公共政策變遷的邏輯

1、第1章 公共政策變遷的邏輯隨著時間的推移，政策必然發(fā)生變遷。要么因為對以前的決定進行漸進的調(diào)整，要么因為重大的方向變 化，昨天對意圖的闡釋可能與今天的不同。在政策執(zhí)彳亍 過程中所獲得的經(jīng)驗也可能反饋到?jīng)Q策過程中來。英米切爾黑堯：現(xiàn)代國家的政策過程11.1作為制度變遷的政策變遷公共政策變遷是制度變遷的正式而又主要的形式，任何時代和社會條件下的制度變遷 基本上是以政策及其文本形式作為載體表現(xiàn)出來的。在制度經(jīng)濟學研究中，制度變遷已經(jīng)形 成了較為成熟的、系統(tǒng)的理論形態(tài)，這為公共政策變遷研究提供了知識基礎和理論框架。1.1.1關于制度什么是制度（institution）呢？西方制度經(jīng)濟學家基于自己研究領

2、域和研究目的的基礎 上作出了不同的闡釋。老制度經(jīng)濟學派（OIE）創(chuàng)始人凡勃倫（Heberlein）解釋為：“制度 實質(zhì)上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣人們是生活在制 度一一也就是說，思想習慣指導下的，而這些制度是早期遺留下來的?！?另一位老制度經(jīng)濟 學派康芒斯（John Commons）認為：“如果在找出一種普遍的原則，運用于一切所謂的制 度的行為，我們可以把制度解釋為集體行動控制個人行動?！?新制度經(jīng)濟學3（NIE）家 舒爾茨（T.W.Hurwicz）則將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治與經(jīng)濟行 為4。新制度經(jīng)濟學的代表人物D.諾斯（Douglass C

3、. North）認為：“制度是一個社會中的一 些游戲規(guī)則；或者，更正式地說，制度是人類設計出來調(diào)節(jié)人類相互關系的一些約束條件” 5。拉坦（Vernon W.Ruttan）將制度與組織區(qū)分開來，認為“一種制度通常被定義為一套行1米切爾黑堯：現(xiàn)代國家的政策過程，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第7頁。1凡勃倫：有閑階級一一關于制度的經(jīng)濟研究，商務印書館1978年版，第138頁。2康芒斯：制度經(jīng)濟學（上冊），商務印書館1962年版，第86頁。3新制度經(jīng)濟學以交易成本理論、制度變遷理論、委托一代理理論、產(chǎn)權理論、博弈理論、理性選擇理論 等為分析工具，對制度的含義、制度的來源、制度的變遷與設計、制

4、度與個人的相互影響、何為好制度等 方面作了具體的分析。以科斯、諾斯、阿爾奇安、德姆塞茨、威廉姆森、張五常等人為代表的新制度經(jīng)濟 學家為制度研究作了不可磨滅的貢獻，其中科斯、諾斯先后于1991年、1993年獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎。后 來學者們把他們的思想同19世紀末20世紀初德國“歷史學派”（歷史制度主義）和美國制度主義理論家的 那種注重對制度作描述性分析的研究（社會學制度主義）區(qū)別開來，冠之以“新制度經(jīng)濟學”（New Institutional Economics），但我們?nèi)匀涣晳T地稱之為制度經(jīng)濟學或制度分析學派。關于新制度經(jīng)濟學的論述，可以參見 科斯等著的財產(chǎn)權利與制度變遷：產(chǎn)權學派與新制度學派

5、譯文集（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版）、諾斯的制度、制度變遷與制度績效（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版）和經(jīng)濟史上 的結構和變革（商務印書館1999年版）、肖特的社會制度的經(jīng)濟理論（上海財經(jīng)大學出版社2003年版）、 盛洪主編的現(xiàn)代制度經(jīng)濟學（上、下卷）（北京大學出版社2003年版）、姚洋的制度與效率：與諾斯 對話（四川人民出版社2003年版）等。4參見盧現(xiàn)祥：西方新制度經(jīng)濟學，中國發(fā)展出版社1996年版，第3頁。5 Douglas North, Institutions,Institutional Change and Economic PefamtahCge:Cam

6、bridge University Press,1990.p.3.又見中譯本D.諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟績效，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版，第3頁。為規(guī)則，他們被用于支配特定的行為模式與相互關系” 6。柯武剛、史漫飛在其合著制度 經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策中指出：“制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中 可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得 以貫徹。沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰，才能使個人的行為變得較可預見?！?通過對新老制度經(jīng)濟學家關于制度定義的文本式分析，我們可知制度是正式的或非正 式的規(guī)則和規(guī)則集。于是，制度便由正式

7、約束(formal constraints)和非正式約束(informal constraints)以及實施機制(enforcement)所構成。“正式約束”包括憲法、法律、政策、合 同、產(chǎn)權等；“非正式約束”包括風俗、文化、道德、價值、禁忌以及意識形態(tài)等;“實施機 制”一般指的是組織機構及其執(zhí)行。正式制度是影響人們生活的權利和義務的集合，是一種 建構契約而獲得的成文形式，并通過國家或組織強力實施的形態(tài)；非正式制度則是無需契約 明示的和強力執(zhí)行的、主要依賴人們之間的默契的不成文或無形形態(tài)(見表1 1)。一個社 會的公共管理主要由正式制度作為公共權力機構政府的工具實施的，正式制度的存在與安排 是

8、社會秩序良性化的基礎。但是，我們也不能忽視非正式制度的功能，因為非正式制度對正 式制度可能起促進或阻礙作用。諾斯曾指出，意識形態(tài)或倫理道德能起到降低正式制度實施 成本(監(jiān)督、維持等費用)的作用。另一方面，由于非正式制度(其核心是意識形態(tài))總是 滯后于正式制度甚至與正式制度不相容，因此，非正式制度與正式制度之間常常出現(xiàn)“緊張” 狀態(tài)。表11制度的類型及其要素構成制度的類型制度的具體表現(xiàn)形式正式制度憲法、法律、政策、合同、產(chǎn)權非正式制度風俗、文化、道德、價值、禁忌、意識形態(tài)在諾斯后期的研究中，他十分重視非正式制度對正式制度的制約作用。他強調(diào)了習俗為 正式規(guī)則提供了合法性，因為正式規(guī)則的源頭便是習俗

