏村鎮(zhèn)最大限度給予財政資金支持。該鎮(zhèn)在新型農(nóng)村社區(qū)建立中，確定了舊村原址改造的工作思路，一方面考慮起步區(qū)盡量少占耕地，另一方面防止再次形成“空心村。該鎮(zhèn)在村集體經(jīng)濟空白的情況下，鎮(zhèn)財政最大限度的拿出資金給予新型農(nóng)村社區(qū)根底設施投入和占地補償，從去年起，已為先期建立的汲城社區(qū)和大任莊社區(qū)先后投入200余萬元，集中資金用于社區(qū)電力、給排水、通訊、綠化和道路的建立，以到達社區(qū)根底設施建立一次性配

6、套完備的目標?？h古固寨鎮(zhèn)區(qū)分對象搞好拆舊工作。他們在老宅基拆遷工作中，區(qū)分不同的住戶情況對象，確定了“協(xié)議拆遷 “主動拆遷“依法拆遷和“安置拆遷四種方式。即帶頭進社區(qū)的可簽訂“先建后拆協(xié)議，建成后依協(xié)議限期拆遷；“主動拆遷是對那些“先拆后建的住戶給予鼓勵，鄉(xiāng)里免費提供周轉(zhuǎn)房；“依法拆遷是針對那些一戶多宅或超面積的農(nóng)戶，依照法律規(guī)定將超占局部先行撤除，拒不撤除的按占地論處，迫使那些超占戶盡快拆遷；“安置拆遷則是對村里的弱勢群眾，凡主動交出老宅基的，村里可以提供廉租房給予安置，并由國家給一定的補助款讓其長久居住。此法得到了群眾的一致?lián)碜o，目前該鎮(zhèn)祥和新村的365戶老宅基，已經(jīng)拆遷150戶，大大提高

7、了拆舊效率。鳳泉區(qū)潞王墳鄉(xiāng)匯豐社區(qū)提出了適合本村建立的新思路。匯豐社區(qū)武陵村的茹慶旭書記，在充分分析村民經(jīng)濟能力的情況下，提出了“騰籠換鳥、梯次置換的工作思路，即在高起點社區(qū)規(guī)劃的根底上，先利用用地“掛鉤周轉(zhuǎn)指標，鼓勵一局部富戶小圍占地，在規(guī)劃社區(qū)先動起來，盡快建立一批住宅先行入住。由于富戶現(xiàn)有房屋大多數(shù)比擬好，騰出后可以讓村里經(jīng)濟條件相對較差的住戶拿出少量資金，或租或買搬進去，再將騰出的那些較差的房屋一次性拆遷到位，所騰出的土地即可很快復耕。此后，則按照成熟一戶建立一戶地方法，逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移。這樣，一方面容易搭建新型住宅社區(qū)框架，另一方面在不增加村民負擔的情況下，群眾的住宅條件在短期就可以提

8、高改善。此法還可利用“掛鉤周轉(zhuǎn)指標先期少占耕地，滾動開展。從而防止了新農(nóng)村建立在啟動期一次性大面積占地和投入，并可盡快復耕一批土地進展周轉(zhuǎn)。按照茹慶旭書記的設想，該村在5-8年時間，即可全部入住新型社區(qū)，并將土地逐步復耕到位。這個思路，在調(diào)研組走訪群眾時，也得到了村民的普遍認可。延津縣豐莊社區(qū)“聯(lián)包幫建駐村工作組注重學習外地經(jīng)歷。工作組在協(xié)助新型住宅社區(qū)建立工作中，注重挖掘和學習外地經(jīng)歷，提出了建立“宅基地退出機制的設想。針對村里那些早年已經(jīng)進城工作，老家宅基常年無人居住閑置，卻無法收回的狀況，建議政府制定政策，采取補貼、優(yōu)惠等形式，在其退交老宅基地后，可在縣城以優(yōu)惠價格購置置換商品住宅；對于

9、那些愿意在退休后返鄉(xiāng)居住的，建議其先期進入規(guī)劃的新型社區(qū)建立，及早對原有宅基進展拆舊復耕。此法不但可以拉動縣城房地產(chǎn)經(jīng)濟，還可以促進經(jīng)濟條件較差的鄉(xiāng)村，盡快啟動新型住宅社區(qū)的建立。以上經(jīng)歷做法和工作思路，有的雖然僅停留在理論設想階段，但其根本是從老百姓切身利益出發(fā)；有的則在實踐中已經(jīng)取得了很好經(jīng)歷，因此，都值得進一步探討和在全市推廣。存在問題：在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展過程中，“土地、“資金、“政策和“思想意識是各地普遍存在，并決定建立成敗的四個核心關(guān)鍵問題。這些問題在不同的地區(qū)雖然表現(xiàn)形式不同，但分析其原因，無外乎是管理體制和機制不健全，工作思路和方法不協(xié)調(diào)等造成的。而就我市而言，當前表現(xiàn)最為突出的

10、有以下幾個方面：一、土地問題一節(jié)約集約用地與目標差距較大開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型農(nóng)村社區(qū)建立，無論是舊村原址改造型和新建村舍搬遷型都涉及占用土地，尤其是新建村舍搬遷的社區(qū)，需要占用土地的數(shù)量較大，且大局部需要占用耕地進展周轉(zhuǎn)置換。在國家嚴格的土地政策面前，“地從哪兒出就成為新型農(nóng)村社區(qū)建立中面臨的最大難題之一。在課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于一些干部對經(jīng)濟開展的認識缺乏戰(zhàn)略高度、對政策的理解不夠深入、部門監(jiān)管措施不得力等原因，當前社區(qū)建立當中，集約用地的目標差距較大。一是社區(qū)規(guī)劃用地存在“寬打?qū)捰矛F(xiàn)象。開展新型農(nóng)村社區(qū)建立的初衷之一，就是通過村莊整合到達節(jié)約土地資源的目的。并且要打破傳統(tǒng)批劃宅基地的模式，以改

11、善農(nóng)民生活環(huán)境、提高生活品位，逐步縮小城鄉(xiāng)差距為最終目標。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前無論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的總體開展規(guī)劃，還是單個社區(qū)的詳細規(guī)劃，在使用土地方面都存在著“寬打?qū)捰玫默F(xiàn)象。例如，縣在第二輪土地利用規(guī)劃修編過程中，為119個行政村55個社區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展， 15年規(guī)劃期預留了建立用地2734公頃，其中耕地1570公頃。另外，該縣去、今兩年為29個社區(qū)申報“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標293公頃，兩者相加共計3027公頃45405畝，折合每個社區(qū)占地825畝?？h作為經(jīng)濟開展較好的地區(qū)，在開展規(guī)劃當中固然需要一定的前瞻性，為今后建立預留足夠的空間，但是，如此巨大的占地量，即使在市都市區(qū)開展中也很難用到，由此可見

