淺議社區(qū)組織架構(gòu)和機(jī)制運(yùn)作

1、淺議社區(qū)組織架構(gòu)和機(jī)制運(yùn)作2003-10-29 9:19:00中共南京市鼓樓區(qū)委組織部隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。社區(qū)作為基層社 會(huì)生活的區(qū)域性共同體，在城市管理、社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展中的地位日益突出。社區(qū)黨建作為鞏固黨的執(zhí)政基 礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)、加強(qiáng)社會(huì)主義三個(gè)文明建設(shè)的有效途徑，巳成為城市黨的建設(shè)工作的重要課題。而如何構(gòu) 筑一個(gè)合理完善的社區(qū)組織體系和運(yùn)行機(jī)制則是做好社區(qū)黨建各項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)。一、現(xiàn)行社區(qū)組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制存在的問題現(xiàn)行社區(qū)組織架構(gòu)包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居民自治組織和社區(qū)群眾組織、社區(qū)中介組織等各類組織。 近年來，全國(guó)許多大中城市為適應(yīng)

2、政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，轉(zhuǎn)變思維方式和管理模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方 面的力量，積極探索適合本地實(shí)際、各具特色的社區(qū)建設(shè)思路和做法，創(chuàng)造了沈陽模式、上海模式、青島 模式、武漢模式等社區(qū)建設(shè)管理模式。每一種模式的切入點(diǎn)雖然不同，但都在一定程度上對(duì)社區(qū)體制進(jìn)行 了改革，對(duì)社區(qū)組織建設(shè)進(jìn)行了創(chuàng)新，突出了社區(qū)民主自治，強(qiáng)化了社區(qū)的社會(huì)功能。改革的同時(shí)也都不 可避免地遇到了下列問題和阻力。一是法律、法規(guī)相對(duì)滯后。1990頒布實(shí)行的城市居民委員會(huì)組織法在法律上將居民委員會(huì)定位為 基層群眾性自治組織，但隨著社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的步伐加快，居民委員會(huì)的工作對(duì)象巳不再是純居民，居民 委員會(huì)的工作內(nèi)容也較之以往更加豐富，使得

3、組織法的有關(guān)規(guī)定巳滯后形勢(shì)發(fā)展的要求。加之在社區(qū) 黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式上、社區(qū)成員代表大會(huì)的作用發(fā)揮上、社區(qū)居民委員會(huì)的職能運(yùn)作上，一些比較有效的 創(chuàng)新做法與原有法律規(guī)定都存在矛盾，一些組織架構(gòu)缺乏相應(yīng)的法律、政策支持，廣大社區(qū)工作者在思想 認(rèn)識(shí)上也不完全統(tǒng)一，造成各地工作發(fā)展不平衡。二是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。政府在轉(zhuǎn)變職能過程中，由于各部門對(duì)待具體問題的認(rèn)識(shí)不一致，一些 政府職能部門片面理解重心下移，把本來屬于政府部門的工作任務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)居委會(huì)，熱衷于到社區(qū)設(shè)機(jī) 構(gòu)、掛牌子，出現(xiàn)了社區(qū)組織行政化、社區(qū)活動(dòng)形式化的傾向，增加了社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)。目前，社區(qū)居民 委員會(huì)所承擔(dān)的工作任務(wù)還是以區(qū)級(jí)政府和街

4、道布置的為主，真正應(yīng)履行的社區(qū)自治職責(zé)和服務(wù)職能卻逐 漸弱化。三是社區(qū)自治組織的自治功能還未真正發(fā)揮。社區(qū)體制改革后，作為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的社區(qū)成員代 表大會(huì)身兼決策、議事和監(jiān)督職責(zé)，但因缺乏完善的工作運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)成員代表大會(huì)在履行了對(duì)社區(qū)居 民委員會(huì)的選舉任務(wù)后，對(duì)社區(qū)重大事項(xiàng)和社區(qū)居委會(huì)的日常工作沒有實(shí)現(xiàn)真正的管理和監(jiān)督。社區(qū)居民 委員會(huì)名義上對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但因代表大會(huì)組織是松散型，沒有實(shí)質(zhì)約束能力，而社區(qū)的各項(xiàng) 經(jīng)費(fèi)投入包括社委會(huì)組成人員的工資福利均由政府財(cái)政統(tǒng)包，造成了社委會(huì)對(duì)政府依賴性較強(qiáng)，凡事只對(duì) 上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)社區(qū)群眾和駐區(qū)單位負(fù)責(zé)。四是社區(qū)單位和居民群眾的參與意識(shí)有

