農(nóng)村舊村改造中的民生問題及對策探析

1、研究生課程論文農(nóng)村舊村改造中的民生問題及對策探析一一以濟(jì)寧市任城區(qū)為例學(xué)生姓名：專 業(yè)：學(xué) 院：政治與國際關(guān)系學(xué)院農(nóng)村舊村改造中的民生問題及對策探析一一以濟(jì)寧市任城區(qū)為例摘要：農(nóng)村舊村改造，是推進(jìn)郊區(qū)城市化的一項重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng) 村現(xiàn)代化、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā) 展的重要途徑。但是在如火如荼的舊村改造過程中，也出現(xiàn)了不少問 題，如征地補償問題、拆遷農(nóng)民安置問題、農(nóng)民維權(quán)問題等，亟待政 府及相關(guān)部門予以解決。這關(guān)乎農(nóng)民切身利益的保護(hù)，更關(guān)乎農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展以及社會穩(wěn)定。對于農(nóng)村舊村改造中的問題，我們應(yīng)該給 予足夠的重視，并且深入分析這些問題，并采取合理的政策和措施

2、使 農(nóng)民利益得到保障，使政府政策得以貫徹，使農(nóng)村舊村改造真正造福 于民、服務(wù)于社會發(fā)展。關(guān)鍵詞：農(nóng)村舊村改造；土地征用補償；拆遷安置；農(nóng)民維權(quán)：農(nóng)民 再就業(yè)現(xiàn)實生活中，人們對于舊村改造并不陌生，不少地方的村莊已經(jīng) 展開甚至結(jié)束了舊村改造。然而，對于如何科學(xué)合理地定義舊村改造， 人們尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。這是因為在現(xiàn)實生活中人們接觸到的往往是 舊村改造中的一部分，如“城中村”改造、村莊整治、鄉(xiāng)村合并、農(nóng) 村社區(qū)建設(shè)，忽視了從整體上去認(rèn)識和了解舊村改造。對于舊村改造的概念，可以從狹義和廣義兩個方面來把握。從狹 義來看，可以把舊村改造定義為對村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提升的一切 活動。從廣義來看，可以這樣理解

3、，舊村改造是指隨著農(nóng)村生產(chǎn)力和 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，村莊為了拓展自身的發(fā)展空間，為了提升村民 生活的水平和生活質(zhì)量，憑借自身或依靠外部力量對原村莊的基礎(chǔ)設(shè) 進(jìn)行提升，同時輔之以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成、村民就業(yè) 途徑及保障、鄉(xiāng)村文化形態(tài)等方面的一系列的革新改造的活動。本文 主要從舊村改造中土地征用和房屋建設(shè)方面加以探討。農(nóng)村舊村改造，是推進(jìn)郊區(qū)城市化的一項重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng)村 現(xiàn)代化、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展 的重要途徑。但是在如火如荼的舊村改造過程中，也出現(xiàn)了不少問題。 筆者從以下幾方面加進(jìn)行了總結(jié)。一、農(nóng)村征地補償與拆遷安置補償問題濟(jì)寧市任城區(qū)位于魯西南平

4、原，南四湖北端，環(huán)圍濟(jì)寧市中區(qū)。 任城區(qū)自2004年開始實施舊村改造計劃，至目前已經(jīng)取得較好效果。 市中區(qū)郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好，道路建設(shè)、環(huán)境綠化建設(shè)等都取得了 較好的成績。但是自土地征收以來，農(nóng)民因土地征用補償不到位而集 體上訪的事件層出不窮。首先，農(nóng)村土地征用各項補償標(biāo)準(zhǔn)不明確公示。山東省物價局、 山東省財政廳、山東省國土資源廳公布的關(guān)于調(diào)整征用土地年產(chǎn)值 和地面附著物補償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)中，對于各項農(nóng)作物，包括糧食作物、 苗木、果樹等的補償均有明確規(guī)定。但是農(nóng)民卻并不知曉這些規(guī)定， 而是聽“上級”說是多少便是多少。對于房屋宅基地的征收，濟(jì)寧 市房屋征收與補償條例中對于如何補償也做了相關(guān)規(guī)定，具