9、。1國內(nèi)經(jīng)濟學學者韋森教授在理解 制度時，按照牛津英語大辭典的界定把英語以及標準歐洲通語中的“institutions”理解 為從“個人的習慣(usage) f群體的習俗(custom) f習俗中硬化出來的慣例規(guī)則(convention) f 制度(formal rules,regulations,law,charters,constitution)這樣一個動態(tài)的邏輯發(fā)展過程”2。 實際上，這種理解回答了制度是如何自發(fā)產(chǎn)生的基本問題，同時也揭示了制度原初性變遷的 動力過程?！耙?guī)則因人類而產(chǎn)生，而不是人類因規(guī)則而產(chǎn)生”3。制度是因人類而產(chǎn)生的，是 由人們在實踐過程當中創(chuàng)造的規(guī)則或者規(guī)則集，是為了

10、維護人類的生存和發(fā)展并使之秩序化 而形成的有效規(guī)則安排。新制度經(jīng)濟學立足于人的現(xiàn)實需要和人類行為動機的復雜性，假設 了人是追求最大化利益的理性的自利者和具有廣泛的機會主義行為傾向，特別是面對稀缺性 資源和信息不對稱、不充分狀態(tài)以及市場當中的不確定因素與風險的存在，一個國家的經(jīng)濟 活動和其他公共事務的管理要有效運轉，就需要完善的制度設施和規(guī)則安排來保障社會機制 有效運行、維護公共安全以及建構公共秩序。唯有如此，也才能降低市場活動的交易成本， 減少經(jīng)濟行為的外部性，抑制人的機會主義行為傾向，協(xié)調(diào)利益關系和利益沖突，為人們之 間的互利合作和公平競爭創(chuàng)造條件。6拉坦：誘致性制度變遷理論，載科斯等著財產(chǎn)

11、權利與制度變遷，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版，第329頁。7柯武剛、史漫飛：制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策，商務印書館2000年版，第23頁。1參見姚洋：制度與效率：與諾斯對話，四川人民出版社2002年版，第103104頁。2韋森：博弈論制度分析史上的第一塊里程碑一一肖特社會制度的經(jīng)濟理論中譯本序，載安德魯肖 特著社會制度的經(jīng)濟理論，上海財經(jīng)大學出版社2003年版，第1314頁。3皮埃爾卡藍默、安德烈塔爾芒：心系國家改革一一公共管理建構模式論，上海人民出版社2004年版， 第33頁。制度因人而生但絕非因人而異，因為它是一個集體選擇的過程，是個人理性服從集體理 性的結果。與制度經(jīng)濟

12、學一樣，當代西方政治學中的新制度主義也重視制度的作用，并強調(diào) 從制度的角度來分析政治生活中的行為。它突破了新制度經(jīng)濟學的個人主義分析方法而強調(diào) 集體主義分析方法，如奧爾森提出的集體選擇理論，認為“除非一個集團中人數(shù)是很少，或 者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自 我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益?！?這也說明，制度的產(chǎn)生和形 成過程是一個由個體理性走向集體理性、由非合作走向合作的博弈過程。制度作為一種特殊 的公共物品(public goods)，是因利益沖突及其協(xié)調(diào)而起，并按少數(shù)服從多數(shù)原則設立的社 會性行為規(guī)則；對制度的選擇，也

13、必然是利益沖突條件下的一種公共選擇。1同時，政治學 中的新制度主義比新制度經(jīng)濟學更強調(diào)象征性符號對于人們行為的意義，這也在一定程度上 彌補了新制度經(jīng)濟學局限于考察工具性行為的不足。2但不論是新制度經(jīng)濟學還是政治學制 度主義的分析和闡述，制度都呈現(xiàn)了以下幾個方面的功能和作用：第一，制度的形塑功能， 即制度能夠塑造人們形成制度規(guī)則所要求的價值觀念、行為動機、行為方式及關系模式；第 二，制度的激勵功能，即制度能夠降低交易成本、建構效率機制，從而激勵人們?nèi)ヅΛ@取 最大利益；第三，制度的約束功能，即制度能夠限制人們不符合制度要求的不正當行為；第 四，制度的保障功能，即制度能夠保障體系內(nèi)所認可的每一個人

14、的需求滿足及行為權利。制 度與器物、文化是社會系統(tǒng)的三個基本要素，它們的關聯(lián)構成了社會的基本結構。1.1.2制度變遷制度是社會交往和社會發(fā)展的規(guī)則，它憑借自身具有的約束機制、信息機制、激勵機制， 調(diào)節(jié)沖突，強化合作，規(guī)范人的行為，確立起人們相互間的社會關系，從而構成人的活動或 發(fā)展的現(xiàn)實空間，形成社會整體合力和對結果來說具有決定意義的生產(chǎn)方式、生活方式、思 維方式，進而影響社會發(fā)展。但制度本身也是有局限性的，它存在著單一性和行為多樣性、 規(guī)定性與選擇性、穩(wěn)定性與變化性等三個矛盾3。正是制度自身的矛盾和局限性，才構成了 制度變遷的動因。變遷一詞指的是某項事物的創(chuàng)立、變更以及隨時間的變化而打破的方

15、式。 制度變遷(institution change)就是新制度安排代替、轉換和交易舊制度安排的過程。一般 來說，制度變遷具有兩重含義：一是制度創(chuàng)新問題，即新的制度安排如何產(chǎn)生的問題；二是 如何從舊制度安排過渡到新的制度安排，即新舊制度如何轉軌的問題。4制度安排從一種狀態(tài)演變到另一種狀態(tài)是一個從來就沒有停止的過程?！爱斘覀冋f到制 度變遷時，通常指的是制度變遷的歷史。因此，制度學派出名的經(jīng)濟學家都首先是經(jīng)濟史領 域的專家，如諾斯或巴塞爾。”5諾斯將制度變遷置于更廣闊的背景中進行討論，認為其核心 思想是，制度變遷是人類知識積累和認知過程的一部分。這個過程具有三部分內(nèi)容：現(xiàn)實經(jīng) 濟形態(tài)、人關于這個現(xiàn)

16、實形態(tài)的認知以及人基于這個認知而采取的降低不確定性和控制這個 經(jīng)濟的結構。6因此，我們可以理解到制度變遷是制度演化的歷史，是人類秩序與行為規(guī)范 建構的發(fā)展過程，是人們對現(xiàn)實社會形態(tài)的主觀認知及其對環(huán)境不確定性的制度處理。諾斯 認為，在經(jīng)濟發(fā)展史上，制度變遷能否成功或者尋找什么樣的方向取決于兩個因素：一是由 復雜的交易費用所確定的不完全市場，二是制度在社會生活中給人們帶來的報酬遞增4曼瑟爾奧爾森：集體行動的邏輯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第2頁。1柳新元：利益沖突與制度變遷，武漢大學出版社2002年版，第24頁。2參見何增科：新制度主義：從經(jīng)濟學到政治學，載市場社會與公共秩序，生