5、待增強(qiáng)。社會(huì)上下對(duì)城市社區(qū)建設(shè)這一新生事物還有一個(gè)理解 和接受的過程。因?yàn)樯鐣?huì)保障機(jī)制尚未完全建立，社區(qū)體制改革尚未完全配套，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、院校、 駐地軍隊(duì)等單位組織的社會(huì)管理和服務(wù)職能還沒有完全剝離，走向市場(chǎng)和社區(qū)。由此造成社區(qū)建設(shè)與社區(qū) 單位及居民個(gè)人的利益聯(lián)系得不夠密切，還沒有成為一種生存和生活的必然需要，有關(guān)單位法人以及社區(qū) 群眾還缺乏參與和自治意識(shí)。二、對(duì)社區(qū)組織架構(gòu)的設(shè)想理順社區(qū)內(nèi)各類組織的相互關(guān)系，明確各自責(zé)權(quán)利，是構(gòu)建合理社區(qū)組織架構(gòu)和機(jī)制運(yùn)作的基礎(chǔ)和前 提。中共中央組織部在1996年下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)街道黨的建設(shè)工作的意見中指出，居民區(qū)黨支部是居民 區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核

6、心。其職責(zé)之一是支持和保證居委會(huì)依法履行職責(zé)。2000年民政部關(guān)于 在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見中也指出，社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下 開展工作。社區(qū)居民委員會(huì)的根本性質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我 監(jiān)督的群眾性自治組織。上述規(guī)定對(duì)社區(qū)兩大基本組織-社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織給予了明確的定位和職責(zé)的劃分。但對(duì) 社區(qū)各類組織結(jié)構(gòu)尚未進(jìn)行完整闡述。我們認(rèn)為，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)體系應(yīng)如下圖所示：社區(qū)黨組織+社區(qū)成員代表大會(huì)社社社區(qū)區(qū)區(qū)事事議務(wù)務(wù)事督評(píng)委察鑒員委委會(huì)員員會(huì)會(huì)三、對(duì)社區(qū)工作機(jī)制運(yùn)作模式的設(shè)想社區(qū)組織架構(gòu)包括三個(gè)層次：一是社區(qū)黨組織；二是社區(qū)成

7、員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的社區(qū)居民委員會(huì)； 三是依托社區(qū)居民委員會(huì)在社區(qū)成立的各類社區(qū)服務(wù)載體。它們之間的相互關(guān)系和運(yùn)作模式各自不同。1、社區(qū)黨組織與社區(qū)成員代表大會(huì)的關(guān)系。中國(guó)的社區(qū)自治不同于西方的社區(qū)自治，是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治，這就需要通過加強(qiáng)社區(qū) 黨建來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)組織中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證社區(qū)發(fā)展符合黨的路線、 方針、政策，符合國(guó)家的各項(xiàng)法律。社區(qū)黨組織通過組織、協(xié)調(diào)、保障社區(qū)成員代表大會(huì)的有效召開來實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的 政治領(lǐng)導(dǎo)的又一表現(xiàn)方式，它可以把黨的政策通過法定程序變?yōu)樯鐓^(qū)居民和社區(qū)單位的共同意志，并且能 夠充分發(fā)揮群眾參與社區(qū)管理的積極

8、性，擴(kuò)大社區(qū)工作的群眾基礎(chǔ)。社區(qū)其他組織在社區(qū)成員代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，自我運(yùn)作、自我管理，可以使黨組織從具體事務(wù)中擺脫 出來，集中研究和解決社區(qū)建設(shè)中的宏觀性問題，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和發(fā)展事實(shí) 證明，一個(gè)單位或地區(qū)的黨建工作與經(jīng)濟(jì)工作、行政管理、民主管理之間交叉滲透、互相溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)， 就會(huì)相互促進(jìn)，共同發(fā)展。所以黨對(duì)社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)最主要的方式是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)的影響，充 分發(fā)揮其中黨員的作用。而統(tǒng)包統(tǒng)攬的領(lǐng)導(dǎo)方式，不僅與社區(qū)自治性質(zhì)不符，而且還會(huì)影響黨組織的活力 和黨在群眾中的形象，影響到單位和地區(qū)整體功能和作用的發(fā)揮。社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)自治組織的決策機(jī)構(gòu) -社區(qū)成員

9、代表大會(huì)，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)-社區(qū)居民委員會(huì)，以及社區(qū)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用應(yīng)該體現(xiàn) 在：一是發(fā)揮社區(qū)黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，抓好黨組織自身建設(shè)，發(fā)揮離退休黨員、下崗黨員、流動(dòng)黨員和在 職黨員的作用，建設(shè)一支在社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作中都能起模范帶頭作用的黨員隊(duì)伍。二是發(fā)揮黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，密切聯(lián)系群眾，溝通、協(xié)調(diào)與駐區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和各類新經(jīng)濟(jì)、新社會(huì)組織中黨組織的關(guān)系，形成社區(qū)各項(xiàng)工作的合力，組織協(xié)調(diào)推進(jìn)社區(qū)全局性工作。三是發(fā)揮黨組織對(duì)社區(qū)自治的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。對(duì)社區(qū)居民代表大會(huì)的民主決策的內(nèi)容 和程序進(jìn)行把關(guān)，協(xié)助上級(jí)組織對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)組成人員進(jìn)行考察是黨對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)；發(fā)揮社區(qū)成

