中國海洋災害風險評價與減災對策(共14頁)

1、中國海洋災害(zihi)風險評價與減災對策發(fā)布(fb)時間：2011-10-13信息(xnx)來源：圣才學習網(wǎng)一、制定減災對策的依據(jù)1、國家發(fā)展沿海經(jīng)濟的需求海洋所創(chuàng)造的豐富自然資源、優(yōu)越的氣候環(huán)境和便捷的國際通道，為世界也為我國沿海地區(qū)的發(fā)展提供了得天獨厚的條件，使我國沿海地區(qū)一向成為社會經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域。我國沿海?。▍^(qū)、市）總面積125萬平方公里，占全國陸地總面積的13%，承載人口近5億，占全國40%，國民生產(chǎn)總值（GDP）占全國的50%，這是中國“東部經(jīng)濟帶”的最主要部分。其中，沿海岸寬約60公里的海岸帶，是全國人口最集中，經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域。海岸帶總面積僅28.1萬平方公里，國內(nèi)生產(chǎn)總值

2、卻占全國沿海?。▍^(qū)、市）的50%以上，全國的30%以上。而經(jīng)濟實力的分布又絕大部分集中在環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域，其工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國海岸帶地區(qū)的80%。今后，沿海地區(qū)在國家社會經(jīng)濟中的這種主導地位仍不會改變。近20年來，我國海洋產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出一派生機勃勃，蒸蒸日上的景象。全國主要海洋產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值，1985年僅為180億元，1990年為444億元，1998年為3269.9億元。2000年達到4133億元。從1990年到2000年翻了3番多，平均每年遞增20%以上，這不但大大高于全國和沿海經(jīng)濟的發(fā)展速度，也高于海岸帶經(jīng)濟的發(fā)展速度。是現(xiàn)今和今后相當長時期內(nèi)全國經(jīng)濟發(fā)展最重要的增長點。然而

3、，在沿海，海岸帶和海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，海洋災害的經(jīng)濟損失也在以大體相同或略高的速度增加，據(jù)統(tǒng)計，近10年中，中國海洋經(jīng)濟損失累積為1294.2億元（當年價）按可比價格（用1990年不變價）計算是1980年的3.5倍。海洋災害死亡和失蹤人數(shù)累計為3919人，是1980年的2.6倍，海洋災害經(jīng)濟損失和因災死亡人數(shù)分別約占同期全國自然災害的3.8%和5.7%，其相應的增長速度分別是全國自然災害的1.8倍和2.6倍！海洋災害經(jīng)濟損失和因災死亡人數(shù)的增長速度也遠高于中國其他任何種類災害的增長速度，因此，中國海洋災害是近年來經(jīng)濟損失和人員死亡及數(shù)量增長最快的自然災害，1999年公布的國際減災十年科技委

4、員會最終報告稱：“嚴重自然災害所造成的經(jīng)濟損失在20世紀90年代有了明顯上升趨勢，比80年代增加了3倍”。中國海洋災害經(jīng)濟損失的增長速度高于上述速度16%。這種情況在國際減災效果評價上屬于較差的一類。海洋經(jīng)濟的發(fā)展與我國嚴重的海洋自然災害形成尖銳的矛盾，尤其是近年來海洋災害經(jīng)濟損失的急速上升，不得不引起我們的關注。從各方面分析認為，這種上升趨勢不會自然減下去，而必須采取相應的減災行動才能有所控制。從而收到較好的經(jīng)濟效益和社會效益。2、減輕海洋災害的可能性國際上減輕海洋災害方面的成就表明，由于社會發(fā)展和科學技術的進步，不但在減輕自然災害的損失方面打破了由自然界主宰的循環(huán)，而且由于海洋自然災害的許

5、多特點，人類在運用所掌握的知識來減輕海洋災害方面的進步就要更加突出。我國自20世紀60年代以來，在減輕海洋災害方面的進展，也進一步證明，經(jīng)過努力是有可能極富有成效地減輕海洋災害損失和人員傷亡。特別是20世紀80年代以來，我國在風暴潮、赤潮、災害性海浪、海冰等主要海洋災害的監(jiān)視、監(jiān)測、調(diào)查研究、分析預報及警報技術系統(tǒng)的建設方面都做了許多工作，并通過“一個網(wǎng)絡三個系統(tǒng)（海洋監(jiān)測監(jiān)視網(wǎng)絡、海洋管理系統(tǒng)、海洋資料服務系統(tǒng)和海洋環(huán)境預報系統(tǒng)）”的建設，以及與沿海?。▍^(qū)、市）共建海洋環(huán)境預報臺的工作，已經(jīng)初步形成了一個從中央到地方，從近海到遠海，多部門聯(lián)合的海洋災害預報預警系統(tǒng)，并且把海洋環(huán)境和災害的預報

6、預警納入法制化管理。我國已建立了由海洋站網(wǎng)、海洋資料浮標網(wǎng)、海洋斷面監(jiān)測、船舶和平臺輔助觀測、沿岸雷達站、航空遙感飛機、海洋衛(wèi)星、氣象衛(wèi)星等多種遙感系統(tǒng)組成的海洋環(huán)境及災害監(jiān)測網(wǎng)，目前該網(wǎng)已基本實現(xiàn)立體監(jiān)視監(jiān)測，從設站布局，數(shù)量到觀測項目種類和質(zhì)量各方面都在與國際接軌，以使其真正成為全球海洋觀測系統(tǒng)和海洋災害監(jiān)測網(wǎng)的重要組成部分。我國已建立的海洋災害預報預警體系由全國、海區(qū)、中心海洋站（或海洋站）等三級預報、預警機構組成。國家海洋預報中心向全國提供診斷分析資料和各種指導產(chǎn)品。同時還全面開展近中海和大洋以及南極區(qū)域的海洋預報和災害警報的發(fā)布業(yè)務，為海洋經(jīng)濟發(fā)展和海上生產(chǎn)活動提供服務。別外，通過七