17、活讀書新知三聯(lián)書店1996 年版。3詳見魯鵬：制度與發(fā)展關系論綱，中國社會科學2002年第3期。4柳新元：利益沖突與制度變遷，武漢大學出版社2002年版，第31頁。5汪丁?。航?jīng)濟發(fā)展與制度創(chuàng)新，上海人民出版社1995年版，第6頁。6姚洋：制度與效率：與諾斯對話，四川人民出版社2002年版，第14頁。（increasing returns）。其中，制度的報酬遞增是決定制度變遷路徑依賴的一個決定性因素。 那么，什么是制度報酬遞增呢？按照經(jīng)濟學上的常識，“制度的報酬應當是指制度的收益與 成本之間的差額”7。諾斯的報酬遞增理論強調(diào)：“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項 制度安排就會被創(chuàng)新。只有當這一

18、條件滿足時，我們才可望發(fā)現(xiàn)一個社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度和 產(chǎn)權結構的企圖” 8。由此觀之，制度變遷的內(nèi)源性動力就是獲取外部的潛在利潤或制度創(chuàng) 新可能帶來的凈收益。如果不存在改變制度安排會帶來更多收益的可能性，或者制度創(chuàng)新的 預期收益不高于與其成本，制度創(chuàng)新便不可能發(fā)生。馬克思認為，制度變遷是對生產(chǎn)力滯后的回應，人類社會制度和意識形態(tài)的變遷主要應 由生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)方式的變遷來解釋。在考察由生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的矛盾推動的社會制 度變革時，“我們判斷一個人不能以他對自己的看法為依據(jù)，同樣，我們判斷這樣一個變革 時代也不能以它的意識為依據(jù)；相反，這個意識必須從物質(zhì)生活的矛盾中，從社會生產(chǎn)力和 生產(chǎn)關系之間

19、的現(xiàn)存沖突中去解釋”1。馬克思在政治經(jīng)濟學批判中曾寫道：社會的物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動的現(xiàn)存生產(chǎn)關系或財產(chǎn)關系（這只是生產(chǎn)關系的法律用語）發(fā)生矛盾。于是這些關系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變?yōu)樯a(chǎn)力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。2由此，制度安排是由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定并影響的，制度變遷可以表達為制度（institution） 與生產(chǎn)力（productivity）的函數(shù)關系式，即I=f（p）。若考慮時間因素，因為制度安排是對生產(chǎn) 力變化的回應，此時的制度安排是對彼時的生產(chǎn)力水平的回應，于是 I=f（p）應該表示為 It=f

20、（pt1）。而生產(chǎn)力又是由生產(chǎn)者（A）、生產(chǎn)資料（M）與制度（I）的函數(shù)，即p=g（A,M,I）， 因此制度變遷的動力函數(shù)關系式可以具體表述為：It=fg（At1,Mt1,It1）tt-1t-1 t-1該式表明，制度變遷或制度創(chuàng)新3是對人或人群甚至組織（At-1）、資源或社會環(huán)境（Mt-1）、 原有時滯的制度（It-1）的回應。在制度變遷的類型上，按照烈度可以將其區(qū)分為破烈式制度變遷（通常表現(xiàn)為革命）與 和平式制度變遷（通常表現(xiàn)為改革）兩大類；按照內(nèi)在結構可以將其區(qū)分為經(jīng)濟基礎（如產(chǎn) 權更替）和上層建筑（如社會制度的演變）兩個方面的變遷；按照路徑或模型歸類，制度經(jīng) 濟學家將制度變遷模型區(qū)分為誘

21、致性制度變遷模型和強制性制度變遷模型。這些分類可以更 好地幫助我們理解制度變遷，但它們之間又是互相聯(lián)系和互相包含的，而平常更多討論的是 誘致性和強制性制度變遷這種常規(guī)類型。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替 代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組7林崗：諾斯與馬克思：關于制度變遷道路理論的闡釋，中國社會科學2001年第1期。8 LE.戴維斯、D.C.諾斯：制度變遷的理論：概念與原因，載財產(chǎn)權利與制度變遷，上海三聯(lián)書店、上 海人民出版社1994年版，第274頁。1馬克思：政治經(jīng)濟學批判序言，馬克思恩格斯選集第2卷，人民出版社1972年版，第83頁

22、。2馬克思：政治經(jīng)濟學批判序言，馬克思恩格斯選集第2卷，人民出版社1972年版，第8283 頁。3 “制度變遷”（institutional change）的過程就是“制度創(chuàng)新”（institutional innovation）的過程。制度變遷 比制度創(chuàng)新內(nèi)涵要大、外延要寬，制度變遷可能包含著一個或多個制度創(chuàng)新。制度變遷的結果可能有好有 壞（當然絕大多數(shù)是好的轉化），制度創(chuàng)新則是向好的方向發(fā)展。假如制度變遷是一根線，那么制度創(chuàng)新可 能是這根線上的被解開了的某一個或多個“結”。這兩個術語經(jīng)常交替使用，因為現(xiàn)有制度的修正同時也是 一種創(chuàng)新活動，新制度的采納也必須隨著舊制度的改變。織和實行。與之相

23、反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。4顯然，誘致性變遷 是一個自下而上(bottom to up)的制度變遷，而強制性變遷是一個自上而下(upto down) 的制度變遷。實際上，大多數(shù)情況下，“誘致性”與“強制性”是合而為一的。因為，任何 一項制度的變遷基本上源于“上”、“下”互動博弈而形成的，特別是在自發(fā)的、正式的制度 安排變遷中，往往也需要用政府的強制性行動來促進變遷過程?；诖耍罢T致性”制度需 求與“強制性”制度供給共同鑄成了制度的變遷。其實，制度變遷模型并非制度需求與制度 供給的基本均衡模型，而是一個“需求引致一一供給滯后”的非均衡模型。1.1.3政策變遷我們所知，社會變

