MPA、公務(wù)員必修課《公共政策》課件： 導(dǎo)論

1、公 共 政 策 導(dǎo) 論 “公共政策導(dǎo)論”的教學(xué)目的 通過本課程的學(xué)生自學(xué)、教師講授、案例分析、相互研討，掌握本課程的內(nèi)容體系，包括基本概念、基本原理、政策運(yùn)行過程的基本規(guī)律，用以分析政策問題和評(píng)估現(xiàn)行政策。 “公共政策導(dǎo)論”閱讀參考書目謝明：公共政策導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2008（教材）陳振明：公共政策分析，中國人民大學(xué)出版社，2001張金馬：公共政策分析：概念過程方法，人民出版社，2004陳慶云：公共政策分析，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996郭巍青等：現(xiàn)代公共政策分析，中山大學(xué)出版社，2000張國慶：現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論，北京大學(xué)出版社，1997美弗蘭克費(fèi)希爾：公共政策評(píng)估，中國人民大學(xué)出版社，20

2、03 第一章 緒 論第一節(jié) 公共政策的含義第二節(jié) 公共政策的具體形式第三節(jié) 公共政策的特征、類型和作用本 章 要 點(diǎn) 第一節(jié) 公共政策的含義 政策的起源公共政策的含義從政治角度理解公共政策從經(jīng)濟(jì)角度理解公共政策要 點(diǎn) ：一、政策的起源 政策是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是隨著階級(jí)和國家的出現(xiàn)而形成的社會(huì)政治現(xiàn)象。 例如：秦始皇焚書坑儒政策 政策概念的形成，要比政策實(shí)踐晚的多，在西方國家，政策一詞policy是由政治（politics）中派生出來的。中國古代雖然沒有政策一詞，但也有類似，相通的概念。如策畫、策略、國策等。 例如：戰(zhàn)國策戰(zhàn)國時(shí)游說之士的策謀和言論的匯編 中國人使用政策一詞是近

3、代西方政策（policy）一詞傳人日本后，日本人從漢字中選擇了與policy含義相近的政與策而加以連用，譯為政策。以后政策一詞傳人中國。 中國人寫文章公開使用政策一詞首推梁?jiǎn)⒊?焚書坑儒： 秦始皇焚書坑儒政策，意在維護(hù)統(tǒng)一的集權(quán)政治，反對(duì)是古非今。二、公共政策的含義 公共政策具有明顯的跨學(xué)科特征并被廣泛用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域; 不同的研究者會(huì)從不同的分析角度，應(yīng)用不同的理論和方法去研究不同的政策現(xiàn)象，而不同的公共政策實(shí)踐亦需要具有針對(duì)性的、不同的公共政策理論與方法; 在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，人們對(duì)其含義的理解歧義頗多，并沒有形成一致的界定和彼此的認(rèn)同。西方學(xué)者的觀點(diǎn):威爾遜：政策是由政治家制定，由行政人員執(zhí)行

4、的法律與法規(guī)。拉斯威爾：政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型設(shè)計(jì)。 伊斯頓：政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性分配。托馬斯.戴伊：凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策。羅伯特.艾斯頓：公共政策就是政府機(jī)構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系。內(nèi)格爾：公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所作出的決定。中國學(xué)者的觀點(diǎn)： 臺(tái)灣學(xué)者張世賢：政策是政府選擇作為或不作為的行為。臺(tái)灣學(xué)者伍啟元；公共政策是政府所采取的對(duì)公、私行為的指引。大陸學(xué)者孫光：政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行為準(zhǔn)則，表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程。王福生：政策可以解釋為人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而確定的行為準(zhǔn)則和謀略。張

5、金馬：黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)、有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的準(zhǔn)則或指南。陳振明：政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其它政策團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。本書的含義是： 社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行為準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)的形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型的規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。其內(nèi)涵包括：1、制定政策的主體社會(huì)公共權(quán)威。2、公共政策的目標(biāo)有服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)和公共服務(wù)的兩重性。3、公共政策的