5、體到每 一平方住宅以及商業(yè)用房的補償標(biāo)準(zhǔn)都是有明確規(guī)定的，而廣大農(nóng)民 往往并不知情，也是聽上級規(guī)定多少便是多少，文件中規(guī)定的多少并 未向廣大農(nóng)民公示，這樣實際上侵犯了農(nóng)民的知情權(quán)。據(jù)了解，任城區(qū)各舊村改造的村子，獲得的征地補償款和拆遷安 置費用并不一致，采取的標(biāo)準(zhǔn)也不一致。這些是根據(jù)每個村不同情況 采取的不同措施。這有因地制宜的因素，是可以理解的，但也不乏一 些暗箱操作的行為存在。況且如何補償、如何因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)也未向 農(nóng)民公示。在利益的驅(qū)動下，出現(xiàn)一個結(jié)果就是農(nóng)民亂蓋房子、亂種果樹。 以任城區(qū)接莊鎮(zhèn)前栗村為例。因為有的村子在征地的時候，果樹是按 照果樹的棵樹來賠償?shù)?，栗莊村村民為了多得到補償

6、款，就將原本是 糧食作物的田地用來大量種植果樹，果樹的種植面積非常大，基本上 每家每戶都有果樹，且很多戶人家的果樹植株之間間隙非常小，很不 利于果樹生長。果樹到了初果期，由于果樹間隙非常小，養(yǎng)分和光照 都不足，且農(nóng)民種植果樹只是為了得到補償，并未進(jìn)行修剪和管理， 造成果樹產(chǎn)量非常低，有的果園看起來如同荒園，極大地浪費了土地 資源，也給開發(fā)商和政府補償出了一個很大的難題。在民房建設(shè)方面， 現(xiàn)在的前栗村看起來非常雜亂?；旧厦考颐繎舳际嵌訕?，原先不 是二層的也翻蓋成二層，且不留院子，基本上整個宅基地都被建筑覆 蓋。有的村民在村里的溝渠里、干涸的水塘里都建房子，且房子建的 極為簡陋，質(zhì)量也相當(dāng)差。

7、更有甚者，將一些比較窄的胡同也建起柱 子，用樓板蓋上，看起來就像一個個隧道，暗不見光。這樣也使得開 發(fā)商和政府在考慮拆遷補償?shù)臅r候十分犯難。其次，農(nóng)村土地征用及拆遷、安置補償款不到位。這個主要是指 由于某些原因，農(nóng)村土地征用和拆遷安置的補償款不能按時到位，或 者不能如數(shù)發(fā)放到農(nóng)民手中。以任城區(qū)某村為例，按照山東省人民政 府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補償標(biāo)準(zhǔn)的通知，任城區(qū)屬于二 類地區(qū)，最低征地年產(chǎn)值為1600元/畝，征收土地按所在區(qū)域的耕地 年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計算土地補償費，耕地為25倍，這樣每一戶被占地的人 家至少應(yīng)得到征地補償40000元/畝（地面附著物和青苗補償費不計）， 而該村的補償卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于

8、這個標(biāo)準(zhǔn)。拆遷安置補償費同樣存在這個問 題。許多按照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該得到補償款的農(nóng)民并沒有如數(shù)得到補償款，有 的補償款遲遲不能到農(nóng)民手上。第二，農(nóng)民權(quán)益維護(hù)問題首先，征地和拆遷以強(qiáng)制手段進(jìn)行，忽視農(nóng)民權(quán)益。2004年麥 收季節(jié)，任城區(qū)接莊鎮(zhèn)前栗村土地征用開始。筆者看到，在一片麥田 里，大片大片金黃的麥子正被推倒在地里，周圍是一群荷槍實彈的武 警士兵。麥田周圍圍觀了很多該村的群眾。筆者了解到，征地補償并 未到達(dá)農(nóng)民手中，農(nóng)民不同意征地，于是相關(guān)部門動用了武警力量強(qiáng) 制征地，將還有十天就可以收割的麥子全部推倒?！斑€有十天就能收 割了，現(xiàn)在麥子的顆粒還不飽滿，推倒了就算弄出來的麥子也是不能 吃的。好好的糧食