12、，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展過程中，節(jié)約土地的目標還任重道遠。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當前的社區(qū)建房用地中也存在土地浪費現(xiàn)象。有相當一局部村莊還停留在批劃宅基地的狀態(tài)，簡單地認為只是新圈一塊土地建新村，并沒有從根本上樹立節(jié)約集約用地的觀念。有的村甚至借機圈地搞小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，認為圈地面積越大越好。如延津縣豐莊社區(qū)由豐莊、段莊、莊、侯屯村組成，屬于縣城中心鎮(zhèn)提升，4村合計人口8610人2100戶，而新社區(qū)規(guī)劃面積則到達了1020畝，折合每戶占地0.38畝。規(guī)劃戶型全部為三層獨院，建筑面積最小的240，最大的360，基地面積占地150-180平米，如此設計遠遠超過了市里規(guī)定的小戶不超過180，大戶不超過250的建筑面積標

13、準。不但違背了市里倡導的節(jié)能房建立標準，甚至超過了該村原有的老宅基標準。鳳泉區(qū)匯豐社區(qū)地處城郊，社區(qū)由潞王墳鄉(xiāng)五陵村和士屯村合并組成，兩村共計8000多人2000戶左右，人均耕地僅有0.5畝，但社區(qū)規(guī)劃面積就占到了540畝，且全部占用耕地建立，折合戶均占地0.27畝，顯然超過了城鎮(zhèn)郊區(qū)戶均0.2畝的標準。從社區(qū)規(guī)劃圖上看，三層別墅式戶型占總住宅用地面積的三分之一以上，兼有高層、多層樓房。該村屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，緊鄰市區(qū)，且村里80%以上的戶中都有人在電廠或水泥廠上班，生活習慣根本上與城市接軌，因此，住宅區(qū)完全可以按照城市社區(qū)標準進展高層樓房規(guī)劃，逐步到達城鄉(xiāng)一體化的目標。當前，土地作為不可再生的稀

14、缺資源，國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)嚴之又嚴，地方政府每申報一宗建立用地都需要付出很大的代價，土地的經(jīng)濟價值和利用價值則對一個地區(qū)的開展建立起到重要的作用。因此，在當前的社區(qū)建立中，無論是新占土地，還是利用指標周轉(zhuǎn)占地，以及搬遷后騰出的建立用地，都應當按照“十分珍惜和合理利用的原則，在進展規(guī)劃建立和利用中節(jié)約每一分土地，決不能再走粗放使用的老路。對那些“寬打?qū)捰玫囊?guī)劃，管理部門必須給予嚴肅糾正。二是“增減掛鉤政策沒有運用好?！霸鰷p掛鉤周轉(zhuǎn)指標作為解決新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立用地的一個很好途徑，在全國各地都有成功的經(jīng)歷。但是，據(jù)調(diào)查，截止目前，我市各地在實際操作當中，利用“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標進展工程建立的

15、社區(qū)很少，其原因是沒有從根本上吃透國家有關(guān)政策精神，而是一味地報怨市里給每個社區(qū)只分配50畝周轉(zhuǎn)指標遠不夠用。取而代之的做法就是在社區(qū)規(guī)劃區(qū)一次性大圍占用土地。據(jù)調(diào)查，去年以來，我市新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立以“增減掛鉤工程申報占用的土地僅占總用地面積的30%，其它占用土地由于沒有規(guī)劃用地指標，大多沒有經(jīng)過報批，也就是非法占地。在當前按我國最嚴格的土地制度下，放著政策指標不用而選擇非法占地的行為，必然會導致一系列不良后果。三是拆舊還耕難度較大，節(jié)地目標難以實現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，目前我市社區(qū)建立中，新建村舍搬遷和舊村原址改造兩種形式分別占72%和28%，也就是說，選擇“建新村的多于“改舊村。其主要原因是“改舊

16、村拆舊難度較大，且過渡安置需要大量安置資金。當前，首批入住社區(qū)的居民大多屬于兩種情況:一是新結(jié)婚另立門戶的新戶，二是為了改善居住條件的老戶。由于我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來已經(jīng)停頓批劃宅基地，累積了一批急需住房用于成家的新戶，在社區(qū)推進當中，這些新戶成為首批入住社區(qū)的居民。而其上輩老人在給新人置辦新房之后，大多沒有更多的經(jīng)濟能力入住社區(qū)，這樣就形成了“新戶增加老戶不減的局面。而那些為改善居住條件搬出的老戶則占村里的少數(shù)，其“零散插花式的搬遷并不能形成拆舊還耕規(guī)模。因此，在一些經(jīng)濟不興旺的地區(qū)，如果沒有更優(yōu)厚的條件引導村民整體搬遷，短期拆舊還耕的難度很大。長此以往，則很可能會形成新社區(qū)規(guī)模像“攤煎餅般地不斷

17、擴大，而老村莊不能撤除逐步形成“空心村。據(jù)問卷調(diào)查顯示，按照目前大多數(shù)社區(qū)推進的方式，95%以上的群眾認為，舊宅撤除還耕可能要持續(xù)10-20年才能完成，而到那時，新社區(qū)又將成為舊村莊。二非法用地行為值得關(guān)注一是沒有用地審批手續(xù)。由于“增減掛鉤政策沒有利用到位，目前社區(qū)大量占用的土地大都沒有審批手續(xù)。鄉(xiāng)村兩級采取了“或租或補的方式，與村民簽訂協(xié)議先行占用。由于沒有合法審批手續(xù)，從而造成了上級查處、群眾阻撓等一系列問題。如封丘縣黃陵社區(qū)，去年底因沒有完善土地手續(xù)搞建立，被新華網(wǎng)等媒體予以了曝光，為此，溫總理對其占用耕地問題給予了嚴厲的批示，并責令相關(guān)部門給予查處，隨即社區(qū)建立停工。據(jù)黃陵村村書記鄧