7、五、八五和九五期間的海洋數(shù)值預報科技攻關，已經(jīng)使數(shù)值化、客觀化、定量化水平得到很大提高，達到或接近國際先進水平。與海洋減災關系密切的地震（海嘯災害）、氣象（風暴潮、赤潮、災害性海浪、海冰等）、陸地水文（風暴潮及防潮指揮）陸源污染防治（赤潮）等領域，也有了長足的進展，而且根據(jù)國家的需要和規(guī)劃，海洋減災行動已納入國家綜合減災的一個重要組成部分。此外，通過國際減災十年活動及防御和減輕海洋災害的公共宣傳工作，提高了全民尤其是各級政府工作人員的減災意識和知識水平，建立了比較完善的海洋減災工作運行機制，提高了減災工作效益。上述充分說明，我國已在減輕海洋災害方面打下了良好的基礎，通過努力在我國減輕海洋災害是

8、完全可能的。3.目前防御海洋災害的能力狀況除上述海洋減災的非工程性建設外，從20世紀90年代以來，我國在工程性和非工程性建設方面采取了多項行動。在防災工作方面，經(jīng)過9216、9417，特別是9711特大風暴潮災害之后，沿海省、自治區(qū)、直轄市開始斥巨資修復和重建沿海防潮海堤（海塘、海擋）。首先，天津市籌集資金將已經(jīng)存在百余年的，以保護各個特定目標或企業(yè)、單位的分散的防潮海擋連接成一個總長350km的整體防潮海堤，把天津市海岸提高到能防御25年到50年一遇風暴潮位的標準。建成后的海堤不但防御了若干次嚴重的溫帶風暴潮，而且成功地防御了1997年第11號特大臺風風暴潮對天津地區(qū)的襲擊。以后又成立了天津

9、市防潮辦公室，建立了“天津市沿海實時潮位監(jiān)測系統(tǒng)”，使天津市的防潮減災工作跨上了一個新臺階。9711特大風暴潮曾給浙江省臺州、寧波沿海造成巨大損失，屋毀人亡，滿目瘡痍。浙江省政府和人民痛定思痛，作出了“砸鍋賣鐵建海塘”的重大決策，決心用34年的時間，建成1000km高標準海塘。如今已經(jīng)實現(xiàn)建成千里“海上長城”的目標，絕大部分海塘達到了防御50年一遇高潮位的標準，重要地段特別是經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的城鎮(zhèn)達到了百年一遇以上標準。修建這些海塘的50億元投資，相當于從新中國成立到80年代末國家對浙江省農(nóng)田水利建設的投資總和。修建的千余公里海塘，已經(jīng)在抵御2000年數(shù)次臺風大潮的侵襲中發(fā)揮了關鍵作用。同樣

10、的行動也已經(jīng)在江蘇省的千余公里海岸、江岸上實施著。加上80年代以來在廣東珠江口地區(qū)和其他地區(qū)的努力，已經(jīng)使全國海岸帶地區(qū)防災減災能力有了顯著提高。截至1999年，我國已有1.35萬km海岸按照防潮要求修筑了海堤，一線達標海堤總長5965km。沿海342個縣市中338個已完成防臺、防潮預案的編制，在歷次嚴重海洋災害中都提供了及時準確災害預報和警報，成功地預報了9216、9417和9711等特大風暴潮災，極大地減少了災害中的人員和財產(chǎn)損失。國家正在投資進行沿岸觀測站網(wǎng)和海洋資料浮標系統(tǒng)的技術改造，整修改造項目將在2002年完成，對提高海洋災害的預報和警報能力將十分有利。1997年以來，為了適應沿海

11、地區(qū)經(jīng)濟建設的需要，沿海?。▍^(qū)、市）和主要地級市紛紛采取共建等方式建立了本地區(qū)的海洋預報機構，提供海洋災害預報和警報服務。共建的災害預報警報系統(tǒng)在2000年的海洋防災減災中發(fā)揮了重要作用。但是，中國海洋減災的能力建設還不能適應沿海和海洋經(jīng)濟發(fā)展對減輕海洋災害工作的需求。海洋及海岸災害的人員傷亡并沒有降到最低限度；近海及海岸的不少地區(qū)的災害脆弱性和風險還正在加大；海洋災害經(jīng)濟損失的增長勢頭也沒有得到有效遏制。海洋減災系統(tǒng)與國際或區(qū)域相應的減災業(yè)務系統(tǒng)、各海洋大國的海洋減災系統(tǒng)也還有一定的差距。4、評估現(xiàn)有的減災工作盡管20世紀90年代以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次特大海洋災害的考驗，取得了防災減災的成功經(jīng)

12、驗，但是我們不得不認識到目前我國海洋災害災情的實際，海洋災害損失在呈上升趨勢。有人認為20世紀90年代以來，大自然的變異事件增大變頻，致使災情變重。這種觀點雖有一定的事實根據(jù)，但缺乏對我國海洋災害災情的全面調(diào)查了解。還有人認為，社會經(jīng)濟越發(fā)展，自然災害損失就越大。這種說發(fā)可能符合我國目前的國情，但問題的實質(zhì)不在于“經(jīng)濟的快速發(fā)展”，而在于經(jīng)濟發(fā)展（或社會發(fā)展）過程中的不平衡性和非正常性。國外的災害損失數(shù)據(jù)也表明，在經(jīng)濟剛剛起步的國家，其災害的脆弱性較高。我國當前海洋災害的實際，突出暴露出我國目前防御海洋災害的基礎工程性設施的極端脆弱性，同時也暴露出社會和人們只注重從海洋中“索取”而不注重養(yǎng)護海