10、員代表大會(huì)及其所屬委員會(huì)中黨員的作用，在社區(qū)自治組織民主決策過程中，將貫徹黨的路線、方針、政 策與維護(hù)社區(qū)居民的民主權(quán)利和共同利益有機(jī)結(jié)合起來是黨對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的保證；在社區(qū)自治組織民主管理 過程中，指導(dǎo)、監(jiān)督社區(qū)居民委員會(huì)正確行使自治權(quán)力，保證社區(qū)內(nèi)各類組織在國(guó)家法律法規(guī)和政策范圍 內(nèi)開展各自工作是黨對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容；及時(shí)了解民情、民意，維護(hù)好最廣大社區(qū)群眾和駐區(qū)單位的 根本利益，組織社區(qū)成員代表開展社區(qū)議事、社區(qū)事務(wù)督察、社區(qū)事務(wù)評(píng)鑒等工作，對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)行 使各項(xiàng)權(quán)利、履行各項(xiàng)義務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督，同時(shí)指導(dǎo)社區(qū)自治組織對(duì)政府有關(guān)部門及派出機(jī)構(gòu)行使評(píng)議 權(quán)和建議權(quán)，讓群眾滿意、讓群眾信任、

11、讓群眾參與，是檢驗(yàn)黨對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)是否卓有成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。2、社區(qū)成員代表大會(huì)與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系。社區(qū)成員代表大會(huì)是由社區(qū)單位代表和居民代表組成的對(duì)社區(qū)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策的機(jī)構(gòu)，它也是 社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。它在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)動(dòng)社區(qū)各類組織和社區(qū)廣大群眾對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)現(xiàn)自我管理、 自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。社區(qū)成員代表大會(huì)常設(shè)由社區(qū)成員代表中的知名人士、各級(jí)人大代表、 政協(xié)委員和熱心社會(huì)公益事業(yè)的居民積極分子組成的社區(qū)議事委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)督察委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)評(píng) 鑒委員會(huì)等專門委員會(huì)，分別承擔(dān)社區(qū)成員代表大會(huì)休會(huì)期間社區(qū)事務(wù)的商議決策、監(jiān)督協(xié)調(diào)和對(duì)社區(qū)居 民委員會(huì)執(zhí)行社區(qū)管理事務(wù)好壞的評(píng)鑒

12、工作。社區(qū)成員代表大會(huì)與社區(qū)居民委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān) 系。黨組織通過對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)及其專門委員會(huì)工作的組織、協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)工作 的保障和監(jiān)督。3、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)志愿者、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)中介組織等各類組織的關(guān)系。居委會(huì)組織法規(guī)定，居民委員會(huì)有協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi) 生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育工作，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)等義務(wù)。民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見中也明確了城市社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)包括拓展社區(qū)服務(wù)、 發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)治安等。上述各項(xiàng)工作的落實(shí)，社區(qū)居民委

13、員會(huì) 還必須依據(jù)黨和國(guó)家的有關(guān)政策，有效利用社區(qū)志愿者、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)中介機(jī)構(gòu)等載體，引導(dǎo)、支 持、規(guī)范和配合不同類型的組織，發(fā)揮各自作用，為殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象和生活困難居民等弱勢(shì)群體提供社 會(huì)福利服務(wù)，努力發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的社會(huì)保障功能；為老年群體提供日常生活照顧、醫(yī)療保健和精神生活等 方面的服務(wù)，以適應(yīng)社會(huì)人口老齡化的需要；扶持和引導(dǎo)服務(wù)中介組織為居民群眾提供便民系列服務(wù)，滿 足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要；為轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，提供后勤保障服務(wù)，以適應(yīng) 企業(yè)走向市場(chǎng)和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位改革的需要，通過以上服務(wù)全面實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織的社會(huì)功能。要真正實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治，保證上述組織體系正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還必須依靠城市基層政權(quán)的指導(dǎo) 和支持。各級(jí)城市政府尤其是基層人民政府和它的派出機(jī)構(gòu)一一街道辦事處要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，尊重社區(qū) 自治組織的自治地位，不要簡(jiǎn)單地將其當(dāng)作自己的“腿”，努力促使社區(qū)自治組織把協(xié)助政府工作與自主 地為