24、遷基本上表現(xiàn)為制度變遷，因為人類社會有史以來都是通過自發(fā)秩 序和人為規(guī)則不斷演進的。從宏觀上來講，制度變遷既包括正式制度的變遷，也包括非正式 制度的變遷。非正式制度變遷表現(xiàn)和反映的是習俗、觀念、價值、文化、道德等方面的變遷， 正式制度變遷所表征和反映的則是法律、政策、合同、產(chǎn)權等方面的變遷。而在一般語境中， 制度變遷基本上指的是正式制度的演化。在社會進步和時代變革當中，正式制度變遷卻又以 政策變遷為甚，因為在一個國家和地區(qū)的公共管理是以公共政策和法律為工具的，而公共政 策與法律在一定條件下是統(tǒng)一的，即有立法必要的、成熟的、穩(wěn)定的政策都會轉變成法律， 于是在法律政策學派那里，法律都屬于廣義的政策

25、范疇。因此，從一定意義上說，制度變遷 基本表現(xiàn)為公共政策變遷。同時，政策變遷基本上以政策文本的載體和方式來展現(xiàn)制度變遷 乃至社會變遷，因此我們可以把公共政策變遷稱之為一種“文本式制度變遷”。一項制度變遷通常離不開制度環(huán)境、制度安排、行動團體、制度裝置，而作為制度變 遷的公共政策變遷也不例外。戴維斯和諾斯的研究表明，制度環(huán)境“是一系列用來建立生產(chǎn)、 交換與分配基礎的政治、社會和法律規(guī)則基礎”；制度安排“是經(jīng)濟單位之間的一種安排， 它用于支配這些單位之間合作與競爭的方式”；初級行為團體“是一個決策單位，它的決策 支配了安排創(chuàng)新的過程”；次級行動團體“也是一個決策單位，是用于幫助初級行動團體獲 取收

26、入所進行的一些制度安排變遷”；制度裝置“是行動團體所利用的文件和手段，當這些 裝置被應用于新的安排結構時，行動團體就利用他們來獲取外在現(xiàn)有安排結構的收入”。1 我們知道，一項公共政策的變遷是無法脫離開政治、經(jīng)濟、社會、法律等基礎規(guī)則的，制度 環(huán)境往往對政策變遷起著舉足輕重的作用的，一般而言，制度環(huán)境是制度變遷的外在變量， 比如當下中國現(xiàn)行的一些政策就需要適應WTO規(guī)則和市場經(jīng)濟制度環(huán)境而不斷地作出調(diào) 整；制度安排一般受制度環(huán)境的決定并在制度環(huán)境框架內(nèi)進行，在公共政策變遷中，制度安 排實際上就是設計政策文本和配置公共政策，比如面對SARS肆虐中國必須建構公共政策預 警機制就是一例；初級行為團體一

27、般指的是公共權力機構等公共決策單位，那些進行政策決 策的所謂“發(fā)號施令”的中樞神經(jīng)系統(tǒng);而次級行動團體則是包含智囊團、利益團體等的輔 助決策機構等；制度裝置則屬于政策組織所利用和依賴的政策文本和所使用的組織資源，比 如國家機關、政策文件、人力物力財力等等?！肮舱弑举|(zhì)上是關于規(guī)定個體和集體選擇集的制度安排的結構。因此，政策問題關 注的是那些制度安排上的變化?！?美國著名學者布羅姆利教授的政策科層概念及其模型(見 圖1 1)說明了制度安排是從政策層次和組織層次中產(chǎn)生并進而確定了操作層次的最基本4林毅夫：關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷和強制性變遷，載財產(chǎn)權利與制度變遷，上海三 聯(lián)書店、上海

28、人民出版社1994年版，第384頁。1參見LE戴維斯、DC諾斯：制度變遷的理論：概念與原因，載科斯等著財產(chǎn)權利與制度變遷， 上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第270273頁。2丹尼爾W布羅姆利經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度一一公共政策的理論基礎，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 1996年版，第292頁。行為者的選擇集。制度使日常生活中反反復復的討價還價最小化，制度降低了交易費用。但 是制度的存在也為日常人際接觸提供了管規(guī)和尺度。它使這種人際接觸成為現(xiàn)實，并因此在 對新的短缺、新的口味和偏好及新的機會作出集體決定時成為注意的焦點。由此，制度安排 是在有益于社會的范圍內(nèi)對個人積極性的進行引導和許可。同

29、時，制度安排存在著關于建立 (和維護)經(jīng)濟法律基礎的政策目標。同樣也存在著關于政府政策目的的政策目標。在這里， 有關社會基本結構和秩序的政策被稱之為“制度政策”，而有關社會運行的政策被稱之為“程 序政策”。公共政策變遷是或然的還是應然的？我們知道，公共政策具有自己的生命周期，從政策 過程的環(huán)節(jié)來看，公共政策要經(jīng)過問題認定、規(guī)劃制定、公示執(zhí)行、評估終結一個周期；從 政策循環(huán)的過程來看，政策要經(jīng)過舊政策到新政策到舊政策再到新政策的N次循環(huán)遲至完 全廢止。所以，沒有一成不變的公共政策，政策變遷是必然的。著名決策學家安德森認為： “絕大多數(shù)政策過程一一尤其是重大問題上的決策過程一一是連續(xù)不斷的。某一政

30、策被正式 通過后，評價和反饋便會發(fā)生，政策的變化和調(diào)整便會隨之而來?！?政策學家黑堯認為：“隨 著時間的推移，政策必然發(fā)生變遷。要么因為對以前的決定進行漸進的調(diào)整，要么因為重大 的方向變化，昨天對意圖的闡釋可能與今天的不同。在政策執(zhí)行過程中所獲得的經(jīng)驗也可能 反饋到?jīng)Q策過程中來?！碧佤?shù)让绹鴮W者所創(chuàng)制的間斷一平衡理論(Punctuated-equilibrium theory)解釋了公共政策運動當中的這一個帶有規(guī)律性的簡單現(xiàn)象：政治過程通常由一種穩(wěn) 定和漸進主義邏輯所驅(qū)動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷2。 TOC o 1-5 h z 政策層次y1 、制度安排 L 組織層次阻I1制度安排

31、 /操作層次I /相互作用的形式/評價圖1 1作為一個科層結構的政策過程3政策變遷本身是一個系統(tǒng)工程，它包含目標變遷、功能變遷、內(nèi)容變遷、路徑變遷、環(huán) 境變遷等。政策目標是公共政策重要的構成因素，政策目標的變遷意味著政策整體的調(diào)整， 當然它既可以發(fā)生在具體的政策層面上，也可以發(fā)生在國家基本政策的層面上；每一項公共 政策都有具體的利益分配、行為引導、控制調(diào)節(jié)的功能，因而政策功能的變遷意味著它的作 用和功能的調(diào)整；每一項公共政策都有其具體的內(nèi)容，政策內(nèi)容的變遷指的是政策方案和措 施的創(chuàng)新和改變；每一項政策都有其自身的運行路徑，政策路徑的變遷意味著政策模式的改1詹姆斯E安德森：公共決策，華夏出版社1