13、洋的片面性。除此之外，我國在海洋防災減災工作中存在一些問題：（1）沿海地區(qū)的一些政府部門和若干涉海行業(yè)的領導，對海洋災害的危害性和嚴重性缺乏足夠的認識，對在我國這樣一個極端脆弱的沿海地帶搞開發(fā)建設必須進行海洋減災的工程性和非工程性的投入認識不足；（2）目前尚無海洋減災防災方面的法律，國家和地區(qū)的海洋和海岸帶管理也比較薄弱，致使在一些地區(qū)加劇了海洋災害的發(fā)生和危害程度；（3）海洋災害檢測系統(tǒng)的建設還不夠完善，主要是海上船舶測報設備老化，海上和岸邊監(jiān)測設備也比較落后，缺乏能夠監(jiān)測海洋災害要素的自動監(jiān)測設備，整個海洋環(huán)境預報系統(tǒng)的自動化程度也比較低；（4）公眾缺乏“海洋意識”，海洋防災減災的意識宣傳

14、工作開展的還不夠等。所有這些問題都程度不同地妨礙了海洋防災減災事業(yè)的發(fā)展，必須認真地、不斷地加以解決。二、加強對海洋自然災害災情的監(jiān)測能力建設1、加強海洋環(huán)境觀測能力建設海洋環(huán)境觀測是防災減災的基礎，為達到海洋環(huán)境觀測的現(xiàn)代化，必須在下述領域內(nèi)加強建設：（1）發(fā)展浮標自動監(jiān)視監(jiān)測、航空、航天遙感技術。利用電子計算機控制海上自動監(jiān)測網(wǎng)絡，獲取連續(xù)、大面積監(jiān)測的系統(tǒng)信息，是海洋環(huán)境監(jiān)測的主要信息來源。20世紀70年代后期，美國、日本、德國、荷蘭等國家先后建立了自動監(jiān)測浮標系統(tǒng)，并同時配合應用航空遙感監(jiān)測技術。這種先進技術的關鍵，在于定量傳感器的研制。我國目前已有的機載設備是紅外/紫紅外掃描儀、航空

15、相機、錄像機及手持相機等，近期又引進了測視雷達、微波輻射儀等設備。應首先集中力量研究用于例行監(jiān)測監(jiān)視系統(tǒng)的多功能水質(zhì)自動監(jiān)測器。（2）發(fā)展生物監(jiān)視技術。生物監(jiān)測技術是利用生物對環(huán)境污染產(chǎn)生的反應信息，判斷海洋污染的綜合生態(tài)效應的一種新方法，也是當今污染監(jiān)測的新技術。目前已在指示生物法、群落結構法及生態(tài)系統(tǒng)梯度分析法方面作出過初步研究工作，為我國生物監(jiān)測奠定了基礎。應首先重點開展在海洋生物各層次（分子、細胞、組織、個體、種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)）中污染效應的研究，從中發(fā)現(xiàn)最靈敏可靠的污染指標。（3）發(fā)展海洋環(huán)境模式化管理系統(tǒng)。海洋環(huán)境的數(shù)字模式化管理，是當今環(huán)境管理技術的發(fā)展趨勢，在某些領域中已接近

16、于實用化。我國在這方面已有一定的基礎，應繼續(xù)加強力量，逐步建立各海域的水質(zhì)管理數(shù)字模型。發(fā)展海洋環(huán)境自凈能力的定量計算方法，著重解決地球化學和生物降解量的定量計算問題，為沿岸水域實施總量控制和定量排放標準創(chuàng)造條件。在此基礎上逐步實現(xiàn)海洋環(huán)境的模式化管理。（4）改進、提高危害評價的標準和預測方法，以適應越來越復雜的大系統(tǒng)環(huán)境問題的研究。環(huán)境計量的進展對管理環(huán)境起了促進作用。信息技術的應用，提高儀器收集環(huán)境信息的效率，更準確地掌握海洋環(huán)境情況，提高海洋環(huán)境預報預測的準確性是海洋環(huán)境監(jiān)測的目標。2、加強海洋自然效應因子的研究各種海洋自然災害的發(fā)生和發(fā)展都有其復雜的背景和內(nèi)在的聯(lián)系，它們是地球系統(tǒng)各圈

17、層（大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈）相互作用的結果。人類活動（或稱第五圈層-人類圈）的參與又起了誘發(fā)和加劇的作用。這些海洋性自然變異過程和人類經(jīng)濟及社會系統(tǒng)相互作用，賦予了海洋自然災害的綜合特性和復雜性。因此對海洋災害規(guī)律、機理、群發(fā)和伴生特性以及它們在時間和空間變化規(guī)律等方面的研究，又不只是海洋科學單學科的問題，而是涉及氣象、地球物理、生物等學科的綜合性問題。為此，應加強以下方面研究：（1）開展海洋環(huán)境變化及其對氣候的作用研究、海洋通量與氣候波動研究、ENSO循環(huán)的物理基礎與氣候異常研究、全球海平面變化研究、海洋對日-地變化的影響研究，海洋生物、化學、物理等多環(huán)境要素相互耦合作用及其變異機理研