18、國亮講，由于上級的查處和問責，至今縣鄉(xiāng)干部一直視其為“雷池不敢再碰。延津縣豐莊社區(qū)停工的主要原因是干群矛盾所至，而社區(qū)土地沒有手續(xù)則成為個別群眾上訪的導火線。據(jù)“聯(lián)包幫建駐村工作組同志講，工程白天建，村民晚上推，如此反復屢次后，工程不得不停工。另外，縣大召營、合河兩鎮(zhèn)也因社區(qū)土地未報批，被國土資源部衛(wèi)星遙感監(jiān)測到，受到了嚴厲查處。據(jù)調(diào)查，當前我市因新農(nóng)村住宅社區(qū)建立引起的非法占地被上級立案查處61起，涉及占用土地3100多畝，為此停建工程10余個，處理相關(guān)人員15人，所產(chǎn)生的不良后果，不但阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的進度，而且還嚴重影響了我市的形象。二是個別地區(qū)有開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的傾向。由于大多數(shù)社區(qū)在建

19、立中缺乏資金，鄉(xiāng)村兩級干部或多或少都考慮了“以房養(yǎng)房的方法。如除了農(nóng)民入住社區(qū)用房以外，在主要街區(qū)建一些門面房用于經(jīng)營，以彌補資金缺口。但是，有個別地區(qū)卻有一味開展小產(chǎn)權(quán)房的苗頭。如城郊*社區(qū)地處新道北段，緊鄰市區(qū)，地理位置優(yōu)越，配套設施完善，因此村干部提出了高起點規(guī)劃設計的設想，社區(qū)高層住宅、六層公寓樓和三層別墅戶型種類多樣，水電、雙氣、寬帶上網(wǎng)，以及休閑、運動場地、配套設施一應俱全。據(jù)村干部講，由于沒有先期的啟動資金，村里準備和開發(fā)商搞合作，將路邊的高層由開發(fā)商開發(fā)，言下之意就是讓開發(fā)商出售一局部住宅來彌補資金缺口。而開發(fā)商說，我們建立這么高檔的小區(qū)，不愁市里有人來我這兒買房。由于缺乏啟動

20、資金，上級又有進度要求，上述情況*種程度上是我市一些社區(qū)建立的縮影。據(jù)調(diào)查，當前凡開發(fā)商涉足的社區(qū)工程，90%以上都存在小產(chǎn)權(quán)開發(fā)，私自外賣的情況。二、資金和政策問題一沒有發(fā)揮出資金和政策的引導性作用一是縣鄉(xiāng)兩級財政匹配資金較少。當前，市委、市政府下大決心、全力推進新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立，在市財政并不寬裕的情況下，通過直接投資、轉(zhuǎn)移支付等方式，給予了社區(qū)大量的資金支持。今年以來，僅根底設施一項就列支了1億元的預算資金。但是，相對于全市龐大的工程量，這些資金僅是杯水車薪。因此，政府投資必須發(fā)揮引導作用，如果地方財政沒有相應的資金匹配，單靠市財政投入是遠遠不夠的。據(jù)調(diào)查，但凡進展較快的地區(qū)，縣鄉(xiāng)兩級

21、財政都有較大的投入。如縣財政今年上半年以緩發(fā)公務員工資為代價，集中財力投入根底設施500余萬元，以保證水電路等工程的進度；衛(wèi)輝市財政則按照每年3000萬元的預算投入根底設施。但有些縣財政投入較小，縣、鄉(xiāng)兩級還停留在等待觀望階段。二是社會資金參與不多。我市雖然在引進社會資金方面出臺了政策，但是據(jù)調(diào)查，截止目前社會資金參與社區(qū)建立的還比擬少，僅占13%左右地，且由于監(jiān)管上存在漏洞，有開發(fā)商的投資動機在于開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，還非常不規(guī)。因此，政府如何通過有效的資金投入和優(yōu)惠政策引導全社會力量參與新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立，還需要創(chuàng)新招法。三是缺少地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開展的后續(xù)支撐。實踐證明，推進城鄉(xiāng)一體化，必須有強大的

22、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開展作支撐。與此同時，但凡社區(qū)推進較快的地區(qū)，必定是地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開展較好的地方。如縣莊，早年的工業(yè)化進程已經(jīng)根本具備了城鄉(xiāng)一體化的雛形。而本輪社區(qū)已是該村的“第三代房，他們將原有的第二代五層單元房用作周轉(zhuǎn)房，安置第一代住獨院的群眾，將第一代房騰出來全部撤除，就地建立第三代房。龍泉村作為特色農(nóng)業(yè)基地，其林果業(yè)開展為農(nóng)民帶來了實惠，本輪社區(qū)建房，村集體為全村1000多農(nóng)戶，每戶補貼15萬元，群眾自己再拿6-7萬元就可以搬進社區(qū)。其建房程序則是在村莊外圍先建一小局部，搬遷戶騰出老宅后，在原址上拆遷建新社區(qū)。上述兩村的做法被當?shù)胤Q為“包白菜心，這也是所說的“小建新大拆舊的示性做法，不但群眾建房

23、拿錢很少，而且根本不新占土地。但是，此兩村的建立推進都有強大的財力和農(nóng)民就業(yè)背景。事實告訴我們，只有當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開展作支撐，建立全面的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體系，才能真正提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。然而，當前我市雖然在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和農(nóng)村集體經(jīng)濟開展方面出臺了一系列政策，但由于這些政策可操作性不強而不好實施。因此當前我市大多數(shù)地區(qū)，還沒有能力提升當?shù)亟?jīng)濟和有效促進農(nóng)民增收、就業(yè)，而是僅僅停留在“搞新一輪宅基地改革的理念上，這必定造成社區(qū)推進工作乏力。二政策性資金沒有利用好作為全省惟一掛牌的“試驗區(qū)，市委、政府通過多方努力，爭取到了一些省里的優(yōu)惠和支持政策，但是，課題調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前我市對現(xiàn)有的一些國家資金政策

24、還沒有利用到位，如農(nóng)業(yè)開發(fā)資金，土地開發(fā)整理資金等，還沒有完全會聚起來全面發(fā)揮作用。三對農(nóng)戶的優(yōu)惠政策門檻較高，操作性不強調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對政府推出的入住社區(qū)可享受3萬元2年免息貸款的優(yōu)惠政策非常歡送。延津縣豐莊鎮(zhèn)豐莊村支書豐延海說：“原來向親戚朋友借錢不好借不說，借了錢還欠了人家情，現(xiàn)在銀行給貸款太好了，3萬元就可以緩解不少建房資金困難。但是五戶聯(lián)保的前提條件只讓群眾快樂了一半。俗話說，窮在街頭無人問，富在深山有遠親，不要說貸款人不好找到5戶擔保，而且給人家做擔保的5戶，不能再享受貸款政策了，那誰還愿意給別人擔保呀？在被調(diào)查的社區(qū)，100%的群眾認為貸款政策執(zhí)行門檻過高，使得很多群眾享受不到

