美國公共預(yù)算體制及其對我國的啟示

美國公共預(yù)算體制及其對我國的啟示

摘要：美國的公共預(yù)算體制隨其經(jīng)濟的發(fā)展，進行了歷次改革，已經(jīng)形成了比較完備的體系。文章簡單介紹了美國預(yù)算的各個職能機構(gòu)和其預(yù)算程序，結(jié)合我國的實際情況，得出了對我國預(yù)算改革的幾點啟示。關(guān)鍵詞：公共預(yù)算；改革；啟示

一、美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理的職能機構(gòu)

美國聯(lián)邦政府行政和立法部門中各有一套參與預(yù)算管理的機構(gòu)。其中，行政部門參與預(yù)算管理的主要有：總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室以及由財政部、國民經(jīng)濟委員會、經(jīng)濟建議委員會組成的“經(jīng)濟三角”。這些機構(gòu)在聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程中發(fā)揮著不同的作用：

總統(tǒng)：負責(zé)決定預(yù)算實施政策，向國會提交預(yù)算報告，向國會提交追加預(yù)算的請求和預(yù)算修正案，簽署或否決與預(yù)算相關(guān)的法律，向國會通報取消或延期支出的項目，簽署取消某項預(yù)算收入的征收等。

總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室（OMB）：美國的總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室是獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負責(zé)的機構(gòu)。其職能較多，與預(yù)算管理有關(guān)的職責(zé)主要是編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案其收入預(yù)算的主要信息資料來源于財政部，支出預(yù)算則根據(jù)各部門、機構(gòu)提出的各自預(yù)算方案，經(jīng)核查后統(tǒng)一匯編成聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核。在預(yù)算草案經(jīng)國會批準(zhǔn)后，OMB負責(zé)按項目分配資金，并監(jiān)督行政部門的預(yù)算執(zhí)行情況，保證其達到預(yù)算目標(biāo)。

“經(jīng)濟三角”：共同負責(zé)經(jīng)濟預(yù)測，并制定主要的經(jīng)濟政策。其中，財政部的主要職責(zé)是：擬定和建議經(jīng)濟、金融及財政政策，組織預(yù)算收入，辦理國庫業(yè)務(wù)，執(zhí)行有關(guān)預(yù)算法令，印鑄貨幣，管理公債、國家政策性銀行和國家金銀等。國民經(jīng)濟委員會的主要職責(zé)是為總統(tǒng)提出有關(guān)稅收政策和需要財政投入的重點領(lǐng)域等方面的建議。

此外，美國國會參、眾兩院還各有一套參與聯(lián)邦財稅問題研究預(yù)算管理的機構(gòu)，主要包括：國會撥款委員

會、國會籌款委員會、國會預(yù)算委員會、國會預(yù)算辦公室、國會會計總署。

二、美國聯(lián)邦政府的預(yù)算程序

美國的財政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國的聯(lián)邦預(yù)算程序非常復(fù)雜，從聯(lián)邦政府各機構(gòu)編制各自的預(yù)算開始，到聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計，每個預(yù)算周期長達33個月。在一個財政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府要在執(zhí)行本財政年度預(yù)算的同時，審核上一財政年度的預(yù)算，并編制下一財政年度的預(yù)算。整個聯(lián)邦預(yù)算程序經(jīng)過四個階段：預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的審計。下面以2005年美國聯(lián)邦政府的預(yù)算程序為例對其進行說明：

（一）預(yù)算編制階段

美國的預(yù)算編制時間較長，在每個財政年度前18個月就開始準(zhǔn)備預(yù)算方案。其間大致經(jīng)歷以下程序：

2003年4至6月，總統(tǒng)在OMB和“經(jīng)濟三角”的協(xié)助下，確定2005預(yù)算年度的政策目標(biāo)。7至8月，總統(tǒng)制定2005年度預(yù)算的指導(dǎo)方針和聯(lián)邦政府各部門的預(yù)算規(guī)劃指標(biāo)，并通過OMB下達給各部門。2003年9月，聯(lián)邦政府各部門將本部門年度預(yù)算的建議提交OMB匯總。最后，由OMB將聯(lián)邦政府各部門提交的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算草案，交總統(tǒng)審查?？偨y(tǒng)則要在2004年2月第一個星期一之前向國會提交2005年度的聯(lián)邦預(yù)算草案。

（二）預(yù)算審批階段

國會收到總統(tǒng)提出的聯(lián)邦預(yù)算草案后，將其對支出有管轄權(quán)的委員會以及兩院籌款委員會審議。2004年2月15日，國會預(yù)算局向兩院預(yù)算委員會提出預(yù)算報告。兩院的各專門委員會則在收到總統(tǒng)預(yù)算案的六周內(nèi)，提出關(guān)于預(yù)算收支的意見和評估。2004年4月15日，兩院預(yù)算委員會提出國會預(yù)算決議案，提交眾、參兩院討論，并通知總統(tǒng)。2000年4至6月，總統(tǒng)對這一預(yù)算決議案提出修改意見，并報告國會。在第一個預(yù)算決議案通過后，兩院撥款委員會和籌款委員會即按照決議規(guī)定的指標(biāo)，起草撥款和征稅法案。國會應(yīng)在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預(yù)算收支總指標(biāo)的具有約束力的第二個預(yù)算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段