18、究。（2）各種海洋災害成災規(guī)律研究。包括不同災種之間的相互影響等，如風暴潮與海浪與天文潮的相互作用和聯(lián)合數(shù)值模式研究，赤潮成因機理與防治理論及試驗研究，淺水區(qū)域海浪數(shù)值模式、海冰生消及流冰預報模式研究以及海洋性群發(fā)災害、衍生災害、次生災害成災規(guī)律研究等。（3）開展海洋自然災害變異強度與成災災度關系和海洋災害社會經(jīng)濟學研究，以及災害經(jīng)濟損失的評估方法研究，加強海上及海岸帶防災工程學研究，研制高精度的災害性海洋要素預測模式。（4）研究近岸海域污染損害的環(huán)境變異與生態(tài)系統(tǒng)的演替和環(huán)境自凈與容納能力；開展海洋環(huán)境與生態(tài)健康標準體系建設研究；中國沿海污染物的遷移轉化規(guī)律及其控制優(yōu)化技術研究；污染物入?？?/p>

19、量控制與管理技術研究，包括總量控制模式、總量分配模式、總量控制信息系統(tǒng)和管理方法；總量控制海域的監(jiān)測與評估技術、流域重大工程及圍墾對河口和近岸海域生態(tài)環(huán)境影響評估與控制技術。開展海洋生態(tài)環(huán)境修復技術的研究，包括適用于海灘和淺海海灣生態(tài)環(huán)境污染損害的生物修復技術方法，生態(tài)調(diào)控技術方法和人工生態(tài)環(huán)境建造工程技術。3、加強海洋自然災害預報警報能力建設經(jīng)過近40多年的努力，我國已初步形成了一定規(guī)模的海洋災害預報警報服務系統(tǒng)。為適應海洋防災減災以及海洋資源開發(fā)工作需要，除必須采用各種先進科學技術對各類海洋災害的發(fā)生、發(fā)展、消亡以及影響它們的各種條件因素進行連續(xù)的監(jiān)視觀測，還必須用現(xiàn)代海洋技術、信息技術對

20、海洋自然災害進行診斷、分析、評估并客觀準確地發(fā)布災害現(xiàn)象預報警報。用現(xiàn)代電信技術迅速收集、傳輸、交換海洋災害信息情報，建立功能較齊全的現(xiàn)代化海洋災害預報警報系統(tǒng)。應重點開展的研究工作有：重要海洋要素的預測預報技術：包括近岸淺海風暴潮預報模式、中國海三維溫鹽場結構短期預報模式、高分辨海面風場預報模式、海冰中長期業(yè)務預報技術、遠洋預報模式、海上溢油擴散和漂移業(yè)務化預報模式、重要流系年際變異預報技術、厄爾尼諾監(jiān)視預測技術、赤潮多發(fā)區(qū)的短期預報模式。海洋環(huán)境預報業(yè)務客觀化和自動化技術研究：包括海洋資料四維變分同化技術業(yè)務系統(tǒng)開發(fā)、海洋水文氣象信息綜合分析處理系統(tǒng)研制、海洋數(shù)值預報釋用研究；海洋環(huán)境預報

21、的計算機和網(wǎng)絡系統(tǒng)建設：包括計算機系統(tǒng)建設和應用開發(fā)、Internest/Internet網(wǎng)絡系統(tǒng)建設；海洋環(huán)境預報實時信息系統(tǒng)技術研究：包括實時信息傳輸技術、實時數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、實時信息交換技術。三、加強海洋資源與環(huán)境的法制與公共政策管理1、海洋資源開發(fā)與保護立法海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護立法是沿海國家管理海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護活動的基本措施。在維護國家海洋權益，管理和保護海洋資源與環(huán)境方面起著極其重要的作用。自改革開放以來，我國沿海地區(qū)充分發(fā)揮臨海的區(qū)位優(yōu)勢和資源環(huán)境條件優(yōu)勢，掀起了開發(fā)海洋、利用海洋熱潮，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)值持續(xù)增長。雖然海洋有著巨大開發(fā)潛力，但由于海洋資源的復合性、開發(fā)利用的

22、多宜性和海洋空間容量的有限性，隨著海洋開發(fā)力度的加大，我國海域使用的無序、無度、無償?shù)葐栴}日漸突出，不僅導致開發(fā)秩序混亂，用海糾紛，而且造成海洋資源嚴重浪費和破壞。另外，由于過度開發(fā)和缺乏管理，每年排入海中的污染物逐年增加，海域污染呈逐年加重趨勢，污染范圍不斷擴大。從而加劇了海洋自然環(huán)境的惡化和海洋災害的嚴重程度。如1980年以來，我國相當一部分海域因養(yǎng)殖密度過大，排入海中的污水濃度過高，不但引發(fā)了病害，使?jié)O業(yè)生產(chǎn)遭到嚴重損失，而且已構成我國沿海赤潮頻發(fā)的一個重要原因。另外，由于沿岸亂采亂挖海砂與珊瑚，導致海岸侵蝕嚴重，岸段后退，陸地被吞沒，不僅使沿岸工程建筑遭到破壞，而且即使遇到不大的風暴潮

