養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP-困境與出路

1、第 頁(yè) 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP:困境與出路 在老齡化程度日益加深的背景下,引入PPP模式為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。 5月24日,XX省老年人口信息及老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告發(fā)布。報(bào)告指出,2022年我省已進(jìn)入中度老齡化社會(huì),老年人口全國(guó)居首。在老齡化趨勢(shì)增強(qiáng)、養(yǎng)老壓力日益加大的背景下,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,使政府由承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹霞s方和監(jiān)管者,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì),為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供多層次、多樣化的高水平服務(wù)。然而,當(dāng)下的許多養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目并不完善。日前,財(cái)政部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知,要求進(jìn)一步加強(qiáng)P

2、PP示范項(xiàng)目規(guī)范管理,并對(duì)部分項(xiàng)目調(diào)出示范、退庫(kù)、整改,其中涉及到8個(gè)養(yǎng)老項(xiàng)目,涉及投資達(dá)66億6506萬(wàn)元。這些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目,普遍存在如下幾種問(wèn)題: 項(xiàng)目前期規(guī)劃不合理、后期監(jiān)管不到位。目前,與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施、專業(yè)人才隊(duì)伍、政府?dāng)?shù)據(jù)信息等資源沒(méi)有得到充分利用,對(duì)一定區(qū)域內(nèi)多方參與主體的基本情況了解不充分,大部分地區(qū)未能針對(duì)不同區(qū)域發(fā)展水平、不同需求提出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目具體實(shí)施規(guī)范和細(xì)則。在已經(jīng)執(zhí)行的項(xiàng)目中,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型項(xiàng)目主要集中在大中城市,而公寓型或生態(tài)養(yǎng)老型項(xiàng)目多集中在小城鎮(zhèn)。然而,小城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的消費(fèi)能力有限,對(duì)高端養(yǎng)老公寓和養(yǎng)老生態(tài)園消費(fèi)能力不足；大中城市醫(yī)療資源

3、較為充足、居民就醫(yī)便利,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)效果不明顯。同時(shí),在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中,一些地方過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值,重建設(shè)輕監(jiān)管,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的定價(jià)、詢問(wèn)、服務(wù)、評(píng)估等環(huán)節(jié)監(jiān)管不足,導(dǎo)致一些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目成為套取財(cái)政資金和社會(huì)資本圈錢的手段。 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求與社會(huì)資本投資偏好不匹配?，F(xiàn)階段,我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的最大需求,是能夠獲得優(yōu)質(zhì)完善的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本保障類和中端類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目,這些項(xiàng)目可以使絕大多數(shù)老人得到更貼心、更周到的服務(wù)。而社會(huì)資本的投資方向,則側(cè)重于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年公寓、生態(tài)養(yǎng)老院等高端養(yǎng)老項(xiàng)目,次重點(diǎn)則是綜合服務(wù)、福利中心、康復(fù)中心等,而居家社區(qū)的投資比重最小

4、,造成中低端需求與高端服務(wù)供給不平衡,同時(shí)也使企業(yè)自身面臨供需失衡引起的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 福利型、非營(yíng)利型與營(yíng)利型養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局不合理。福利型、非營(yíng)利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都具有收費(fèi)低的天然優(yōu)勢(shì)。相對(duì)而言,運(yùn)用PPP模式引入社會(huì)資本參與的營(yíng)利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)較高。一些地方在推行“公建民營(yíng)”養(yǎng)老PPP項(xiàng)目時(shí),未對(duì)區(qū)域內(nèi)老年人的養(yǎng)老需求、消費(fèi)能力,以及福利型、非營(yíng)利型、營(yíng)利型不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供應(yīng)缺口進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研,缺乏對(duì)不同地區(qū)發(fā)展水平和老年人觀念及地方習(xí)俗的了解,導(dǎo)致政策制定時(shí)缺少針對(duì)性和合理規(guī)劃,出現(xiàn)政策“水土不服”的現(xiàn)象,造成福利型、非營(yíng)利型與營(yíng)利型養(yǎng)老PPP項(xiàng)