25、其間的優(yōu)惠。另外，政府推出的關(guān)于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的政策，也受到了農(nóng)民的普遍歡送，但也沒有進入操作實施階段。據(jù)調(diào)查，當前政府推出的入住社區(qū)的優(yōu)惠政策，如：小額融資、獎勵政策、免費辦理房產(chǎn)手續(xù)等，大多數(shù)都沒有落實，群眾根本享受不到政策優(yōu)惠。三、各地開展不平衡問題全市各地經(jīng)濟狀況不同，地域環(huán)境不同，必然在改革當中的進度不同，但是有些工作推進較慢，并非受客觀因素影響，而是由管理體制等主觀因素造成的。一規(guī)劃標準差距較大按照我市“新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立容和標準“新農(nóng)村組20095號的要求，社區(qū)布局規(guī)劃要“按照以市規(guī)劃部門指導、縣級為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助、村為根底運行機制編制新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立規(guī)劃，但在具體的規(guī)劃

26、當中，各地規(guī)劃情況差異很大，如縣、長垣縣以縣為主，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間布局一體化，從開發(fā)密度、人口分布、經(jīng)濟布局，到國土利用和根底設施建立，形成了“縣城-產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)-重點鎮(zhèn)-住宅社區(qū)-自然村落的一體化。同時，由于規(guī)劃起點高，其前瞻性、整體性、層次性也得以了表達。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其它地方大局部的社區(qū)規(guī)劃都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至村一級自行選擇設計單位進展，由于資金有限，有的村一級的社區(qū)規(guī)劃還需托關(guān)系、找熟人以節(jié)約設計費用，這樣的規(guī)劃僅僅是依托村里哪兒還有一塊土地，就圈起來畫一個圖，根本達不到與全縣開展前瞻性的要求。另外，即使*個社區(qū)聘請同濟大學、清華大學等頂級的設計單位進展設計，但是不與全縣規(guī)劃開展相

27、銜接，也談不上規(guī)劃的全局性和統(tǒng)一性。而由于一次規(guī)劃的期限為20年，這樣的規(guī)劃實施后，其執(zhí)行效果不但達不到要求，甚至會影響今后的空間開展布局，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的可持續(xù)開展非常不利。二房屋質(zhì)量稂莠不齊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于規(guī)劃設計標準差距較大，各社區(qū)建房質(zhì)量差異也很大。有的地方為了完成工程進度實行低標準建房，目的是盡快啟動、完工和入住。如市回龍鎮(zhèn)小栗園社區(qū)，由國家和省財政扶貧資金的支持，其建房標準按照每平米650元造價建立，2層樓房有圈梁和抗震柱，并按抗震8度設防；而延津豐莊社區(qū)則考慮農(nóng)戶的經(jīng)濟收入情況，按照每平米400元造價設計施工，3層樓房的設計根本上沒有考慮抗震問題，這樣的樓房建成后，為今后入住造成了很

28、大的隱患。據(jù)調(diào)查問卷顯示：56.82%的農(nóng)戶認為住宅構(gòu)造中至少有抗震柱，36.38%的農(nóng)戶認為至少要有圈梁，由此可見，群眾對建房質(zhì)量和標準有一定的要求。農(nóng)村住房不但是農(nóng)民家庭中的一項重要投資，而且是農(nóng)民甚至幾代人的歸宿、精神依托和期望，因此，管理部門在實際操作中一定要站在百年大計的高度考慮工程質(zhì)量問題，切忌豆腐渣工程的出現(xiàn)。三社區(qū)管理不平衡調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟條件較好的社區(qū)，無論是規(guī)劃設計、搬遷入住，還是后續(xù)管理，都按照現(xiàn)代化新農(nóng)村的設計和管理模式進展。如縣實行全縣社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃到位，因此根底設施方面和公共配套設施也相對完善，除了建立各個封閉式的社區(qū)外，保安系統(tǒng)、管理效勞系統(tǒng)、中心小學、衛(wèi)生室、

29、便民超市和文化大院等配套設施一應俱全。并為今后的社區(qū)管理搭建了公共效勞平臺。對那些資金缺口較大，近期沒有能力建配套設施的社區(qū)，在規(guī)劃設計中給予了預留，以便在今后的建立當中加以完善。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有相當一局部社區(qū)，由于缺乏資金等原因，在規(guī)劃設計當中，只顧眼前建住宅，根本沒有考慮后續(xù)的配套管理和效勞。在衛(wèi)輝市*鎮(zhèn)社區(qū)，新建的4棟單元式樓房是在村里主路兩側(cè)依托老村的“排房向北延伸，單元樓在道路的兩側(cè)屬半開放式，現(xiàn)已根本完工，并有少局部住戶在裝修準備入住，目前單元樓外面沒有圍墻和保安設施，更沒有管理效勞系統(tǒng)。據(jù)當?shù)厝罕娭v：“申請進社區(qū)搬來樓上住的大多是新成家的年輕人，白天出去干活走了，這大樓沒人看

30、門，原來家養(yǎng)的犬又不適應上樓看家，今后防盜成了問題。此類問題假設不在前期規(guī)劃中預留，待住房建好群眾入住后再補充完善，難度非常大。四、思想意識和工作機制問題一干部工作方法和思路存在一些偏差當前，在新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立推進當中，一些干部的工作思路不同程度地存在一些問題。主要表現(xiàn)在輕群眾意愿重行政命令；輕規(guī)劃重進度；輕管理效勞重建立推進；輕農(nóng)民就業(yè)重搬遷入住。具體問題有幾個方面：一是政策宣傳和征求民意不到位。在對第一批重點推進的362個社區(qū)中的14各社區(qū)的調(diào)查中，對“目前我市開展的新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立活動你是否清楚？的問卷，答復“ 比擬清楚的占75.8%，“了解一些的占24.2%；而對沒有列入第一批