23、，也會造成重大的生命財產(chǎn)損失。類似事件極大地影響了海洋資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。因此，為保護我國的海洋資源與環(huán)境，使之合理、有序、健康的開發(fā)利用，必須制定海洋管理綜合性法律法規(guī)，依法管海，依法行政。近幾年來我國已先后制定了一些涉海的專項（或單一行業(yè)法規(guī)，特別是2000年重新修訂了海洋環(huán)境保護法，2001年頒布了海域使用管理法），使我國的海洋管理納入了法制的軌道。但從總體上來看，目前我國的海洋法律制度不健全，尚未形成比較完整的海洋法規(guī)體系，有的法規(guī)是陸上法規(guī)向海洋的延伸，缺乏對海洋固有特性的考慮；有些行業(yè)法亦有從本部門發(fā)展著眼，缺乏對其他行業(yè)的兼顧，特別是對海洋基本法和綜合管理法為主體的行業(yè)法

24、和地方法相互配套的海洋法規(guī)體系。從保障海洋資源可持續(xù)利用的角度講，當前應做好以下幾項工作。（1）以海洋環(huán)境保護法和海域使用管理法為依據(jù)制定其他專門性法律法規(guī)，在此基礎上制定地方性海洋資源與環(huán)境法規(guī)。（2）抓緊組織制定針對海洋開發(fā)中出現(xiàn)的新問題的法規(guī)。例如長期以來，我國一直實行“濃度標準”，即企業(yè)向海洋排放污水必須低于國家規(guī)定的濃度，但世界上許多國家已不再采用這個標準，轉而采用“總量控制”。一些企業(yè)正是鉆了“濃度標準”的空子，將污水用海水大量稀釋，使其低于國家標準后再排放入海。這樣做，對海洋整體而言，接納的污染物總量并未改度。因此，應實行“濃度標準”與“總量控制相結合的排污標準”并在有關法規(guī)中得

25、以體現(xiàn)。另外，我國目前海上有一些石油平臺面臨退役，這些石油平臺的處置也是一個新出現(xiàn)的問題。因此，國家應盡快制定出臺關于石油平臺拆除的有關規(guī)定與法律。（3）為在制定有關海洋資源與環(huán)境管理法規(guī)體現(xiàn)對資源與環(huán)境的保護，一是要在有關綜合經(jīng)濟法規(guī)中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思想；二是在有關產(chǎn)業(yè)法中，設立獨立的環(huán)境與資源保護篇章；三是要在刑法中明確危害環(huán)境和資源的刑事責任。（4）加強沿海及海上執(zhí)法隊伍建設。建立和健全海洋執(zhí)法監(jiān)督機制，提高全民對海洋法制的認識和遵守法規(guī)的自覺性，切實保障海洋資源的可持源開發(fā)利用。2、海洋減災立法鑒于我國的海洋災害多樣，災害普遍（沿海區(qū)域），災害程度嚴重，必須從觀念認識高度上把海洋

26、災害同人口、環(huán)境一樣視為國家的基本國情之一，成為國家發(fā)展經(jīng)濟，制定政策的基本國策的內(nèi)容之一。要建立中國特色的海洋經(jīng)濟體制，保護海洋開發(fā)利用的可持續(xù)健康發(fā)展，必須建立海洋防災減災法律法規(guī)體系，使我國的海洋防災減災工作走上依法行政、依法管理的法制化、規(guī)范化道路。為此，對海洋減災立法提出以下構想：制定海洋防災減災立法應遵循的指導方針和基本原則指導方針要以最大限度地防御和減輕各種海洋災害所造成的人員傷亡及財產(chǎn)損失，保障海洋經(jīng)濟持續(xù)，健康發(fā)展和沿海社會安定為基本目標?；驹瓌t為：堅持防災減災工作同海洋經(jīng)濟、社會發(fā)展和環(huán)境、資源保護相結合，堅持以預報為主，測、報、防、抗、救各工作環(huán)節(jié)相結合，堅持“避害趨利

27、”和“除害興利”，堅持把握全局，突出加強重點災種、重點地域，并協(xié)調(diào)好災害鏈的關系；堅持調(diào)動一切積極因素，充分發(fā)揮國家海洋主管部門、地方和涉海各部門行業(yè)及社會參與的做法，堅持“科教興國”方針，充分發(fā)揮科技進步在防災減災及提高綜合減災能力方面的作用；堅持處理好國家行政機關、企事業(yè)單位團體及社會公民在執(zhí)法中的責、權、利關系；堅持全面建立健全符合我國國情的防災減災的立法和執(zhí)法監(jiān)督部門的分級、分部門、分行業(yè)的管理體制及運行機制。（2）我國海洋防災減災立法體系基本框架海域使用管理法*水生野生動物保護實施條例*海水養(yǎng)殖管理條例海岸帶管理條例灘涂與濕地利用管理條例海洋環(huán)境保護法*a.海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條

28、例*b.海洋傾廢管理條例*c.防止船舶污染海域管理條例*d.防止海岸工程建設項目污染損害海洋管理條例*e.防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例*f.防止拆船污染海域管理條例*g.海上棄置平臺的拆除標準海上交通安全法*漁業(yè)法*礦產(chǎn)資源法*海洋災害防御法a.海洋災害發(fā)布標準b.風暴潮災害防治條例c.赤潮災害防治條例d.海洋災害經(jīng)濟損失評估標準e.海洋災害應急條例f.海洋災害救助保險條例注：*為已頒布的法規(guī)和條例。3、海洋管理的公共政策當今世界海洋管理表現(xiàn)出兩個最為明顯的特征：第一是海洋法律加強，國際海洋管理法制化。聯(lián)合國通過了海洋法公約確立了海洋底資源開發(fā)的新秩序，200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的新規(guī)定，