5、目布局不合理,不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未能突出各自優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)發(fā)展、互為補(bǔ)充。 社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任和利益不對(duì)稱。從當(dāng)前政策看,“養(yǎng)老服務(wù)的事業(yè)要引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè),養(yǎng)老服務(wù)的福利化高于商業(yè)盈利化,公益性高于有償性”,而公益性和經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)尚沒(méi)有具體明確、統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。“合理界定政府和社會(huì)資本合作提供的養(yǎng)老服務(wù)邊界”,卻未說(shuō)明“邊界”的具體標(biāo)準(zhǔn)和指向,優(yōu)惠政策是更多支持PPP項(xiàng)目中的基本服務(wù)還是有償服務(wù)難以分清。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策的不清晰、不完善,容易導(dǎo)致政府和社會(huì)資本之間責(zé)任與利益的紛爭(zhēng)。在利益分享、繼續(xù)投入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确矫?政府與社會(huì)資本都希望對(duì)方承擔(dān)更多責(zé)任,減輕自己的風(fēng)

6、險(xiǎn)?，F(xiàn)階段,我國(guó)仍以公益型養(yǎng)老引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展,這種客觀環(huán)境與尚不完善的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策,導(dǎo)致了社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任和利益不對(duì)稱,從而影響了資源合理配置和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益。 引入PPP模式為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了新的機(jī)遇,因此仍需鼓勵(lì)其進(jìn)一步向縱深發(fā)展。針對(duì)上述問(wèn)題,應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手解決: 完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。一是政府嚴(yán)格根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際需求規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)工作,通過(guò)完善制度降低養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。二是出臺(tái)社會(huì)資本退出機(jī)制,在不影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的前提下,允許社會(huì)資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)、股權(quán)互換、資產(chǎn)托管、資產(chǎn)證券化等方式退出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

7、。三是政府定期為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目提供測(cè)算和評(píng)估、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和信息共享等服務(wù),推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期良性運(yùn)營(yíng)。四是建立由養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的參與主體,即社會(huì)資本、政府和消費(fèi)者等共同參與的項(xiàng)目監(jiān)管制度。 厘清政府與社會(huì)資本的責(zé)任利益關(guān)系。明確政府和社會(huì)資本分工,既符合國(guó)家政企分開、政事分開的原則,又能充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的稟賦優(yōu)勢(shì),有效降低養(yǎng)老成本,減緩養(yǎng)老供給與需求的矛盾。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,政府關(guān)注滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求問(wèn)題,社會(huì)資本則更多關(guān)注能否盈利、盈利多少的問(wèn)題。具體看,政府應(yīng)做好放管服工作,在前期準(zhǔn)備階段,做好立項(xiàng)、審批、政策引導(dǎo)等工作,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極

8、性；中期階段做好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管；后期階段推動(dòng)各項(xiàng)政策落地、實(shí)施,切實(shí)解決各種新問(wèn)題。社會(huì)資本則應(yīng)發(fā)揮高效資源配置和專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì),專注于運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù),有效降低成本、減少風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資源配置、激發(fā)活力。 引導(dǎo)不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加快福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革,引入社會(huì)資本、專業(yè)化管理和服務(wù),推進(jìn)多部門分工合作,提升福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率和服務(wù)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)化運(yùn)行轉(zhuǎn)軌。二是嚴(yán)格論證、管控營(yíng)利型PPP養(yǎng)老項(xiàng)目立項(xiàng),對(duì)營(yíng)利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資本投入、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)投入能力、營(yíng)利能力進(jìn)行全方位評(píng)估、嚴(yán)格審批。三是引導(dǎo)非營(yíng)利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開發(fā)自身輔助性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目,如人才培訓(xùn)、教育、健康、體育、法律援助等服務(wù),實(shí)現(xiàn)與營(yíng)利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異化發(fā)展。 完善促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策與法律體系。一是地方政府調(diào)整相關(guān)的過(guò)度扶持政策,針對(duì)各種類型的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)助、稅收等問(wèn)題制定實(shí)施細(xì)則。二是特許經(jīng)營(yíng)立法。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作不適用于工程招標(biāo)和政府采購(gòu)等法律,需要一個(gè)明確具體的法律文件。三是明確劃分責(zé)任擔(dān)當(dāng)、利益分享、繼續(xù)投入、補(bǔ)償方面的法律依據(jù),使