31、重點推進的社區(qū)的鄉(xiāng)村調(diào)查中，答復“不清楚的占90%以上。由此可見，管理部門對新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立的政策宣傳力度還很不到位。另外，在課題組走訪群眾時，一些社區(qū)的群眾認為，上級在合并村莊和規(guī)劃設計時并沒有征求民意，從而造成目前有些村不配合社區(qū)建立的局面。二是沒有形成良好的工作機制。在大多數(shù)社區(qū)主要表現(xiàn)在，管理部門事前缺少可行性研究機制，事中缺乏審查和監(jiān)視機制，事后沒有驗收評價機制。這也是諸如前面所述的群眾拒不承受搬遷，規(guī)劃用地“寬打?qū)捰?，戶型設計超標、向市場出售小產(chǎn)權(quán)房等問題發(fā)生的主要原因。另外，在社區(qū)建立中，涉及財政、規(guī)劃、建立國土、農(nóng)業(yè)等多部門的參與，部門相互之間應當加強配合。據(jù)國土部門講，目

32、前全市新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立具體用了多少地，用什么形式占地，我們都不清楚，前些時間，上面衛(wèi)星監(jiān)測到了來追查，我們及時采取了措施進展補報手續(xù)，搞得我們非常被動。但是，截止到現(xiàn)在，除了各地申報的掛鉤工程用地和衛(wèi)星遙感監(jiān)測到的用地我們知道，其它還有多少占地，將要占多少地，我們根本不清楚，今后一旦再出現(xiàn)大的漏洞，上級追查下來就沒有任何挽回余地新農(nóng)村住宅社區(qū)建立作為我市的一項全局性的工作，部門相互之間聯(lián)動、配合應當加以重視。二群眾對改革不能完全承受在對農(nóng)戶的問卷調(diào)查中，關(guān)于“你認為政府推進新農(nóng)村住宅社區(qū)的政策能否承受答復中，表示“支持的占18.18%，“承受的占27.9%，“不承受的占9.1%，未表態(tài)的占

33、44.82%。因此可以看出，一方面，農(nóng)民對我市推進城鄉(xiāng)一體化新農(nóng)村住宅社區(qū)建立的開展思路和政策措施還不夠了解，對新型農(nóng)村住宅這一新生事物還抱有顧慮。另一方面也反映出當前一些農(nóng)村的客觀實際與推進工作還不能快速接軌。分析其主要原因：一是局部農(nóng)戶沒錢建。農(nóng)戶之間收入差距較大，多數(shù)拿不出錢建新房。在近年來農(nóng)村經(jīng)濟開展過程中，農(nóng)戶之間存在一定的收入差距。在對農(nóng)民收入情況的問卷顯示：平原地區(qū)農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)收入為主，丘陵地區(qū)則以林果業(yè)為主，山區(qū)除上述兩項主業(yè)以外，有一些旅游景區(qū)村莊以作生意為主。另外，兼有在城市務工和外地打工見表2。當然，在一些縣鄉(xiāng)也有相當富足的農(nóng)民，以開辦實業(yè)和做生意為主要收入來源。年收入在5

34、0萬元以上，僅占1.8%見表3。“依你家的經(jīng)濟狀況，愿意拿出多少錢用于建立購置住宅？的問卷中，平原地區(qū)58.28%的農(nóng)戶愿拿出少5萬元的資金用于建房，愿拿出6-8萬元的占21.42%,8-10萬元的占11.9%，10-15萬元的僅占2.3%，其它的占6.1%。按照目前調(diào)查的社區(qū)建房標準，每戶180-250平米的建房面積，至少要花費10-15萬元。據(jù)延津縣豐莊鎮(zhèn)和豐莊村兩級干部講，當?shù)赜行┺r(nóng)戶，除了農(nóng)業(yè)收入別無其它來源，當前拿出1萬元建新房都非常困難，讓他在短時間投資一二十萬元建新房更是無從談起。在當前農(nóng)民收入沒有得到有效提高的前提下，此類問題在其它地區(qū)也普遍存在。二是一些人認為不必建。當前已建

35、成的宅基新舊程度和房屋質(zhì)量參差不齊。據(jù)問卷調(diào)查顯示，現(xiàn)有農(nóng)宅建立情況如下列圖圖1：宅基新舊程度現(xiàn)狀調(diào)查圖圖1其中，上世紀八十年代末九十年代初建成的住房占60.3%，至今已經(jīng)20多年，當時的民房建造得非常簡單粗糙，造價很低且構(gòu)造不合理，因此，這局部住戶大多愿意搬出來到新社區(qū)，而九十年代中期到2000年以后建成的住房占39.7%，農(nóng)戶認為設計合理，居住方便，如果不是有孩子要結(jié)婚分戶，搬新房的意義不大。主要概括為三種類型：1好好的房子拆了太可惜。如鳳泉區(qū)潞王墳五陵村，現(xiàn)有的村舍均是兩層樓房，“排子房整齊美觀，前兩年就已經(jīng)作為“生態(tài)文明村達標，村中水、電、路，亮化、美化、綠化都很好，據(jù)村民講，現(xiàn)在村里

36、90%以上的住宅都是按照規(guī)劃建立的，其中50%以上都是2000年以后建成的新房，而且現(xiàn)在村里可利用的空閑很多，在原村根底上逐步滾動開展就可以了，為什么要把好好的房子拆了，再占500多畝耕地建則大的社區(qū)，群眾覺得既可惜又浪費。2新建住房條件還沒有老房子好。有一些個別現(xiàn)象亦值得注意，如村里的一些富戶中，現(xiàn)在住的是新建的三層別墅式的樓房，且有些位置優(yōu)越，裝修豪華，這些人對當前統(tǒng)一規(guī)劃建立的住房并不感興趣，認為搬過去還沒有現(xiàn)在住得舒適，且在搬遷過程中又得不到優(yōu)厚的補償，因此沒有積極性。而這些為數(shù)不多的人，其經(jīng)濟實力決定了他們在村里有一定的權(quán)威性，村干部很難做工作。3現(xiàn)有房屋有良好的經(jīng)濟價值。由于近年來

37、市場經(jīng)濟的不斷深入，有一局部新建住戶的宅基地是付出很多的花費才獲取的，還有個別宅基臨近鄉(xiāng)村道路，能起到門面房的作用，要把這些較新的房屋或能帶來經(jīng)濟效益的房屋拆了進社區(qū)建房，這局部人員很難同意。三是搬遷動力缺乏。在群眾認為，拆舊建新應當給予適當?shù)难a貼和優(yōu)惠。據(jù)問卷調(diào)查顯示：對于“棄舊建新社區(qū)建立，農(nóng)戶認為上級“應當對舊房給予拆遷補償?shù)恼?1.1%，認為上級“對建新房應當給予適當補貼的占19.6%，認為 “應該給與一定的優(yōu)惠政策的農(nóng)戶占17.02%，而認為“應當完全自費建立的占12.28%。然而，目前我市農(nóng)村集體經(jīng)濟除縣小冀鎮(zhèn)、七里營鎮(zhèn)和長垣縣的個別地方情況較好，能夠給社區(qū)農(nóng)戶一些補貼資金外，大多