預(yù)算由國會通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后，就以法律的形式規(guī)定下來。行政部門在執(zhí)行預(yù)算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項目的支出，但必須向國會報告。財政部負責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算，負責(zé)各種國內(nèi)賦稅的征收和國內(nèi)稅收法律的執(zhí)行。國會預(yù)算辦公室負責(zé)控制預(yù)算執(zhí)行，檢查各部門開支是超支還是節(jié)余。國會會計總署負責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算是否按照國會通過的法案執(zhí)行。

預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)撥由財政部負責(zé)。財政部根據(jù)預(yù)算安排，將資金由收入戶劃入支出戶，辦理預(yù)算撥付。美國聯(lián)邦財政支出的40%是通過政府采購方式，由財政部直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者。當(dāng)預(yù)算資金出現(xiàn)收不抵支時，財政部可以根據(jù)國會核定債務(wù)額度，按資金缺口的時限和當(dāng)時的銀行利率，靈活地確定債務(wù)種類、期限和利率。

（四）預(yù)算審計階段

預(yù)算年度結(jié)束后，由財政部與OMB共同編制反映預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報告，經(jīng)審計機構(gòu)審核，國會批準(zhǔn)后即成為正式?jīng)Q算。國會會計總署負責(zé)審查聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與國會通過的法案是否相符，并對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行審計。

美國聯(lián)邦政府預(yù)算的監(jiān)督體系分為內(nèi)部控制和外部控制兩類。每一個聯(lián)邦部門都有自己的內(nèi)部控制機構(gòu)，由本部門的財務(wù)首長領(lǐng)導(dǎo)。OMB也有權(quán)檢查所有的聯(lián)邦機構(gòu)的賬目。另外，國會會計總署是對聯(lián)邦政府預(yù)算進行外部控制的專門機構(gòu)。國會會計總署在每個政府機構(gòu)內(nèi)部都設(shè)一個總檢察官，總檢察官有權(quán)查閱被審計部門的所有文件。

三、美國公共預(yù)算體制對我國預(yù)算體制改革的啟示

根據(jù)公共財政理論，參照我國的具體國情以及當(dāng)前預(yù)算的改革趨勢，比較美國預(yù)算體制的做法，我國預(yù)算制度改革的啟示可以歸結(jié)為“四化”。即：法制化、規(guī)范化、制度化和透明化。（一）法制化

社會主義市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟，政府的行為應(yīng)該在法制的約束下進行。政府預(yù)算制度是通過法律程序確立，它對政府活動進行約束和限制，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)就成為國家法律，具有法律的權(quán)威性。這一點，在美國的現(xiàn)代預(yù)算制度中體現(xiàn)的淋漓盡致：沒有政府預(yù)算授權(quán)就不能進行財政收支，政府的各項收支在預(yù)算中都有詳細的計劃。資金的使用范圍確定，不能挪作他用，任何與預(yù)算計劃不符的資金收支必須要有預(yù)算調(diào)整草案，并要經(jīng)過總統(tǒng)和國會的批準(zhǔn)，政府的收支而且必須接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。與此相對，我國預(yù)算的法治化程度低，預(yù)算約束軟化，政府的財政活動不按預(yù)算辦事的情況常有發(fā)生。由于我國人大一般在三月份開會，使得目前我國政府收支有較長時間處在無預(yù)算狀態(tài)下的運行。參考美國的做法，結(jié)合我國的實際，建議全國人大以法律的形式將我國預(yù)算編制提前半年至一年即著手編制。安排充足的編制時間是保證預(yù)算編制質(zhì)量的重要條件，因此，有必要增加預(yù)算編制時間，提前編制預(yù)算草案。同時，通過立法明確規(guī)定，各級人代會每年的召開時間，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級推遲，從根本上解決待編預(yù)算的問題。為了充分行使人大對各級政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)該增加人大審批預(yù)算的時間，各級政府至少在同級人代會舉行的前兩個月向人大常委會有關(guān)委員會匯報預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細化到“款”、“項”、并且逐漸細化到“目”，以保證人大對政府提交的預(yù)算草案能夠進行更加詳細的審查，使得預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算不僅時間充足，而且還在法制的約束之下。