32、990年版，第217頁。2詹姆斯L特魯、布賴恩D瓊斯和弗蘭克R鮑姆加特納：間斷一平衡理論：解讀美國政策制定中的變 遷和穩(wěn)定性，載保羅A薩巴蒂爾編政策過程理論，生活讀書新知三聯(lián)書店2004年版，第125頁。3丹尼爾W布羅姆利：經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度一一公共政策的理論基礎，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 1996年版，第42頁。變和政策方法的改進；每一項政策都生存在一個具體的自然環(huán)境和社會環(huán)境當中，政策環(huán)境 的變遷意味著政策所依賴的外部條件已經(jīng)發(fā)生了變化和更替，特別是外部的各種因素所構成 的制度環(huán)境在政策變遷中起著舉足輕重的作用。政策變遷是政策需求和政策供給的矛盾運動 使然，它有著與經(jīng)濟學家所研究的制度

33、變遷一樣的發(fā)生機理。從變遷的范圍來看，政策變遷 可以它可以是一個方面的變遷，也可以是一個整體的變遷。從變遷的烈度來看，政策變遷可 以分為激進型（爆烈式）政策變遷和漸進型（和平式）政策變遷。從變遷的模式來看，政 策變遷作為一種制度變遷可以分為強制性政策變遷和誘致性政策變遷。1.2公共政策變遷的理論命題公共政策變遷是一個頗具誘惑力的研究領域，在這方面的理論探討和實證分析都有必要 加強和深入。為了厘清政策變遷的基本理論，本文依據(jù)變遷時序和表現(xiàn)形態(tài)建構了 “政策時 滯”、“政策博弈”、“政策演進”三個理論綱目，并在三個綱目下嘗試性地提出了 9個命題。 命題本身及其論證或許還有太多的不完善，但它基本上為

34、本文的敘述和寫作提供了前提性的 理論依據(jù)和表述平臺。1.2.1政策時滯hysteresis 一詞來自于希臘語，意指“后來發(fā)生什么”，后來學術界經(jīng)常用“時滯”或“滯 后”來表達，說明盡管一個時點的沖擊已經(jīng)消失，但這個沖擊的影響仍然會保留在體系內(nèi)部。 物理學家詹姆士阿爾佛萊德尤因（18551935）1885年在一篇關于電磁的論文中首次提 出了時滯這個概念。要是一根電線繞在一根鐵棒上，讓電流通過電線，鐵棒就變得有磁性。 尤因注意到，即使電流被切斷，有一些磁性仍然滯留在鐵棒上。鐵棒受到磁循環(huán)（電）刺激 并具有了某種狀態(tài)（變得有磁性），而且即使導致這種狀態(tài)的因素（電）被切斷這種狀態(tài)仍 然能夠保留下來。尤

35、因把這種現(xiàn)象稱為時滯。由此，尤因把這種現(xiàn)象簡潔地表述為：當存在兩個量M和N,N中的一個循環(huán)變化引發(fā)了 M中的一個循環(huán)變化，由此在M中發(fā)生的變化總滯后于N中發(fā)生的變化，時滯就發(fā)生了。在任何一個時點上M的值不僅僅依賴于N的實際值，而且也依賴于所有前面N中發(fā)生了的變化。1格爾塔托爾思維克（Gaute Torsvik）對尤因電磁時滯理論作了具體的解釋性模型分析 （見圖12），該圖式化模型表明：我們從A點開始，要是一個正的磁化能量導入鐵中，鐵 就會變得具有磁性，就如B點所示。移去磁化能量后，鐵的磁性并沒有消失，鐵仍然保留 著相當于C點的磁性。這就表明磁性不僅僅是過去鐵的歷史的函數(shù)，也是此后對鐵產(chǎn)生影 響

36、的磁化能量的函數(shù)。假設電流沖擊為X，鐵的反應為磁性Y，那么可以把這種關系描述成 函數(shù)關系式為Y=F （X）。在社會或經(jīng)濟系統(tǒng)中，Y通常代表個人的行為（或個人行為的集 體措施），而X代表外部基本條件一一比如價格、技術條件等等一一也就是所有影響這些行 為的相關變量。時滯命題對于我們理解和分析資本市場的不可逆投資效應、勞動力市場上失 業(yè)的吸收效應、消費行為的內(nèi)生偏好效應等經(jīng)驗現(xiàn)象具有很強的解釋力，對于政策變遷的不 可逆性和政策安排的滯后性同樣具有不可替代的理論啟迪和經(jīng)驗解釋效果。磁性1格塔爾托爾思維克：時滯命題：經(jīng)濟和社會系統(tǒng)中的路徑依賴，載斯坦因U拉爾森主編社會科學 理論與方法，上海人民出版社20

37、02年版，第98頁。圖12托爾思維克電磁時滯解釋性模型2命題1:變遷具有不可逆性，而且必然充滿著記憶“。公共政策變遷是從“舊”的政策向“新”的政策轉變的過程，也是從“壞”的政策向“好” 的政策轉變的過程，因而變遷的方向具有當然的不可逆性。辯證唯物主義表明，事物是發(fā)展 的，事物發(fā)展是前進性和曲折性的統(tǒng)一；歷史唯物主義也表明，人類社會的歷史是由低級到 高級、由簡單到復雜的發(fā)展過程。指導人類社會發(fā)展的公共政策也不例外。從宏觀的發(fā)展過 程來看，公共政策就是一個從無到有、從舊到新、從惡到善的安排過程。時間是流動的，政 策是不可逆的，猶如鐵棒上的電流很難重新回流到已抽離的電線一樣，亦如一個人不可能“越 活