29、突破了“領海之外公?！钡膫鹘y(tǒng)觀念，使沿海國家國土主權向海上延伸，這對國際海洋開發(fā)和管理有重大影響。第二是海洋環(huán)境保護和海洋防災意識增強。由于海岸帶和海洋資源的速度開發(fā)造成破壞和近岸海域污染的發(fā)展，海洋狀況惡化，危及海洋生態(tài)平衡和海洋資源的持續(xù)利用，因而海洋環(huán)境保護成為海洋管理的主題。隨著海洋開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，對海洋的依賴性越來越高，風險也越來越大，防災問題變得十分迫切。為此我國制定海洋管理政策應在以下方面重點體現(xiàn)：（1）了解海洋，增加海洋意識，轉變海洋觀念。國家和社會的海洋意識和海洋觀念的強弱直接影響海洋開發(fā)活動和海洋管理工作，提高全民的海洋意識，是海洋管理工作得以強化的基礎。加強宣傳教育

30、，使全社會關心和了解海洋國土與陸地國土同樣是我們的寶貴財富，認識海洋在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有重要地位和作用。（2）制定海洋總體規(guī)劃，實施海洋綜合管理。這也是當前國際海洋管理發(fā)展趨勢。海洋功能的復合性使海洋管理需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權衡，需要考慮特定歷史階段社會經(jīng)濟對環(huán)境的要求和對資源的需求，從而制定出各歷史階段的海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護目標，形成有利于海洋開發(fā)利用，有利于保護區(qū)域環(huán)境的良性互動。海洋總體規(guī)劃應包括：海洋資源開發(fā)規(guī)劃、海洋經(jīng)濟規(guī)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋減災規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋災害區(qū)劃。（3）努力推進海洋法制建設。加強海洋法制建設是促進海洋資源、環(huán)境管理體制

31、形成與完善的重要條件。當前，加強海洋法制建設的首要任務是制定海岸帶管理法、海島開發(fā)和保護管理法、海洋減災法等，與已頒布的海洋環(huán)境保護法和海域使用管理法配合形成完備的海洋綜合管理法律制度，在加強海洋法制建設的同時，大力加強海洋執(zhí)法隊伍建設，加強各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，做好執(zhí)法管理工作。（4）加強海洋環(huán)境保護工作。海洋環(huán)境保護要繼續(xù)貫徹預防為主、防治結合，誰污染誰治理，強化監(jiān)督管理。全面落實海洋環(huán)境保護法，做好海洋環(huán)境保護規(guī)劃，加強海洋環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測，加強污染源治理，嚴格海洋工程和站岸工程的環(huán)境管理，優(yōu)先解決近岸海域環(huán)境污染加速擴展問題，近岸海域大面積赤潮災害問題，近岸海域環(huán)境破壞問題等，加強海洋

32、生態(tài)建設，保護好近海高生產(chǎn)力生態(tài)系統(tǒng)。同時，建立重點海域排污總量控制制度，開展對渤海、長江口、珠江口、杭州灣等重點海域的污染治理和保護。（5）大力發(fā)展海洋科學技術。海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護都依賴于海洋科學和技術的創(chuàng)新與進步。應加強海洋基礎科學研究，實施重點海洋環(huán)境調(diào)查，建立海洋環(huán)境和資源管理保障體系。加強海洋環(huán)境監(jiān)測預報系統(tǒng)能力建設，建設海洋基礎地理信息系統(tǒng)，提高海洋管理和公益服務能力。促進研究開發(fā)海洋高新技術，推動海洋高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技成果的產(chǎn)業(yè)化。四、高度重視全球氣候變暖對我國海岸地區(qū)的影響評價1、全球變暖導致海平面上升對中國海岸帶環(huán)境的影響（1）全球海平面上升全球氣候變暖引起的海平面升

33、降變化，已經(jīng)成為人們關注的一個重大環(huán)境問題。長期地面氣溫觀測資料證明，過去100年全球平均氣溫上升了0。5。這主要由于自工業(yè)革命以來人類活動的影響，大氣中一些溫室氣體，如二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）氯氟（CFC）、一氧化二氮（N2O）和平流層中的臭氧（O3）的濃度一直在增長。根據(jù)政府間氣候變化委員會（IPCC）的評估報告，自工業(yè)革命以來，大氣中CO2的濃度增長了30%。CH4增加了14.5%，N2O增加了15%。1994年大氣中CO2的濃度為35810-6，CH4濃度為172010-9。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）1992年給出的六種溫室氣體構想方案（IS92af）說明未來溫室氣

34、體排放設想是廣泛的。1995年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）完成的第二次評估報告指出，全球溫度的最新預測結果是在IS92全部溫室氣體排放方案的基礎上，考慮溫室氣體和氣溶膠的作用，氣候模式預測未來2100年的全球溫度上升幅度為1.03.5，比1990年的評估（1.04.5）要低，這主要是由于考慮了氣溶膠冷卻作用的結果。（2）中國沿海海平面上升中國的海洋研究人員自20世紀70年代中期以來，對地質(zhì)歷史時期晚更新世以來的海平面變化進行了深入研究，以尋求其長期變化規(guī)律來預測未來海平面變化趨勢，鄭文振等對中國沿岸驗潮站進行了篩選，共選出50個長期驗潮站的月平均海平面數(shù)據(jù)序列，進行了計算分析后發(fā)現(xiàn)海平