（二）規(guī)范化

美國的政府預(yù)算制度，是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支，且每項開支都應(yīng)在滿足社會共同需要的基礎(chǔ)上，按照支出的輕重緩急加以區(qū)別。美國政府的歷史上實行過的零基預(yù)算、績效預(yù)算等方法都是以此為初衷。從我國的情況來看，應(yīng)該在預(yù)算科目設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算要求，既要包括預(yù)算內(nèi)收入，也包括預(yù)算外收入，保持預(yù)算的一致性和完整性。我國目前的政府預(yù)算制度中，預(yù)算外資金的存在，是造成預(yù)算約束軟化的一個重要因素。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進行管理，不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。必須以滿足社會共同需要為基準(zhǔn)，規(guī)范政府收費，并將全部政府收入納入預(yù)算。借鑒發(fā)達國家成功的預(yù)算管理經(jīng)驗，實現(xiàn)財政預(yù)算所有權(quán)與使用權(quán)的適度分離，確保各級人大牢牢控制預(yù)算所有權(quán)，并且運用科學(xué)合理的預(yù)算程序與預(yù)算制度實現(xiàn)這種權(quán)力分離。

采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。在收入的預(yù)算方面，運用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”，在預(yù)算的支出方面，實行“零基預(yù)算”，只有這樣才能保證政府的收入由保障，支出能用到最需要的地方。同時要建立多年概算制度，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財政五年概算。這也是很多發(fā)達國家預(yù)算改革的成功經(jīng)驗。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法和一些跨年度發(fā)展項目，并在五年概算基礎(chǔ)上形成年度預(yù)算綱要，有利于保持預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減小經(jīng)濟隨著偶然因素發(fā)生變動的機率。

（三）制度化

推進預(yù)算管理制度的完善是當(dāng)前預(yù)算改革的核心與關(guān)鍵。當(dāng)前預(yù)算管理制度完善包括兩個方面：一是現(xiàn)有制度潛能的挖掘，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能優(yōu)勢。二是在制度不完善的領(lǐng)域或無制度規(guī)范的領(lǐng)域進行制度創(chuàng)新，構(gòu)建預(yù)算管理完整的制度體系。制度功能開發(fā)與制度創(chuàng)新并重是當(dāng)前制度建設(shè)的關(guān)鍵。從現(xiàn)有相關(guān)制度實施的具體情況來看，由于各種原因，制度實施中存在不同程度的走過場、變形、變異甚至惡意扭曲，現(xiàn)有制度功能開發(fā)的空間很大。因此，從嚴(yán)治政，強化預(yù)算管理制度的有效實施，是確保制度權(quán)威性的基本要求。由于各官員對政策的理解和執(zhí)行中的各種實際困難，加上我國政府級次比較多，很多政策從中央傳達到基層后，執(zhí)行的效果與政策初衷背離，所以，要完善制度的檢查監(jiān)控機制，確保制度得到真實有效地執(zhí)行，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的潛在功能。同時，在沒有制度規(guī)范或制度不完善的領(lǐng)域，要積極主動地從事制度創(chuàng)新，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況制定、補充與完善各項具體的預(yù)算相關(guān)配套制度，構(gòu)筑預(yù)算制度的整體活力，發(fā)揮預(yù)算制度的整體功能。只有制度潛能的挖掘與制度創(chuàng)新有機結(jié)合，相互促進，才能真正實現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算管理的制度完善。因此，推進具體預(yù)算管理制度的完善，加強預(yù)算相關(guān)配套制度建設(shè)，建立完整的預(yù)算管理制度體系，也一定是當(dāng)前中國預(yù)算改革的核心與關(guān)鍵。

（四）透明化

政府預(yù)算必須增加透明度，加強人民群眾對政府行為的監(jiān)督。滿足社會共同需要，提供公共商品和公共勞務(wù)是政府各項活動的基本出發(fā)點。社會共同需要即社會成員的共同需要。增加政府預(yù)算的透明度，一方面，要廣泛聽取社會各界意見，集思廣益使預(yù)算更為合理可行；另一方面，也使人民群眾了解政府的活動，便于人民群眾對政府行為進行監(jiān)督，促進政府行為規(guī)范化，增強政府和人民群眾在預(yù)算方面的互動性是提高預(yù)算效率的根本途徑。借鑒美國預(yù)算改革與實踐的經(jīng)驗，我國應(yīng)逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容定期、定例公布。公布預(yù)算總的指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以使人大代表了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布歷史數(shù)據(jù)和對比；要有面向納稅人的預(yù)算解釋性文件；有預(yù)算執(zhí)行的中期報告。所有此類文件應(yīng)免費提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢。市、縣、鄉(xiāng)財政預(yù)算公布應(yīng)細化至“具體支出科目”一級科目。預(yù)算公開在中央一級目前還難以細化到具體支出項目，但在市縣一級完全可實現(xiàn)。只有將預(yù)算徹底公開，公開到每一個項目，才有條件讓各級人大和納稅人監(jiān)督。在預(yù)算的監(jiān)督上要實行專業(yè)人士和人民群眾相結(jié)合的方針，不僅要求“全、細、準(zhǔn)”，同時還要向社會發(fā)布一些通俗易懂的預(yù)