38、越年輕”一樣。但是，一個人的經(jīng)歷以及對生活實踐的閱歷卻是無法抹去的，無論如何他 對生活是充滿記憶的。那么，公共政策也一樣，新政策是建立在舊政策的基礎上，沒有“舊” 何以有“新”呢？顯然，政策變遷是一個具有相當承傳性的延續(xù)過程，政策充滿著記憶。政 策記憶(policy memory)是政策運行的繼承性認知，是政策現(xiàn)實和政策理想轉化中的政策 回味，它充分反應著政策變遷的歷史痕跡，而且不可避免地呈現(xiàn)著政策變遷的路徑依賴現(xiàn)象。假設一定的政策情景時點為t，那么政策變遷必然沿著t+1、t+2、t+3“t+n路徑順時序 前進，它決不會反其道如t-1、t-2、t-3t-n般的逆時序而行之；但是，在作政策轉換或

39、政策 替代時，政策相關利益人卻不能不涉及和考量時點t-1或t-2或t-3或t-n的政策積累。從一 般意義上來說，一項良好的處于時點t的政策制定，至少既要預測時點t+1的情況，又要顧 及時點t-1的情形。因此，變遷中的政策安排必然立足現(xiàn)實、回顧歷史、取向未來。此外， 我們必須明確政策變遷的不可逆性并不否定政策某一時點上的逆向選擇性，那就是由于變革 成本的昂貴性、信息的不充分性、問題的復雜性、利益集團的抗力性、環(huán)境的不可確定性等 因素的存在，政策可能會出現(xiàn)“向后轉”的現(xiàn)象，但是相對于政策的長時段來說這只是暫時 的；政策某些時段所出現(xiàn)的反復和“折騰”，也可能是政策組織者有意圖的“試錯”歷練， 是政策

40、推廣前政策試驗所允許的可能范圍。由此，政策選擇可以是可逆的，而政策變遷則是 不可逆的。命題2：變遷具有相當?shù)膽T性和惰性，而新的安排亦通常居于滯后我們知道，政策變遷必然是一個過程。所謂“過程”，指的是事物狀態(tài)的變化在時間上 延續(xù)和空間上延伸。在政策變遷這一長久的過程當中，如果政策記憶長久地保留且“抹之不 去”，并不斷地強化原有政策意圖和集體行動選擇，那么說明舊政策變革的阻力相當強大， 其所具有的慣性一時半載揮之不去，政策變遷的惰性也特別明顯，這就是政策變遷所謂的“路 徑依賴”。政策時滯性這種客觀的非人為原因所形成的慣性以及人為原因所形成的惰性，它 有可能一度阻止新政策的安排和實施。也由于慣性和惰

41、性的存在，因而必然較多地使用諸如 “雙軌制”之類過渡性體制安排一一新政策開始運行和舊政策也得以保留，于是政策變遷過 程中的體制之間的摩擦和耗損不斷增加，從而導致變遷成本加大和整個社會的效率缺失。同時，政策變遷中的政策供給往往是滯后的。從公共政策過程的環(huán)節(jié)來看，政策問題是2格塔爾托爾思維克：時滯命題：經(jīng)濟和社會系統(tǒng)中的路徑依賴，載斯坦因U 拉爾森主編社會科學 理論與方法，上海人民出版社2002年版，第105頁。整個政策過程的起點。只有發(fā)現(xiàn)了政策問題或者認識了政策問題情境，才可能有政策的相關 安排。由問題發(fā)現(xiàn)到政策安排，本身說明這是一個有先有后的邏輯過程，同時也是符合人的 認識過程的，因而政策安排

42、的滯后性便自然而然。制度變遷的研究表明，就正常邏輯看一項 新制度安排一般具有滯后性1。馬克思生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的制度變遷理論模型也充分地闡明 了這一點，馬克思認為，制度變遷是對生產(chǎn)力滯后的反應，此時的制度安排是對彼時生產(chǎn)力 水平的回應。制度變遷的諾斯模型也是一個“滯后供給”模型，即在潛在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛?利潤內(nèi)部化的創(chuàng)新之間存在一定的時間間隔，即制度創(chuàng)新滯后于潛在利潤的出現(xiàn)。假設我們 現(xiàn)在處于時點t上，要制定時點t的政策，那么這時的政策情景是建立在時點t-1的基礎上 的；當我們把時點t的政策制定出來了，可我們的時點又走過了 t+1甚至t+n的階段；我們 極力地想把政策制定得富有前瞻性和超前性，希

43、望時點t的政策能夠涵蓋t+1、t+2、t+3 t+n等未來時點，但這往往又是不可能的。因為時間是流動的，政策情景是可變的，未來具 有不確定性。于是，時點t的政策安排依據(jù)的是時點t-1的政策情境，而在實施中時點又可 能跨越了七+1的階段了。命題3： i時滯的長短與變遷的變量相關，且貼現(xiàn)率高低也呈現(xiàn)不同變心諾斯將制度變遷中的時滯從以下四個方面加以解說，即認知和組織（時滯1）、發(fā)明（時 滯2）、菜單選擇（時滯3）、啟動時間（時滯4）等。諾斯認為，在時滯1中，一種安排創(chuàng) 新中得到的潛在利潤越大，時滯就越短；已知的合法安排選擇單子愈長，時滯就愈短；組成 有關行動團體的成員越少，時滯將越短；如果組成有關行

44、動團體的成員的原型組織已經(jīng)存在 的話，時滯將縮短；通訊和交通條件愈好，時滯將縮短。在時滯2中，從創(chuàng)新安排中能夠?qū)?現(xiàn)的利潤愈大愈確定，發(fā)明時滯將愈短；以完整形式運用制度的發(fā)明，時滯將縮短；基于法 律和政治環(huán)境的經(jīng)濟安排愈可靠，發(fā)明的時滯將縮短；經(jīng)濟環(huán)境對可能選擇的方案的制約愈 小，時滯將就愈短。在時滯3中，菜單上可行的安排選擇數(shù)目愈多，時滯就愈長；呈現(xiàn)在菜 單上的選擇方案的現(xiàn)值分布愈大，時滯將愈短；對外部利潤內(nèi)部化至少能起部分作用的現(xiàn)存 安排的總成本部分愈大，時滯愈長。在時滯4中，不論是個人安排、自愿組織合作安排還是 政府性安排，潛在利潤愈大愈確定，啟動時間愈短。1同理，政策時滯的長短與政策變