38、數(shù)村集體都不能給住戶提供建房補貼，農(nóng)戶一次性能拿出十幾萬元建房子的占少數(shù)。而上級對入住社區(qū)的農(nóng)戶除了免費提供10噸水泥，3萬元2年免息貸款以外，沒有再多的優(yōu)惠。撤除舊房沒有補償，建新房沒有補貼，加上收入較低拿不出錢建新房，成為群眾不承受新型住宅社區(qū)的重要客觀因素之一。四是一些社區(qū)住宅的適用性與農(nóng)民現(xiàn)有的生產(chǎn)生活方式不接軌。首先是村莊合并后帶來的一系列問題。2-3個村莊合并后，如社區(qū)建在甲村，乙、丙村的群眾要舍家離土，闊別祖祖輩輩生活的地方搬到別的村去住，他們非常有顧慮。由于距離原村較遠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很不方便。另外，假設選址占甲村耕地建社區(qū)，就必定會涉及將耕地承包人調(diào)整到乙村或丙村去種，仍然會帶來生

39、產(chǎn)、生活不方便問題，因此工作難度非常大。如鳳泉區(qū)匯豐社區(qū)被合并的士屯村書記講，我作為村干部就不能承受搬遷，就更別說群眾了。其次是由低層住宅到住高層單元樓房帶來的問題。杏村鎮(zhèn)汲城二村書記講，原來村民住的是獨院，收獲的糧食晾曬、儲存都在自家院里。搬進單元樓后，倒是節(jié)約了土地面積，但農(nóng)戶原來房屋的一些功能都沒有了。例如農(nóng)戶收獲的糧食假設能在家里儲存上半年，每斤就能比剛收獲時多賣好幾毛錢，現(xiàn)在搬到樓上，想在家里存放糧食根本不可能。另外，家里的牲畜安置、家禽喂養(yǎng)都無從談起。因此來講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展，僅改變農(nóng)民的居住方式是遠遠不夠的，而要在徹底改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式上下功夫。五是社區(qū)配套設施與群眾要求差距較

40、大。 衛(wèi)輝市汲城社區(qū)群眾說：“原來家里都用壓水井，吃水不成問題，現(xiàn)在上樓了，靠用電抽水到樓上，農(nóng)村停電是經(jīng)常的事，樓上停水也成了常事，還沒有壓水井方便。縣古固寨鎮(zhèn)的干部說，“由于資金困難，現(xiàn)在鎮(zhèn)里向群眾承諾配套的道路、供排水、電力、通訊、燃氣、暖氣、上下壓變電系統(tǒng)等根底設施遠遠不到位，和縣里的大管網(wǎng)也不銜接，群眾家里修了水沖廁所，社區(qū)里卻沒有排水系統(tǒng)，群眾上廁所問題短期就沒法解決。農(nóng)民抱怨還不如原來的旱廁，還能建沼氣池利用。小區(qū)里的電線也像蜘蛛網(wǎng)似地到處亂扯，很不平安，也不美觀。下雨天道路泥濘群眾沒法出門，我們看了都著急，但是，社區(qū)污水處理、垃圾中轉(zhuǎn)系統(tǒng)等根底設施建立預算要1000萬元以上，現(xiàn)

41、在投資跟不上，嚴重影響了群眾搬遷的進程。三“三怕一盼是干群思想的真實寫照一怕政策沒有持續(xù)性。衛(wèi)輝市汲城社區(qū)汲城一村的書記說：“我們村2003年按上面要求建立社會主義新農(nóng)村，開場改造村里的宅基地，修路、架電、接水管。2006年，上面又要搞“生態(tài)文明村建立，我們村里做了規(guī)劃，按照標準建“排房，當時要求農(nóng)戶新建住宅全部入排，同時開展了村容環(huán)境的整治，現(xiàn)在已經(jīng)完成了50%以上，我們非常有信心在3年全部完成，可去年底，上面又讓我們搞“新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立，幾年里就搞了三次宅基地規(guī)劃，村里實在沒有則多錢搞根底設施。過幾年，誰知道還要變啥政策，今后經(jīng)濟條件好了，會不會再讓批莊基建小院？到時候?qū)@些拆遷上樓的

42、群眾咋交代！此類問題，其它地區(qū)的農(nóng)戶也有所擔憂。二怕搬到社區(qū)后沒人管。一些群眾提出：“現(xiàn)在進社區(qū)了，幾個村一合并，我們不知該歸哪兒管。用水、用電、澆地有了事兒該找誰？原來農(nóng)家院是門口一條狗，旁邊一堆糞是不太雅觀，現(xiàn)在群眾上樓住了，眼下看門問題、倒垃圾問題卻更難了，我們不知道該怎么辦！為此，村干部也很困惑，*村干部說：“現(xiàn)在三個村合并了，不知誰說了算，還有行政管理、人口管理、基層黨建、支部書記選舉等等問題，是個系統(tǒng)工程，誰來管？怎么管？我們不清楚、鄉(xiāng)里也說不清楚，我們怎么對村民負責任！社區(qū)推進到底能走多遠，要是管理體制不理順，恐怕以后出亂子。三是干部工作壓力大。除了社區(qū)進度目標考核壓力外，縣、鄉(xiāng)

43、、村三級干部主要在土地方面困難較多。首先是征地問題。在目前沒有利用“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標的情況下，社區(qū)占地大多是未批先用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般采用“以租代征等形式先行占地開工，干部也非常清楚此舉屬用地行為。而國家對土地執(zhí)法嚴上加嚴，天上有衛(wèi)星監(jiān)測，地面有巡回檢查，一旦被發(fā)現(xiàn)非法占用耕地，則會受到嚴厲地查處和問責，輕則受行政處分，重則進入刑法處置，因此干部們大多認為“未批先占搞社區(qū)建立是在“走鋼絲。一位鄉(xiāng)里的干部說：“上面進度要求緊，我們也是不得已而為之，要是因此受到處分太冤枉了。其次是調(diào)地問題。目前，我市絕大局部地區(qū)沒有開展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作，仍以以土地承包為主。在村里沒有空閑地的情況下，社區(qū)建立大多需要占用耕地