9、，這么多，全都浪費了。捐給沒有糧食吃的人們也 好啊，不比浪費了好。這真是一點不管我們的事??！” 一位大嬸心疼 地看著大片大片被推倒的麥子說。事實上，在征地方面，前栗村只是 千萬個舊村改造中征地的縮影。農(nóng)民的權(quán)益并沒有得到充分的保障。在拆遷方面，關(guān)于因抗拒拆遷而發(fā)生的暴力流血事件的報道也屢見不 鮮。2013年5月11日晚9時許，山西省孝義市梧桐鎮(zhèn)舊尉屯村民姚 樹凱等人因不滿政府拆遷，與前來談判的村主任發(fā)生爭執(zhí)，包括村主 任在內(nèi)的3人被嚴(yán)重?zé)齻?6日，據(jù)姚樹凱的二弟姚樹智介紹，大 哥姚樹凱之所以不同意拆遷，主要是因為拆遷補償不合理。當(dāng)?shù)卣?規(guī)定，拆除原有住房每平米補償800元，但安置房的價格卻

10、是1300 余元。這種事件一直在上演。農(nóng)民的利益訴求并未得到充分的尊重， 賠償安置等費用不合理或者不能及時如數(shù)發(fā)放到農(nóng)民手里，對于“釘 子戶”的抗拒不是采取勸說引導(dǎo)，而是暴力對抗，導(dǎo)致一件件悲劇的 發(fā)生。其次，政府及其相關(guān)部門對于農(nóng)民上訪態(tài)度不佳。中國是很傳統(tǒng) 的農(nóng)耕社會，老百姓最崇拜的官員不是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能吏、不是知 人善任的御史、不是保家衛(wèi)國的將軍，而是為民請命的青天大老爺。 農(nóng)民因為自身利益得不到保障，被逼無奈而選擇上訪。然而在維權(quán)的上訪路上，又有“截訪”、拘留、被精神病、被失 蹤等待著他們上訪者喬裝打扮，瞞天過海，暗度陳倉；截訪者守 株待兔，重兵圍堵，不惜代價。代理截訪、黑保安公司應(yīng)

11、運而生農(nóng)民越級上訪、集體上訪和敏感時期上訪的數(shù)量有所增長。上訪 成為當(dāng)前部分群眾要求解決實際問題，落實有關(guān)政策法律的一種重要 手段和方式。然而大量越級上訪、群體上訪，不僅增加了上訪群眾的 精神和物質(zhì)負(fù)擔(dān)，而且給各級國家機(jī)關(guān)、政府部門增加了巨大的工作 壓力，影響了國家機(jī)關(guān)的正常辦公和工作秩序，甚至損害了黨委、政 府的社會形象。坦率地說，盡管廣大信訪工作者為化解矛盾解決問題付出了很多 辛苦，但是上訪問題仍然沒有得到較好的解決，上訪的數(shù)量有增無減。 細(xì)究其因，固然與經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)型的矛盾凸現(xiàn)期和人民群眾的民主 意識增強(qiáng)不無關(guān)系，但是我們一些黨政部門的負(fù)責(zé)同志漠視群眾利 益，該作為不作為，對群眾問題的