35、面上升的站有41個，占82%；海平面下降的站有9個，占18%。從總體上看，中國沿岸海平面變化呈上升趨勢。海平面上升的平均年變化為1.42.0mm/a（即1.70.3mm/a），比全球海平面平均上升速度1.5mm/a還大些。我國學者研究給出的中國沿岸海平面上升速度雖在數(shù)值上有所差異，但均在1.73.0mm/a的范圍之內(nèi)（見表9）。表9中國沿岸海平面上升速率作者研究岸段上升速率（mm/a）依據(jù)尤芳湖（1981）中國東部沿岸2.58個驗潮站趙明才等（1986）中國沿岸2.310年周期法王志豪（1986）中國沿岸3.013個驗潮站于道永（1986）中國沿岸2.116個驗潮站俞慕耕（1989）中國沿岸2

36、.610年、11年周期法鄭文振等（1989）中國沿岸1.448年驗潮站鄭文振等（1992）中國沿岸2.050個驗潮站（3）海平面上升對中國海岸帶環(huán)境的影響由于全球氣候變暖導致未來相對海平面上升對中國海岸帶的環(huán)境可能有以下影響：海岸灘涂、濕地減少。海平面上升將引起水深零米線向海岸線的推移，造成海岸灘涂減少，濕地損失。我國沿海灘涂和濕地有著豐富的生物資源和獨特的生態(tài)系統(tǒng)。灘涂的土質(zhì)肥沃，生物種類繁多，是牡蠣、貝類、魚蝦和海帶等海產(chǎn)品養(yǎng)殖的重要場所。濕地是農(nóng)田、鹽田、葦?shù)睾痛竺撞莸拈_發(fā)基地和一些鳥類和珍禽的棲息地。沿海灘涂與濕地的開發(fā)價值極高。據(jù)季子修等就海平面上升對長江三角洲附近沿海灘涂和濕地的影

37、響研究結果表明，從江蘇灌河口至錢塘江口1028公里長岸線的沿海地區(qū)，共有灘涂面積3956平方公里（1990年），濕地面積1252平方公里（1990年）。若海平面上升0.5和1米時，灘涂面積分別比1990年減少9.2%和16.7%，濕地面積減少20%和28%，并發(fā)生高級類型向低級類型（鹽土草甸高位沼澤低位沼澤）的退化。由于濕地受損，原濕地中棲息的動植物尤其是一些珍禽將發(fā)生相適應的環(huán)境遷徙，給沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展造成損失。對海岸的侵蝕作用增強海岸侵蝕是一種世界性現(xiàn)象。造成海岸侵蝕的主要因素有海平面上升、海岸陷落、潮水入侵、海岸人工建筑、海邊采砂等。海平面上升與其他自然和人為造成的海岸侵蝕相

38、比，是一種緩慢而持續(xù)長久的作用，但危害卻很大，不容忽視。海平面上升后，在淹沒部分土地的同時，海水不斷侵蝕未被淹沒的海岸。由于海浪的沖擊作用，使砂質(zhì)海岸伴隨季節(jié)變化而起伏變遷。在秋冬季節(jié)，海浪把砂料帶離海岸，致使對上部海岸的侵蝕作用加劇，春夏季節(jié)，海浪把砂粒重新送回海岸，使秋冬季節(jié)的海岸趨于恢復，如此周而復始。然而由于海平面升高，在海浪對海岸的這種長期沖擊作用的過程中必然有一部分砂料滯留在海洋中，這種持續(xù)長久的作用將使海岸線后退，海岸被侵蝕。臺風和風暴潮災害加劇全球變暖會使熱帶海洋溫度升高，有利于臺風的生長和發(fā)展。根據(jù)1987年Emanuel的臺風模擬結果表明，全球變暖將會使臺風強度增大，并預測

39、到21世紀中期大氣中CO2濃度加倍時，臺風強度將會增大40%50%。王建等根據(jù)模型預測結果指出，隨著溫度的升高，西北太平洋臺風發(fā)生頻率及在中國登陸臺風的頻率均呈增大趨勢。當溫度升高1.5時，西北太平洋臺風發(fā)生頻率增加2倍左右，在中國登陸臺風的頻率也將增加1.76倍。隨著臺風發(fā)生頻率和強度的加大，臺風暴潮在中國沿岸發(fā)生的頻率和強度也會相應增大，從而更加劇了海平面上升對沿海地區(qū)的災害影響程度。洪水泛濫的機率增加。海平面上升使入海河流洪水泛濫的機率增加，其原因是由于海平面上升使水面抬高，改變了陸地原有的排水能力，給洪水疏散造成困難，并且在濱海地區(qū)遭受洪水襲擊時易使排水系統(tǒng)產(chǎn)生回流效應，導致沿海地區(qū)水

40、質(zhì)劣變，水域污染加重。其次是由于海平面上升長期對海岸造成的侵蝕作用，使沿海地區(qū)更易遭受洪水侵襲。造成土地鹽堿化海平面上升將導致海岸鹽水成分向陸地延伸。在近岸地區(qū)，淡水浮在鹽度較大的海水之上，鹽水層就象一個楔子，海水越近陸地，淡鹽海水的分界線距地表越近。海平面上升造成海岸線后退，淡鹽水分界線隨之上升，這種海水向上和向陸地方向的變化，意味著濱海地區(qū)土地鹽堿化面積的擴大。2、全球氣候變化條件下中國海岸帶的開發(fā)利用與保護措施（1）加強海岸帶保護。采取工程措施和生物措施治理侵蝕岸段；采用經(jīng)濟處罰與行政懲罰手段嚴防亂挖岸灘；建設海塘、堤壩、防止洪水泛濫，防止海平面上升導致潮水泛濫和沿海低洼地區(qū)被永久性淹沒