44、，加上社區(qū)村莊合并，這樣就涉及一定數(shù)量的土地調(diào)整。而群眾對此持抵觸態(tài)度，多以“政策規(guī)定土地承包長期不變?yōu)橛删芙^調(diào)地。即使承包人同意調(diào)整，調(diào)地工作是“牽一發(fā)而動全身，鄉(xiāng)村干部工作難度很大。四是“盼望最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距。國家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的戰(zhàn)略決策，受到了廣闊農(nóng)民的一致?lián)碜o，干部、群眾都企盼望農(nóng)民早日過上城里人的生活，真正享受城市待遇。然而，任何改革都不是一蹴而就的，在現(xiàn)有體制和經(jīng)濟條件下，真正打破城鄉(xiāng)二元構(gòu)造還需要一個漫長的過程。在當前我市推進過程中，農(nóng)民盼望在現(xiàn)有政策體制下，能最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距。如戶籍問題，房屋產(chǎn)權(quán)問題，社會待遇問題、資產(chǎn)要素流動問題、養(yǎng)老問題等等。古固寨鎮(zhèn)干部孔凡

45、新說：我們鎮(zhèn)是市里2009年1月1日確定的第1批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展試點鎮(zhèn)，市里文件說在戶籍、養(yǎng)老、辦房產(chǎn)證等方面都能享受市民待遇，可到現(xiàn)在還沒有落實。城鎮(zhèn)低保每月拿200-300元，農(nóng)村低保只有80-100元；市民和農(nóng)民同在一個車禍中喪生，市民戶賠償24萬，農(nóng)民戶只賠8萬，我們到哪兒去說理？農(nóng)民的命就真的沒有市民值錢？市民買房，新房沒蓋好就可以辦房產(chǎn)證按揭貸款，祥和新村群眾蓋這么好的新房，卻不能辦房產(chǎn)證，更別說用房產(chǎn)抵押貸款了。既然是省里給我們掛了試驗區(qū)的牌兒，就應當有點兒試驗區(qū)的特色，讓農(nóng)民享受些待遇。比方對社區(qū)的新房應當統(tǒng)一辦“集體土地房產(chǎn)證，農(nóng)民拿這個證可以到銀行抵押貸款，“地方糧票在地方管用

46、就行。作為試驗區(qū)，政府怎樣給農(nóng)民真正提供一個惠民、利民的平臺，才是改革的要義。改革建議：根據(jù)上述查找分析我市新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立當中存在各類問題，調(diào)研課題組對下一步工作提出如下建議： 一、重視規(guī)劃、尊重規(guī)劃、嚴格執(zhí)行規(guī)劃是引領(lǐng)新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立科學有序開展的根底規(guī)劃是科學開展和依法行政的根底和重要依據(jù)。鑒于當前我市新農(nóng)村住宅社區(qū)規(guī)劃的標準不一問題，建議我市要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行方面出臺相應措施，按照“能力和可行相結(jié)合的原則，提高規(guī)劃起點，嚴格執(zhí)行標準。建議各縣市借鑒、長垣等地區(qū)的規(guī)劃經(jīng)歷，按照“城鄉(xiāng)一盤棋的方針，由縣政府統(tǒng)一開展規(guī)劃編制工作，“一竿子插到底。首先，縣市、區(qū)政府要

47、將新型農(nóng)村住宅社區(qū)規(guī)劃納入縣市、區(qū)區(qū)全域規(guī)劃。實行“規(guī)劃一圖、審批一支筆、建立一盤棋、管理一網(wǎng)的管理制度，對縣城中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型住宅社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系，一次規(guī)劃到位，保障各區(qū)域規(guī)劃時空銜接的統(tǒng)御性和前瞻性。其次，對已有規(guī)劃進展重新審核確認。對已經(jīng)編制規(guī)劃還未實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，要納入縣里的統(tǒng)一規(guī)劃盤子重新審核；對完成編制已經(jīng)實施的社區(qū)規(guī)劃，要在控制性規(guī)劃和修建性規(guī)劃當中加以規(guī)，拾遺補缺，力求到達市里提出的“三化要求，確保規(guī)劃編制和實施的科學性和可行性。另外，要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的規(guī)劃管理體制。一是強化可行性研究機制。為了少走彎路，在做任何工程之前，應當開展可行性調(diào)查摸底和論證，工程

48、區(qū)完成后，要進展工程質(zhì)量和經(jīng)濟指標評估驗收，并對工程投入和產(chǎn)出進展經(jīng)濟目標測算，嚴格杜絕“拍腦袋的隨意性決策。逐步建立起公眾參與、專家論證、政府依法決策“三結(jié)合的科學決策機制。二是強化工程的監(jiān)視和評價機制。必須要加強規(guī)劃事前、事中和事后的監(jiān)視，為城鄉(xiāng)一體化開展提供強大的制度保障，確保規(guī)劃全面執(zhí)行到位。三是強化部門聯(lián)動機制。建議各地成立專門的聯(lián)合機構(gòu)，由規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、建立等部門聯(lián)動的綜合整治領(lǐng)導小組和辦公室，一方面促進工程建立實施，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展提供良好的效勞體系；另一方面加強監(jiān)管，通過嚴格執(zhí)法，杜絕亂圈土地，防止豆腐渣工程，遏制小產(chǎn)權(quán)房的滋生蔓延。二、因地制宜、分類指導、漸進開展是推進新型

49、農(nóng)村住宅社區(qū)建立必由之路一要調(diào)查研究，科學論證。建議對全市各區(qū)域新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立情況和原有居住狀況進展一次全面調(diào)查摸底。在認真分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的潛力和可行性的根底上，因勢利導建立農(nóng)民新居。等地的經(jīng)歷教訓證明，每個農(nóng)村社區(qū)輻射3平方公里、聚集3000-5000人為最正確管理幅度，因此，對于村莊合并和規(guī)劃布點，要突出“相對集中“方便管理“有利生產(chǎn)生活的規(guī)劃原則，充分考慮村莊的區(qū)域特點和現(xiàn)狀。對于個別相對獨立的大村莊，亦可靈活掌握，做到“宜聚則聚、宜散則散，既做到社區(qū)的統(tǒng)一管理，又最大限度滿足農(nóng)民的居住需求。二要因地制宜、分類指導。要針對各地實際情況，對不同情況的不同地區(qū)，分門別類地制定靈活多樣