6、過程，具有階段性。4、公共政策是一個(gè)體系。5、 公共政策具有一定的功能。6、公共政策是一種行為準(zhǔn)則或規(guī)范。 二、從政治的角度了解公共政策1、權(quán)力與控制：視政治為一個(gè)強(qiáng)制模型；馬克斯韋伯就把國家定義為在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)對(duì)武力具有壟斷性的社會(huì)機(jī)構(gòu)。但國家并不只具有警察的職能，統(tǒng)治也不僅僅表現(xiàn)為強(qiáng)制性執(zhí)行。政治還有其他類型。例如：解放初期的鎮(zhèn)壓反革命分子政策 2討價(jià)還價(jià) 政治還強(qiáng)調(diào)了政治活動(dòng)的交易屬性，交換政治利益的基本方式就是討價(jià)還價(jià)。 這種活動(dòng)通常發(fā)生在相互難以靠命令施以控制的人們之間。各方在討價(jià)還價(jià)中有付出也有所得，從而達(dá)成一個(gè)能使大家基本滿意的結(jié)果。 但如果出現(xiàn)互不妥協(xié)和談判破裂的情況，武力的

7、使用和強(qiáng)權(quán)的實(shí)施也并非不可能。例如：行政許可法的出臺(tái) 3博 弈 博弈論運(yùn)用數(shù)學(xué)模型解釋兩個(gè)或更多的參與者彼此沖突與合作的行為模式。政治的博弈觀強(qiáng)調(diào)的是非權(quán)力環(huán)境中人們的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)。分為零和博弈、正和博弈及負(fù)和博弈。 樓市異變 利益集團(tuán)與中央政府博弈不斷 三、從經(jīng)濟(jì)的角度來理解公共政策 市場(chǎng)與政策的比拼，一場(chǎng)沒有結(jié)局的爭(zhēng)論 經(jīng)濟(jì)自由主義強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用1、亞當(dāng).斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派2、馬歇爾的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派國家干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)政策手段1、凱恩斯的政府干預(yù)理論（羅斯福新政）新自由主義又主張市場(chǎng)作用1、哈耶克2、弗里德曼的貨幣主義 第二節(jié) 公共政策的具體表現(xiàn)形式一、西方國家三權(quán)分立體制下的公共政策二、中國議行

8、合一體制下的公共政策一、西方三權(quán)分立體制下的公共政策1、國會(huì)立法是公共政策最基本的形式 立法者（國會(huì)議員）在政策制定過程中具有重要作用，幾乎所有的政策必須通過立法規(guī)定。 國會(huì)在憲法的“授予權(quán)力”和“默示權(quán)力”的限度內(nèi)行使其立法權(quán)。 隨著一項(xiàng)議案的提出、審議、聽證、通過，最終成為法律，標(biāo)志著一項(xiàng)公共政策完成其制定過程正式出臺(tái)。2、總統(tǒng)是直接決策者 總統(tǒng)決策一般包括這樣幾種類型：（1）立法倡議：（2）立法否決；（3）委托立法；（4）外交決策；（5）防務(wù)政策。3、行政機(jī)關(guān)制定公共政策 國會(huì)授予政府機(jī)構(gòu)以正式權(quán)力去作出具有法律效力的抉擇。 如授予環(huán)保局以正式權(quán)力作出有關(guān)規(guī)章、條例、細(xì)則等。這種高度專業(yè)

9、化的決定往往依賴于專門的知識(shí)和足夠的信息。4、最高法院 制定公共政策司法決策的主要形式有：（1）司法審查：司法復(fù)審權(quán)使最高法院能裁決國會(huì)通過的法律是否違憲。（2）推翻先前的判決：（判例法）“法官造法”（3）司法命令：它以憲法和法律為依據(jù)，規(guī)定糾正不公正情況的具體辦法，也同樣是公共政策的一種表現(xiàn)形式。二、中國： 議行合一體制下的公共政策 這種體制賦予政策過程兩大特征：其一，從憲法規(guī)范的權(quán)力關(guān)系來看，全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家的立法權(quán)，在國家機(jī)關(guān)體系中居首要的、全權(quán)的地位。其二，從政府系統(tǒng)與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系上看，中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，左右著政府過程的運(yùn)行，主導(dǎo)著公共