41、。（2）加強海岸帶水資源管理。改變目前水資源管理狀態(tài)，大力推行廢水資源化，探索工業(yè)廢水和城市污水的回收利用的有效途徑，嚴格限定地下水開采，引導企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，對沿岸的工礦企業(yè)的用水大戶要提倡采用以節(jié)水減污為目標的循環(huán)用水的新技術，探索建立區(qū)域重復用水系統(tǒng)；最大限度地降低新水消耗，減少污水外排量。（3）合理安排海岸帶土地利用。海岸帶土地包括濱海已利用的農(nóng)田、林地、草地、濱?；牡亍┩?。這些土地有多種用途，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、礦業(yè)等都可能有需求，形成用戶矛盾。因此，制定海岸帶土地利用方案，編制海岸帶土地利用規(guī)劃和功能區(qū)劃，實行許可證制度，在用戶沖突比較多的岸段，依據(jù)功能區(qū)劃和規(guī)劃的原則，要確定岸段

42、利用的優(yōu)先領域。（4）加強海岸帶海域使用管理。海岸帶海域與陸地的分界線一般以海岸線為界，其中一部分灘涂可能成為海陸重疊區(qū)，在管理實踐中要通過行政手段劃界。海岸帶的海域是交通、水產(chǎn)養(yǎng)殖、鹽業(yè)、旅游和娛樂等行業(yè)利用的區(qū)域，不同用戶要求利用同一海域，用戶之間的相互影響問題非常突出，是海岸帶管理的重點。應依照海域使用管理法，建立有償使用制度；采用與海岸帶土地利用同樣的方法，編制開發(fā)利用規(guī)劃和功能區(qū)劃，實行許可證制度。（5）建立海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)。這是保護海岸帶資源的可持續(xù)利用能力的有效措施?？稍谏綎|萊州灣、膠州灣、江蘇沿岸、福建湄州灣等地新選劃濱海濕地生態(tài)系保護區(qū)；可在珠江口、遼河口、長江口、錢塘江

43、口、晉江口等地新建河口生態(tài)系保護區(qū)；可在海南清瀾港、東山島、南沙永暑礁和西沙群島等處選劃珊瑚礁保護區(qū)。在福建福鼎、九龍江口、津江口、廣東通明海、廣西珍珠港等地新建紅樹林生態(tài)系保護區(qū)；可在河北的七里海、山東的馬山、海南的新村港和黎安港等處建立瀉湖生態(tài)系保護區(qū)；在廣東、廣西、海南沿岸選劃建設暖水性海草生態(tài)保護區(qū)，在山東、河北、遼寧沿岸選劃建設溫水性海草床生態(tài)系保護區(qū)。（6）加強海岸帶生態(tài)系統(tǒng)防災減災功能建設。在亞熱帶海岸如海南、廣西、廣東、福建沿海適宜灘涂大規(guī)模種植紅樹林，建設“海岸綠色長城”；在海南島周圍及廣西、廣東附近海域，開展珊瑚移植和培育活動，形成一定規(guī)模的人工珊瑚礁；在遼寧、河北、山東、

44、廣東、廣西、海南沿岸海岸侵蝕嚴重區(qū)域人工種植海草床等。五、高度重視海洋經(jīng)濟發(fā)展中的風險管理1、海洋開發(fā)與利用中的風險管理措施（1）強化海域使用和海洋開發(fā)利用管理。政府職能部門應依據(jù)海域使用管理法加強沿海地帶經(jīng)濟綜合開發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加大海域及海岸帶開發(fā)利用管理力度，要組織跨部門的專家開展沿海地區(qū)綜合開發(fā)利用的科學論證和風險評價，科學確定海域功能，保證資源的合理配置，以防止一些單位和個人盲目投入，無序、無度的開發(fā)，從根本上調(diào)整開發(fā)利用和保護海洋以及資源的關系，整頓和規(guī)范海域開發(fā)秩序；要禁止或嚴格限制破壞性開發(fā)活動，如圍墾，砍挖沿海植被或海砂等活動，改變傳統(tǒng)的以大量消耗資源和粗放經(jīng)營為特征的開發(fā)模式

45、，建立海洋資源開發(fā)利用的新的市場機制。要建立一支統(tǒng)一強大的海上執(zhí)法隊伍，以維護國家海洋所有權，保護海洋環(huán)境，最終實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用。（2）制定海洋災害防御區(qū)劃和風險區(qū)劃在海洋開發(fā)利用活動中要充分考慮到自然災害的制約因素，為此，要進行減災區(qū)劃和風險區(qū)劃。在調(diào)查了解海洋災害的成災規(guī)律、災害的時空分布情況，自然社會現(xiàn)象，歷史資料分析和各海區(qū)災害結構類型分析的基礎上結合海洋災害的機制研究和外界氣候環(huán)境條件預測（如臺風、海洋環(huán)境污染等）進行海洋災害預測和災害區(qū)劃，在此基礎上，結合社會經(jīng)濟條件，進行海洋災害風險區(qū)劃。這是防御和減輕海洋災害的有效途徑。美國在沿海防災減災方面非常重視災害的區(qū)劃，不僅編制了各州的海洋災害風險區(qū)劃，而且形成一種法規(guī)性文件和成果，規(guī)定在各州的災害風險區(qū)采取避防措施和海岸帶保護措施及管理條例，以達到防災、減災的目的。我國目前已制訂了海洋災害規(guī)劃和各沿海地方海洋功能區(qū)劃（其中包括防災區(qū)劃）并取得明顯效果，但由于海洋災害的形成機理非常復雜，突發(fā)性強，所涉及的氣候變異及環(huán)境動態(tài)和因素，是目前科學手段難以準確預測的，開展海洋災害