50、的政策。同時，在工作措施上要創(chuàng)新招法，不搞“一刀切。如前所述的一些“建房時間較短、村規(guī)劃整齊的村莊，可以采取“保存修繕改造提升的方式，暫緩新建社區(qū)。三要分步推進，漸進開展。要區(qū)別地區(qū)差異、環(huán)境差異、經(jīng)濟條件差異，按照“規(guī)劃適度超前、建立穩(wěn)步推進的原則，合理確定社區(qū)推進時序，漸進式開展。如對現(xiàn)有的城中村要實施整體搬遷，全部納入城市化管理；對偏遠農(nóng)村可采取“先行試點、逐步推進的方法，有組織、分層次地引導農(nóng)民向社區(qū)轉(zhuǎn)移和集中居住。做到“整體搬遷、“局部搬遷和“暫緩搬遷相結(jié)合。四要以人為本，“科學“。實踐證明，涉及“三農(nóng)的任何一項改革，不充分尊重農(nóng)民意愿就會寸步難行。要解決由單一的“驅(qū)趕式搬遷向農(nóng)民“

51、主動式搬遷的轉(zhuǎn)變，管理部門還需要開展大量的群眾根底性工作。針對上文提到的群眾“擔憂和“不承受等情況，建議發(fā)揮各個“聯(lián)包幫建駐村工作組的作用，代表市委開展政策宣傳、座談走訪和根底性調(diào)查活動，改“代民做主為“科學“。如對于前述具有門面房功能又不違反規(guī)劃的現(xiàn)有宅基，要充分考慮農(nóng)戶意愿予以靈活掌握，不愿搬遷的絕不可以強迫搬遷。只有深入了解每家每戶群眾的思想動態(tài)和實際情況，夯實群眾根底，改革才能順利進展。三、政府引導、多元投入、撬動資金土地兩個杠桿是解決新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立資金瓶頸的有效途徑目前，面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的浩大工程，資金和土地問題被稱為制約新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立的“兩大瓶頸，而國一些地區(qū)的成功經(jīng)歷

52、說明，只要創(chuàng)新思路，就可以撬動這兩個杠桿，并發(fā)揮出不可估量的作用。一 全力推進土地“增減掛鉤，解決土地、資金兩大瓶頸等地在新型農(nóng)村住宅社區(qū)建立當中利用土地“增減掛鉤的土地綜合整治，解決了“地從哪來、“錢從哪出“人往哪去三大問題中，收獲了很好的經(jīng)歷，對此，課題調(diào)研組已在“成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)考察報告“當中做了詳細表達，在此不再贅述。因此來講，土地“增減掛鉤是解決用地和資金問題的一劑良方。由于建立工程具有一定的周期，這50畝的周轉(zhuǎn)指標則具有“乘數(shù)效應，即可以在期限滾動使用。為此，各基層部門在啟動工程時，先期大規(guī)模的圈地行為非常不可取。 另外，建議“增減掛鉤工程要改變傳統(tǒng)的零星整理方法，以村為

53、單位，實施統(tǒng)一工程成片土地整理和開發(fā)。此法可以通過工程立項，申請國家投資的土地開發(fā)整理資金俗稱“造地費。前幾年我省開展的“空心村、磚瓦窯、工礦廢棄地整治簡稱“三項整治就是利用土地開發(fā)整理政策進展的。該工程資金在實施工程成片土地整理和開發(fā)過程中，可以專款用于村莊拆舊，這樣可以大大解決群眾拆舊資金的困難。二創(chuàng)新招法，吸引各類資金一是發(fā)揮政府投資的引導性作用“以資引資。1政府投資要有一定的鼓勵機制。一方面要建立財政支農(nóng)投入的長效機制，另一方面，要建立政府投入的鼓勵機制。建議借鑒前幾年省交通廳對投資建立高速公路的“匹配倒掛做法，先由地方完成定量的根底設施份額后，市財政再匹配相應的資金，如先由縣鄉(xiāng)投入工

54、程工程資金的三分之一，完成一定量的工程，經(jīng)過市級初步評估驗收，市財政再匹配三分之二的資金，從而激發(fā)地方投資的積極性。2政府投資要實施市場化運作。建議組建市縣兩級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展投資公司、小城鎮(zhèn)建立投資公司等機構(gòu)，將涉農(nóng)的有關(guān)財政資金聚合起來，建立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展基金，采取市場化運作的模式，實施“三農(nóng)產(chǎn)業(yè)資金的“體循環(huán)，通過專項投融資，所產(chǎn)生資金效益全部反哺農(nóng)村用于統(tǒng)籌開展。二是發(fā)揮各類政策的引導性作用“招商引資。企業(yè)是市場的主體，政府只有積極引導廣泛的社會力量參與改革，才能起到事半功倍的效應。1以城帶鄉(xiāng)搞社區(qū)建立。例如，在城市土地出讓中，可以要求“摘牌獲得商品房用地的開發(fā)商，“零利潤定向配建新型農(nóng)村

55、住宅社區(qū)，其做法與城市商品房開發(fā)中必須配建保障性住房會同一般。但是，此方法必須在建筑設計、本錢、套數(shù)、質(zhì)量等方面加強監(jiān)管，防止開發(fā)商偷工減料和出售小產(chǎn)權(quán)房。鑒于其監(jiān)管本錢較高，建議我市先在、長垣等城市房地產(chǎn)經(jīng)濟開展較好的地區(qū)小圍試點，待形成一整套完善的管理體系后，再向全市推開。2鼓勵社會資金參與農(nóng)村土地整理、復墾和“掛鉤工程。建議參與農(nóng)村土地整理、復墾和“掛鉤工程建立的企業(yè)，可享受有關(guān)行政事業(yè)性收費及稅收優(yōu)惠，同時在工程完成后，一方面，將騰出的土地指標所獲收益，由政府給予企業(yè)一定比例的回報率。另一方面，在土地完成復墾后，該企業(yè)可優(yōu)先與村集體簽訂協(xié)議進展農(nóng)業(yè)開發(fā)，其收益除給村集體一定回報外，全部歸企業(yè)所有。三是發(fā)揮市場的主體性作用投資融資。要大力開展農(nóng)村金融效勞體系，開展農(nóng)村金融機構(gòu)，拓寬直接融資渠道。建議建立市“三農(nóng)創(chuàng)業(yè)投資引導基金