10、政策的制定。 在西方國家，公共政策多以法的形式出現(xiàn)；而當(dāng)代中國的公共政策由其實(shí)質(zhì)特征看，充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，從其形式特征看，則由三部分構(gòu)成，即黨的政策、人大立法和行政決策。 1、黨的政策 中國共產(chǎn)黨制定的政策是其在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)和任務(wù)而規(guī)定的調(diào)整國際國與國之間、國內(nèi)團(tuán)體與團(tuán)體之間、人與人之間關(guān)系與行為方式的依據(jù)和準(zhǔn)則。例如：土改政策 農(nóng)村土地承包責(zé)任制 黨的政策往往以直接和間接兩種形式形成國家的公共政策： （1）直接形式 黨的歷次代表大會(huì)和中央全會(huì)通過的政策性文件，以及黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人所發(fā)表的重要講話。 如中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)公報(bào)、鄧小平同志的南巡講話等。黨的這些政

11、策都是直接采取公共政策形式貫徹于社會(huì)生活的各種領(lǐng)域和各個(gè)方面。 第一，中共中央與國家其它機(jī)構(gòu)聯(lián)名發(fā)布的政策文件。如中共中央與國務(wù)院聯(lián)名發(fā)布的決定、指示等。 黨中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見 2008年01月30日 來源：新華社 第二，中共中央單獨(dú)提出政策倡議，國家有關(guān)機(jī)構(gòu)據(jù)此制定具體的政策方案，并依照法定程序加以通過。中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定（2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過） 第三，國家有關(guān)機(jī)構(gòu)以黨的政策為指導(dǎo)原則制定相關(guān)政策，如全國人大的刑事立法等。1999年，最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理組織和利用邪教組織

12、犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（2）間接形式 2、人民代表大會(huì) 立法是人大的首要職權(quán)，主要表現(xiàn)為以下幾種形式：(1)憲法(2)基本法(3)其它法律(4)地方性法規(guī)(5)人大決定3、國家行政機(jī)關(guān) 國家行政機(jī)關(guān)是指國務(wù)院及其組成部分和地方各級(jí)人民政府。 決策是國家行政機(jī)關(guān)重要的職能表現(xiàn)，行政部門所作的決策，稱之為行政決策，他是當(dāng)代中國公共政策的重要組成部分。主要有以下幾種形式：（1）行政法規(guī)：（2）行政措施、決定和命令：（3）部門規(guī)章：（4）地方性規(guī)章：（5）地方性行政措施、決議和命令： 4、國家司法機(jī)關(guān) 從我國目前情況來看，司法機(jī)關(guān)的作用更多地表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定

13、主體。原因如下 ：（1）我國議行合一的政治體制與西方一些國家三權(quán)分立的政治體制有著顯著的區(qū)別（與人大/共產(chǎn)黨關(guān)系）。（2）從我國司法機(jī)關(guān)參與立法過程的情況來看，現(xiàn)行法律未對(duì)法律草案的起草人作出明確規(guī)定，實(shí)踐中通常由法律議案的提案人所屬機(jī)構(gòu)或部門起草。（3）我國司法機(jī)關(guān)在法律實(shí)施過程中作出的相關(guān)判決和裁定，并不能作為以后適用法律的基礎(chǔ)，是一種非規(guī)范性的法律文件，并不具有公共政策表現(xiàn)形式的一般性特征。（4）法律解釋在三權(quán)分立的體制中是司法決策的重要途徑和形式。第三節(jié) 公共政策的 特征、類型和作用一、公共政策的特征二、公共政策的類型三、公共政策的作用一、公共政策的特征1、政治性2、價(jià)值選擇性：3、層