45、遷的內(nèi)在變量和外在變量是相關的。政策時滯與內(nèi)在變 量中的公眾的認知程度、組織的推力大小、決策的好壞快慢、方案的數(shù)量選擇、利益集團的 勢力強弱、資源投入的效益狀況等密切相關。比如，公眾對政策的認知水平和理解程度越高， 政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就高；政策組織的凝聚力、決策力與執(zhí)行力越高，政策時滯就 越短，政策貼現(xiàn)率就越高；決策的科學化程度愈高，決策的缺陷愈少，政策時滯就愈短，政 策貼現(xiàn)率就愈高；政策方案的選擇愈多，菜單數(shù)量愈多，啟動時間愈長，政策時滯就愈長； 政策資源投入的效益越高，潛在利潤率大，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高等等。政策 時滯也與外在變量中的意識形態(tài)、政治法律、科學技術等環(huán)境因

46、素相關，比如，意識形態(tài)的 限制越多，啟動時間就越長，政策利潤的現(xiàn)值分布越小，政策時滯就越長；政治法律環(huán)境的 制約越小，政策時滯將越短，政策貼現(xiàn)率就越高；科學技術越進步，人類理解和認識能力越 提高，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高。由此，政策時滯的狀況與政策變遷的變量呈現(xiàn) 正負相關關系，政策貼現(xiàn)率也就隨著時滯長短而呈現(xiàn)高低的差異。1 L.Hurwicz,On informational decentralized systems,in Decision and Organization（Radner,R.and C.B.MC Guire,Eds）,Volume in Honor of J.Mar

47、schak,North-Holland,1972,p.297336.轉引自李建標：經(jīng)濟制度變遷的基 本邏輯與制度安排的可設計性，經(jīng)濟評論2001年第2期。1參見LE戴維斯、DC諾斯：制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說明，財產(chǎn)權利與制度變遷一一產(chǎn)權 學派與新制度學派譯文集，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第317320頁。1.2.2政策博弈博弈論英文為gametheory,是研究決策主體的行為發(fā)生相互作用時候的決策以及這種決 策的均衡問題。2博弈理論假設博弈參與者(局中人)均為“經(jīng)濟人”即理性的自利者。作 為公共物品的公共政策，是“與私人選擇相對的公共選擇” 3,是集體行動的要求和必然。

48、那么，按照博弈論的解釋，作為集體行動的政策變遷便是一個由眾多局中人參與的互動博弈 過程。在政策變遷的博弈場域當中，博弈參與者或局中人包括政黨、官僚、利益集團、公民 個人等；博弈預期則是可控的或不可控的政策利益，其中包含物質(zhì)利益和精神利益兩種；博 弈規(guī)則是參與博弈的外部所能提供規(guī)則，包括意識形態(tài)、經(jīng)濟制度、政治法律環(huán)境等；博弈 策略是局中人所選取的競賽技術和方法；博弈方式主要表現(xiàn)為合作博弈(cooperativegame) 和非合作博弈(non-cooperativegame)兩種。由于有著不同的顯示偏好、預期利益、知識水 平、技術信息等，政策參與者之間的博弈鑄造了政策變遷的人為動力，政策變遷實

49、際上就是 一種動態(tài)的政策博弈。由于集體行動的邏輯，人類理性與政策公共性之間的矛盾始終存在， 因而博弈所引發(fā)的政策悖論(policy paradox)現(xiàn)象也不可避免。命題4：政策變遷的過程必然是一個轉機的過程，合作博弈達成的雙機制”成為一定時期內(nèi)的可能模式。政策變遷是采取激進的或休克的策略方式還是漸進的或平滑的策略方式，主要在于博弈 參與者的理念、經(jīng)驗、智慧和政策環(huán)境的制約程度。但不論如何，“轉軌”(transition)已是 事實，而為了避免劇烈的政局動蕩，一般來說平滑式的漸進變革是其理性的選擇，這是由于 變革代價和改革成本的算計使然。同時，也是社會再生產(chǎn)的連續(xù)性所決定的。再生產(chǎn)的連續(xù) 性是指

50、“在轉軌過程中必須在相當長的時期內(nèi)保留舊的經(jīng)濟形式” 1，這就要求在某一時期 內(nèi)對生產(chǎn)結構的保留，對現(xiàn)有部門內(nèi)部和部門之間的聯(lián)系、對政策連續(xù)性等方面的保留。任 何期望迅速取代舊的政策的做法，都將不可避免地使生產(chǎn)過程或社會發(fā)展帶來混亂、扭曲甚 至衰退。因此，博弈參與者為了既得利益和預期利益只能走向“合作”一一政策交易和政策 妥協(xié)種新舊政策并存式兼容型悖論出現(xiàn)了，有限理性促使他們作出了不是“最優(yōu)”而是“次優(yōu)”的選擇一一雙軌制過渡性政策安排。因而，政策變遷呈現(xiàn)出二元結構模式，政策 變遷軌跡亦顯現(xiàn)出平滑滾動的鮮明特點(見圖13)。中國經(jīng)濟改革的一個最突出的特征就是市場化過程中的雙軌制模式。該模式首先出

51、現(xiàn)于 價格改革領域，即所謂“價格雙軌制”，計劃價格和市場價格同時存在，具體表現(xiàn)為“一物 兩價”。在這種思路下，局部放松原先價格的絕對計劃控制，在計劃邊界之外允許價格自由 浮動，使定價制度從單一價格控制過渡到計劃控制與市場控制共存的雙軌價格制度。后來， 這種雙軌制模式逐步延伸到經(jīng)濟、法律、社會等許多政策領域。實際上，雙軌制所反映的是 舊政策、舊體制與新政策、新體制的一定時期內(nèi)的利益合謀，也是博弈參與者在合作博弈條 件下妥協(xié)的產(chǎn)物。由于再生產(chǎn)的連續(xù)性、轉軌過程的深刻繼承性、社會生活準則和思想觀念 調(diào)整的緩慢性，這就決定了政策變遷的“轉軌”過程的漸進性和相對長期性。但是，我們必 須看到這種“雙軌制”

52、不僅增加了政策體制之間的摩擦和耗損，也會產(chǎn)生并強化新生的利用 雙軌制尋租的既得利益集團，從而導致政策效率損失和改革成本及改革難度增大。因此，治 國者要想轉軌成為一個平滑、連續(xù)的過程，就必須時刻注意在改革的每一步盡量減少政治的 交易成本，力求獲得更多的政治支持，以增加改革的可接受性；而不是一味地尋求“效率最2張維迎：博弈論與信息經(jīng)濟學，上海人民出版社1996年版，第34頁。3柯武剛、史漫飛：制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策，商務印書館2001年版，第349頁。1呂煒：中國經(jīng)濟轉軌實踐的理論命題，中國社會科學2003年第4期。大化”或“最優(yōu)目標”。2A.舊政策B.雙軌制C.政策交替D.新政策圖1 3