12、解決缺乏熱情和主動性，或推而不 解，或拖而不決，也是導(dǎo)致矛盾激化、上訪增加的重要原因之一。再次，農(nóng)民維權(quán)方式欠妥。2011年在任城區(qū)接莊鎮(zhèn)十里營村發(fā) 生了一件農(nóng)民到政府鬧事的事件。該村拆遷安置費本來已經(jīng)商定了一 個數(shù)額，后來相關(guān)人員說因為資金不足，希望村民體諒，將安置費用 降低，村民勉強(qiáng)接受了。到最后卻又一降再降，最終降到了村民能接 受的底線之下，村民們不得已去區(qū)政府上訪，然而相關(guān)部門工作人員 避而不見，激怒了上訪的村民們，他們開始暴力襲擊政府，打、砸， 蹲坐辦公室不走，嚴(yán)重擾亂了政府正常的工作秩序。在任城區(qū)其他村 也發(fā)生過類似的事件。除因上訪等正常途徑不能解決問題而走極端的 以外，也有的是因

13、為農(nóng)民法律意識相對淡薄，在激怒之下往往會使用 非法手段，會出現(xiàn)如毆打工作人員、砸壞工作人員車輛和辦公用品、 威脅工作人員等非法方式，擾亂了工作秩序，也阻礙了舊村改造進(jìn)程 的繼續(xù)。第三，改造后農(nóng)民再就業(yè)問題首先，舊村改造使得農(nóng)民收入水平不穩(wěn)定甚至下降。土地一直是 農(nóng)民賴以生存的重要資源，舊村改造對土地的征用使得農(nóng)民失去了土 地，因而也面臨著失業(yè)。筆者根據(jù)農(nóng)民對土地依賴性的方向進(jìn)行分析， 認(rèn)為農(nóng)民失去土地?zé)o法從菜、糧等方面獲取收入，僅僅以閑置房屋出 租、征地補償金等維持基本生活。而在征地過程中，農(nóng)民所獲得的征 地補償金和房屋租金，并不足以彌補房屋建設(shè)、子女教育、子女婚嫁和日常支出等，而且這部分的經(jīng)

14、濟(jì)來源并非可持續(xù)。再加 上農(nóng)村改造過程中征地程序的問題，某些地區(qū)沒有將足額的征地補償 金和補貼分配到農(nóng)民手中，農(nóng)民的收入水平嚴(yán)重下降。其次，失地農(nóng)民再就業(yè)困難。其一，失地農(nóng)民大多數(shù)都沒有接受 過正式教育，文化素質(zhì)偏低，因此能夠掌握的新技術(shù)和技能能力有限， 一定時間內(nèi)需要進(jìn)行再就業(yè)新技術(shù)、新技能和新知識的學(xué)習(xí)期和磨合 期。其二，農(nóng)村改造中失地的農(nóng)民大部分是40-50歲以上的婦女和 50-60歲以下的男性中年農(nóng)民偏多，這些人身體素質(zhì)差，很多人難以 勝任再就業(yè)提供的職位，征地補償費僅能支持一定時期的基本生活。 其三，外來人員給再就業(yè)農(nóng)民帶來職位競爭。相對而言，失地農(nóng)民再 就業(yè)積極性和刻苦性比不上外來

15、的人員，因此在再就業(yè)中，前者略遜 一籌。農(nóng)村舊村改造中的問題，亟待政府及相關(guān)部門予以解決。這關(guān)乎 農(nóng)民切身利益的保護(hù)，更關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及社會穩(wěn)定。對于 這些問題，我們應(yīng)該給予足夠的重視，并且深入分析這些問題，并采 取合理的政策和措施使農(nóng)民利益得到保障，使政府政策得以貫徹，使 農(nóng)村舊村改造真正造福于民、服務(wù)于社會發(fā)展。筆者認(rèn)為，針對上文 中提出的問題，應(yīng)該從以下幾方面予以解決。第一，加強(qiáng)政府工作透明度，將征地賠償和拆遷安置賠償標(biāo)準(zhǔn)公 之于眾。據(jù)媒體披露，在一些地方，群眾之所以會阻撓一些項目建設(shè)、 圍堵政府大門、集體上訪等等，原因就在于信息掌握不全面，對可能 導(dǎo)致的后果拿不準(zhǔn)。通過公開信息