14、次性：高層次、低層次4、階段性：政策制定、執(zhí)行、反饋等5、功能多樣性：導(dǎo)向、調(diào)控、分配功能6、合法性：政治系統(tǒng)/具體公共政策7、權(quán)威性：以強(qiáng)制力為保障8、普遍性：普遍適用性9、穩(wěn)定性：相對(duì)穩(wěn)定性/政策立法二、公共政策的類型公共政策的分類并無定式，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以作不同的分類： 公共政策分類的三個(gè)緯度：縱向緯度總政策、基本政策和具體政策；中央政策、地方政策和基層政策；全局政策和局部政策等。橫向緯度經(jīng)濟(jì)政策政治政策社會(huì)政策文化政策 時(shí)間緯度長期政策中期政策短期政策 政策的立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：1、元政策所謂元政策是關(guān)于政策的政策。元政策主要是指那些指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的理念和方法；涉及的內(nèi)容包括：哪

15、些團(tuán)體和個(gè)人，按照怎樣的程序，根據(jù)什么樣的原則，采用什么樣的方式，如何制定公共政策等。例如：立法法 （一）一般分類方法2、基本政策 基本政策是相對(duì)具體政策的主導(dǎo)性政策，它確定具體政策的所應(yīng)采取的態(tài)度、所應(yīng)依據(jù)的假設(shè)、以及所應(yīng)遵循的原則。基本政策具有如下特征：層次性：一般來講，制定和發(fā)布基本政策的國家機(jī)關(guān)規(guī)格和級(jí)別很高，通常是由國家最高權(quán)威機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)關(guān)制定和發(fā)布；廣泛性：從范圍上講，基本政策要么覆蓋全國，要么覆蓋整個(gè)領(lǐng)域，其影響面是非常大的；穩(wěn)定性：從時(shí)間上看，基本政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性特征，除非發(fā)生非常重大的政治變動(dòng)，基本政策在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)一般不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化；權(quán)威性：基本政策是具

16、體政策的制定依據(jù)，具體政策必須符合基本政策的要求，不能與之發(fā)生沖突。3、具體政策 具體政策是一個(gè)比較寬泛的概念，可以從廣義和狹義不同的角度加以理解：廣義的具體政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括實(shí)質(zhì)性政策、戰(zhàn)略與策略、規(guī)則與程序等；狹義的具體政策則單指實(shí)質(zhì)性政策，它主要涉及政府的財(cái)政預(yù)算和發(fā)展計(jì)劃，以及政府各個(gè)部門（如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交等）的相關(guān)政策.具體政策不能背離基本政策，必須與其保持方向上的一致。具體政策最典型的特征是變動(dòng)性，相對(duì)基本政策而言，它所持續(xù)的時(shí)間通常要短得多。政府可根據(jù)實(shí)際情況的變化，隨時(shí)改變具體政策。（二）其他分類方法1、單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策： 根據(jù)政策目標(biāo)的多寡，政

17、策可以分為單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策。 單目標(biāo)政策是就解決單一問題所制定的比較簡(jiǎn)單的、目標(biāo)單一的政策 例如：北京奧運(yùn)期間出行政策 多目標(biāo)政策是就解決多項(xiàng)問題所制定的比較復(fù)雜的、目標(biāo)多元的政策。 例如：國企改革政策 一般而言，涉及重大問題的政策都是牽涉因素較多、內(nèi)容結(jié)構(gòu)復(fù)雜、目標(biāo)較為分散、求解過程艱難的多目標(biāo)政策。2、程序性政策與非程序性政策： 根據(jù)政策問題的重復(fù)程度不同，政策可以分為程序性政策和非程序性政策。 程序性政策亦稱例行政策、常規(guī)政策、定型化政策或重復(fù)性政策。它是為了解決那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問題。可按程序化的步驟和常規(guī)性的方法加以處理。 非程序性政策通常要處理的是那些偶然