53、政策變遷漸進軌跡一般模式圖命題5:由于集體行動的邏輯，政策變遷容易出現(xiàn)如同公用地悲劇”般的非合作博弈困局。古希臘哲人亞里士多德(A.Aristole)曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是 最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至 多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務?！?31968年英國科學家哈T(G.Hardin)在美 國著名的科學雜志上發(fā)表了公用地的悲劇(The Tragedy of the Commons) 一文，描 述了理性地追求最大化利益的個體行為是如何導致公共利益受損的惡果4。美國經(jīng)濟學家奧 爾森(M.Olson)演繹的“集體行動

54、的邏輯”(The Logic of Collective Action)也說明個人理 性不是實現(xiàn)集體理性的充分條件，其原因是理性的個人在實現(xiàn)集體目標時往往具有搭便車 (free-riding)的傾向。奧爾森認為：“盡管集團的全體成員對獲得這一集團利益有著共同的 興趣，但他們對承擔為獲得這一集體利益而要付出的成本卻沒有共同的興趣。每個人都希望 別人付出全部成本，而且不管他自己是否分擔了成本，一般總能得到提供的利益?！?而在政 策變遷過程中，非合作博弈條件下集體行動的邏輯也不可避免地存在著。集體行動的困境說明，集體行動未必能導致集體利益或公共利益，在由n人所組成的公 共事務管理中便是如此，比如集體

55、行動困境可以導致公共產(chǎn)品供給短缺、公共資源利用無度、 公共秩序混沌失序、公共組織效率缺失、公共政策執(zhí)行失范等。2公共政策作為一種公共物 品也無法消除它的外部性，在政策變遷中我們常常可以見到這樣一種悖論狀態(tài)：既存政策是 多數(shù)人不滿意的，但這種不滿意的政策又能夠較長地維持。因為理性的個人都存在著“搭便 車”的動機，每一個人只想獲取最大化的1/n的收益(假設存在n人的集體)，卻不愿承擔 哪怕最小化的1/n的成本。于是乎出現(xiàn)了一些“怪狀”：一則你有你的政策、我有我的行動， 理性的算計只顧追求自己利益的最大化，新政策的推行成為了一紙空文，個體理性導致了政 策的非理性，于是這部分人便成了政策變遷中的個人主

56、義者；二則對于受益型政策希望別人 能夠“示范”、對于受損型政策希望自己能夠逃脫損虧，于是乎等待觀望、伺機尋利、伺時 出擊，這些人也就順其自然地成為了政策變遷中的機會主義者；三則雖然這個政策不合理， 但分攤到個人身上的損虧是相對較小的，人們寧愿忍受這個不合理的政策，也不愿去創(chuàng)新一 項從整體來說收益更大的政策，于是這部分人便成為了政策變遷中的保守主義者；四則不論2張建偉：“變法”模式與政治穩(wěn)定性一一中國經(jīng)驗及其法律經(jīng)濟學含義，中國社會科學2003年第1 期。3亞里士多德：政治學，商務印書館1965年版，第48頁。4哈丁設想古老的英國村莊有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每個牧民直接利益的大小取決于

57、其放牧 的牲畜數(shù)量，一旦牧民的放牧數(shù)超過草地的承受能力，過度放牧就會導致草地逐漸耗盡，而牲畜因不能得 到足夠的食物就只能擠少量的奶，倘若更多的牲畜加入到擁擠的草地上，結果便是草地毀壞，牧民無法從 放牧中得到更高的收益，這時便發(fā)生了 “公用地悲劇”。參見Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons.in Science,Dec.,1968,Vol.168.1244.1曼瑟爾奧爾森：集體行動的邏輯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第18頁。2詳見陳潭：集體行動的困境：理論闡釋與實證分析一一非合作博弈條件下的公共管理危機及其克服,中 國軟科學2003年

58、第9期。是新政策還是就政策，對于個人來說兩相比較收益或損虧差不多，于是“隨便”、“無所謂” 便成為了口頭禪，這部分人實實在在地淪為了政策變遷中的旁觀主義者。布羅姆利認為，“制 度作為限制、解放、擴展個人行為的集體行動，是界定消費集和生產(chǎn)集的根本因素。導致選 擇集（不管是消費還是生產(chǎn)）改變的集體行動必然總是在一給定的制度安排結構中進行”3。命題6 :政策變遷是一個將政策受益由零和博弈轉向非零和博弈的重復博弈過程，而政 策結果形態(tài)便是一種納什均衡。按照博弈理論，零和博弈指的是博弈中一方所得是另一方所失，但博奕得益之總和為零； 非零和博弈則相反，一方所得并非另一方所失，而且都獲得了增量收益，其得益總

59、和不再為 零；重復博弈指的是“某些博弈的多次（兩次以上，有限次或無限次）重復進行構成的博弈 過程”4；納什均衡指的是在給定其他人戰(zhàn)略的條件下，每個人選擇自己最優(yōu)的戰(zhàn)略，并由 所有參與人最優(yōu)戰(zhàn)略組成一種戰(zhàn)略組合。理解這些概念的意思，實際上也就理解了該命題的 含義。在政策變遷中，有一類參與人不是去增進整個政策的新收益，而是在現(xiàn)有政策中爭取 自己最大的份額，于是他的收益是以另外一部分的利益減少為代價的，于是成為了一種零和 博弈的政策形式，“尋租”（rent-seeking）成為這一政策中的普遍現(xiàn)象。而在另一種非零和博 弈狀態(tài)下，參與人都去增加社會的總收益，或部分人的新增利益至少不是建立在另一部分人

60、利益減少的基礎上的，公共政策處于博弈參與人的合作狀態(tài)。但是，由于參與者擁有的不完 全信息，一次博弈并不能使政策處于各方滿意狀態(tài)，它需要多次重復博弈，并掌握相對充分 的信息，才能達到一種納什均衡。所以，政策變遷就是一個將政策受益從零和博弈轉向非零 和博弈的重復博弈過程5,也是一個由非合作走向合作、由不完全信息走向相對完全信息的 重復博弈過程。囚徒困境模型可以進一步說明。假設兩個合謀的犯罪嫌疑人被警察逮住，分別被關在互 不通信息的房間內(nèi)進行審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，則各判刑5年；如果一人坦 白一人抗拒，則坦白者釋放抗拒者重判8年；如果兩人拒不認罪則以妨礙公務罪各判1年。 我們可以用一個特