16、，讓公眾與政府一起關(guān)注重大決策， 可以提高公眾參與的積極性，不但能化解社會矛盾。而且能增加群眾 與政府的向心力。第二，政府及相關(guān)部門應(yīng)以人為本，充分尊重民意，保障人民權(quán) 益。應(yīng)改變政府“自上而下”的推行方式，讓農(nóng)民有充分的話語權(quán)， 這樣才能如實反映農(nóng)民群眾的需求，取得人民群眾對舊村改造工作的 理解和支持，當(dāng)農(nóng)民群眾的利益受到損害時，應(yīng)該主動、積極地化解 矛盾。對于來上訪的農(nóng)民，應(yīng)該熱情接待，并細(xì)心傾聽農(nóng)民的利益訴 求，幫助農(nóng)民解決問題，保障農(nóng)民的合理利益，防止因農(nóng)民利益得不 到保障而引起的沖擊政府、阻礙政府工作秩序事件的發(fā)生。第三，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，杜絕貪污克扣賠償款事件的發(fā)生。農(nóng) 民的征地賠

17、償和拆遷安置補償?shù)荣M用不能按時、如數(shù)地發(fā)放到農(nóng)民手 中，除政府因資金短缺不得已與農(nóng)民協(xié)商而為之之外，很大一個原因 就是相關(guān)部門私自挪用、克扣、貪污賠償款。政府的廉潔奉公是其有 為形象的重要因素，也是一個地區(qū)治安和諧的重要因素。政府應(yīng)該強(qiáng) 化監(jiān)督制約機(jī)制，層層把關(guān)，確保農(nóng)民應(yīng)得的賠償款按時、如數(shù)發(fā)放 到農(nóng)民手中。同時加大對貪污腐敗現(xiàn)象的懲治力度，以嚴(yán)懲警示相關(guān) 工作人員，使其廉潔公正執(zhí)行舊村改造工作。第四，建立農(nóng)村再就業(yè)服務(wù)體系，保障失地農(nóng)民再就業(yè)。其一， 要鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村改造所在地的經(jīng)濟(jì)、文化等 情況，利用地方優(yōu)勢并采取相應(yīng)的方法鼓勵和扶持失地農(nóng)民自主創(chuàng) 業(yè)?？梢酝ㄟ^為創(chuàng)業(yè)

18、農(nóng)民提供免費培訓(xùn)平臺、提供小額貸款的綠色通 道、制定一套有效、簡單和便捷的創(chuàng)業(yè)證件辦理程序等，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè) 減少阻力。其二，政府及其相關(guān)部門可以與社會組織如行業(yè)協(xié)會、工 會等共同建立起農(nóng)民再就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民提供再就業(yè)咨詢、培訓(xùn) 等服務(wù)，并轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，開闊農(nóng)民思路。其三，可以鼓勵農(nóng)民發(fā)展 第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的投入少、吸收勞動力多，是潛力型的行業(yè)。因 此，在農(nóng)村改造中，第三產(chǎn)業(yè)將對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民再就業(yè)提供一 個很好的平臺。可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，因地制宜地發(fā)展投資少、見 效快的第三產(chǎn)業(yè)。第五，注重對農(nóng)民的溝通教育，增強(qiáng)農(nóng)民法制觀念，使農(nóng)民依法 維權(quán)，減少暴力沖擊政府機(jī)關(guān)及工作人員事件的發(fā)生。農(nóng)民的法律意 識較為淡薄，當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時，在激怒之下往往失去理智。政 府及其有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的法律意識教育，使農(nóng)民遇到問題依照 合法途徑解決問題。這樣既能及時解決舊村改造中農(nóng)民切身利益問 題，又能保障舊村改造順利進(jìn)行。參考文獻(xiàn)：關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知.國土資源部,2010.9關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知.國務(wù)院 辦公廳,2010.9關(guān)于實施征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知.山東省人民政府辦公廳,2011.9關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補償標(biāo)準(zhǔn)的通知.山東省人民政府辦公廳,2004.6關(guān)于印發(fā)濟(jì)寧市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)舊村改造實施