18、發(fā)生的、無先例可循的、非常規(guī)性的問題，無現(xiàn)成規(guī)范和指導(dǎo)性原則可以遵循。在這種情況下，決策者難以照章行事，需要有創(chuàng)造性思維。 例如：汶川地震中被損房屋按揭還貸問題3、激進(jìn)型政策與保守型政策： 根據(jù)后來政策與先前政策的一致性程度，政策可以分為激進(jìn)型政策與保守型政策。 激進(jìn)型政策是對(duì)先前的政策目標(biāo)和手段有突破性改變的政策。 例如：俄羅斯“休克”療法 保守型政策是對(duì)先前政策或維護(hù)保持或進(jìn)行微調(diào)的政策。 例如：中國“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革4、初始政策與反饋政策： 根據(jù)政策活動(dòng)的階段性特征，政策可以分為初始政策和反饋政策。這是以同一項(xiàng)政策的創(chuàng)始或調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)所作的類型劃分。 初始政策就是最初制定的政策；

19、反饋政策就是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和修正后的政策。 例如：醫(yī)療政策5、實(shí)質(zhì)性政策與象征性政策： 政府所制定和頒布的政策有一些并不具有實(shí)質(zhì)性功能。它們的存在只具有符號(hào)作用，表現(xiàn)出象征性特征。這倒不是政府說了不做或不能去做，而是根本就不想具體去做。政策制定者沒有為這類政策的執(zhí)行提供必要的資源及其相關(guān)的其它條件。象征性政策不同于實(shí)質(zhì)性政策，其目標(biāo)不在于產(chǎn)生明顯的物質(zhì)性效果，而在于影響社會(huì)公眾的思想意識(shí)或價(jià)值觀念。例如：“教師節(jié)”的設(shè)定 三、公共政策的作用公共政策的基本功能導(dǎo)向功能管制功能調(diào)控功能分配功能 三、公共政策的作用 1、導(dǎo)向功能： 公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則，其對(duì)公眾行為具有重要的引導(dǎo)作

20、用； 這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)也包括觀念的引導(dǎo)，它告訴人們要以什么為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該做哪些事和不該做哪些事； 公共政策的導(dǎo)向功能具有兩種作用方式，一是直接引導(dǎo)，二是間接引導(dǎo)。 公共政策的導(dǎo)向功能從作用結(jié)果看，既有正向功能也有負(fù)向功能； 例如：重獎(jiǎng)“見義勇為者”；公務(wù)員實(shí)行“陽光工資” 高考政策應(yīng)試教育 高校評(píng)估造假頻現(xiàn) （1）積極性管制：政策條文的規(guī)定突出正激勵(lì)原則，即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)，以刺激這種行為重復(fù)出現(xiàn)的頻率，從而達(dá)到減少其反向行為的目的。 例如：福州大學(xué)采取5項(xiàng)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)畢業(yè)生到村任職 2008-04-04 來源：福建日?qǐng)?bào) 為鼓勵(lì)2008屆優(yōu)秀畢業(yè)生到村任職，引導(dǎo)優(yōu)秀學(xué)生

21、到基層去、到農(nóng)村去建功立業(yè)，在省委、省政府制定的政策的基礎(chǔ)上，福州大學(xué)昨日決定，對(duì)通過遴選到村任職的畢業(yè)生實(shí)行5項(xiàng)優(yōu)惠政策。 優(yōu)惠政策包括：給到村任職畢業(yè)生發(fā)放一次性配套安家費(fèi)1000元；設(shè)立服務(wù)農(nóng)村專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，給予到村任職且服務(wù)滿一年的貧困畢業(yè)生10005000元，用于償還國家助學(xué)貸款；凡工作滿3年以上考核合格者，報(bào)考福州大學(xué)研究生的，初試成績總分加10分，同等條件下優(yōu)先錄取，并免修實(shí)踐環(huán)節(jié)學(xué)分；聘請(qǐng)專家、學(xué)者，免費(fèi)提供理論水平和業(yè)務(wù)水平提升服務(wù)。 2、管制功能：（2）消極性管制：政策條文的規(guī)定突出負(fù)獎(jiǎng)勵(lì)原則，即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的懲罰，以抑制這種行為重復(fù)出現(xiàn)的可能，從而達(dá)到有效管制的目的。 例如：對(duì)兩套以上住房者征收“房產(chǎn)稅” 對(duì)“超生者”進(jìn)行高額征收 2、管制功能： 公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。 政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系。 公共政策的調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出其特有的傾斜性。