公共政策本質(zhì)與功能課件

1、第 一 章公共政策的本質(zhì)、構(gòu)成和功能主 要 內(nèi) 容什么是公共政策？公共政策的產(chǎn)生、本質(zhì)和基本特征公共政策的構(gòu)成與結(jié)構(gòu)公共政策的功能第一節(jié) 什么是公共政策一、詞源學(xué)上的“政策”說(shuō)文解字：政者，正也。呂氏春秋：策，謀術(shù)也。 從廣義上講，凡是由一定的主體制定的、同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等都可以被視為主體的某種政策。政策、決策、對(duì)策、決定具有共同或共通的含義。當(dāng)主體被限定為公共權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)，所謂政策指的是公共政策。在英語(yǔ)中，politia（國(guó)家） policie（政府管理） policy police politics 二、西方著名學(xué)者的“公共政策”定義 （教材P183-1

2、85） 戴維.伊斯頓：公共政策是“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配” （政治體系政治學(xué)狀況研究)西方學(xué)者的政策定義包括：（1）政策是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計(jì)劃和規(guī)劃;（2）政策是一系列活動(dòng)組成的過程;（3）政策具有明確的目的、目標(biāo)或方向;（4）政策是對(duì)社會(huì)所做的權(quán)威性分配。三、我國(guó)學(xué)界的“公共政策”定義（教材P185-186）1.陳振明： 政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。（政策科學(xué)）2.陳慶云： 公共政策是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配，包括利益選擇、

3、利益綜合、利益分配和利益落實(shí)等環(huán)節(jié)。（公共政策分析）3.教材（P185）四、公共政策的內(nèi)涵公共政策的三大要素是公共政策問題、公共目標(biāo)和公共利益。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本活動(dòng)方式或過程，是經(jīng)由政治過程而進(jìn)行的方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果。公共政策是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案。公共政策是一種行為準(zhǔn)則或規(guī)范第二節(jié) 公共政策的本質(zhì)和基本特征公共政策的產(chǎn)生當(dāng)代公共政策的發(fā)展公共政策的本質(zhì)公共政策的基本特征一、公共政策的產(chǎn)生政策的產(chǎn)生與階級(jí)、國(guó)家的起源緊密相連。公共政策產(chǎn)生的三個(gè)初始條件： 公共問題的形成； 公共決策機(jī)關(guān)的產(chǎn)生； 公共強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。二、當(dāng)代公共政策的發(fā)展公共政策民主化、科學(xué)化的趨勢(shì)從單

4、一型到綜合型政策的變化社會(huì)主義國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中公共政策的變化資本主義國(guó)家從消極政策向積極政策的轉(zhuǎn)變?nèi)?、公共政策的本質(zhì)階級(jí)本質(zhì)：統(tǒng)治階級(jí)意志和利益的集中體現(xiàn)與表達(dá)。社會(huì)本質(zhì)：公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著一定的目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)資源的配置和社會(huì)價(jià)值的分配。認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)，是理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。四、公共政策的基本特征政治性與合法性權(quán)威性和強(qiáng)制性公共性和偏好性的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)論上應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一政 治 性所謂政治性，是指公共政策是國(guó)家、政府及政黨為實(shí)現(xiàn)其政治目的而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。它公共政策的靈魂。合 法 性是政治科學(xué)中最重要的概念之一，其最初的含義是指

5、，國(guó)王有權(quán)即位是由于他們的“合法出身”。中世紀(jì)以來(lái)，合法性不再只是指“統(tǒng)治的合法權(quán)利”，而是指“統(tǒng)治的心理權(quán)利”，即人們內(nèi)心的一種態(tài)度政府統(tǒng)治是否具有合法性應(yīng)基于民眾的“同意”。一個(gè)政府如何獲得“合法性”？長(zhǎng)時(shí)間的存在從良好的政績(jī)中獲得合法性政府的組成結(jié)構(gòu)對(duì)合法性有影響政府通過國(guó)家象征來(lái)支持其合法性 M.羅斯金政治學(xué)馬克斯.韋伯關(guān)于合法性統(tǒng)治的合法性是建立在支配人們社會(huì)行為的“正當(dāng)”性基礎(chǔ)上的，而支配人們社會(huì)行為的正當(dāng)性又是來(lái)自于人們主觀的正當(dāng)性，包括情感的正當(dāng)性、倫理價(jià)值的正當(dāng)性、宗教的正當(dāng)性、傳統(tǒng)習(xí)慣的正當(dāng)性及法律的正當(dāng)性。魅力型統(tǒng)治（克里斯瑪型，即超人統(tǒng)治）傳統(tǒng)型統(tǒng)治法理型統(tǒng)治公共政策的

6、合法性內(nèi)容的合法性,即政策所規(guī)定的行為準(zhǔn)則、所實(shí)施的計(jì)劃措施能使公眾利益得到協(xié)調(diào)、平衡，符合多數(shù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和要求，受到人民的擁護(hù)。形式的合法性，指政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估，必須是法定主體按照法定程序進(jìn)行的活動(dòng)。偏 好 性政府的選擇比較充分地反映社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的偏好公共政策重點(diǎn)的選擇和設(shè)定反映著政府的偏好受到政府自利性的影響 政府利益與公共利益公共選擇理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)研究政府與人民的關(guān)系，認(rèn)為政府是具有自利性并謀求自身利益的最大化的。政府自利性從以下三個(gè)方面對(duì)政策過程產(chǎn)生影響：第一，政府完全從謀求自身利益最大化出發(fā)來(lái)界定與認(rèn)定公共利益；第二，在有效的制約與監(jiān)督下，政府能正確界定和認(rèn)定社

7、會(huì)公共利益，其自身的利益在合理的范圍內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)，正當(dāng)?shù)男枨笸ㄟ^正規(guī)的渠道得到滿足。第三，政府的自利性被視為與其公共性完全對(duì)立的一種特殊性，政府利益被視為不應(yīng)有的利益訴求，這使得政府缺乏正確界定、認(rèn)定與實(shí)現(xiàn)公共利益的動(dòng)力，不利于提高政府的能力，最終將不利于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于政府公共性與自利性問題的研究資料1.政府的自利性及其法律調(diào)控 探索2000-1 2.政府的自利性及其控制 江海學(xué)刊2002-2 3.公共性與自利性:一種政府分析視角的再思考 社會(huì)科學(xué)研究 2002-2 4.試論政府自利性及其矯正對(duì)策 鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2003-5 5.政府自利性:問題與對(duì)策 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(

8、人文社會(huì)科學(xué)版) 2004-1 6.論政府政策的公共性 天津社會(huì)科學(xué)2002-67.公共性：公共政策分析的一般范式 湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)2002-48.試論公共政策公共性提升之道 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)2004-29.政府公共性的歷史演進(jìn) 中共福建省委黨校學(xué)報(bào)2002-10第三節(jié) 公共政策的分類與構(gòu)成性質(zhì)分類層次分類內(nèi)容分類形式分類公共政策的結(jié)構(gòu)一、公共政策的性質(zhì)分類改造型與調(diào)整型創(chuàng)新型與重申型鼓勵(lì)型與限制型原生型與派生型二、公共政策的層次分類元政策總政策基本政策具體政策元 政 策 用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的理念和方法,包括公共政策的指導(dǎo)思想、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、程序步驟和方式方法.總 政 策 政府所

9、確定的較長(zhǎng)歷史階段的戰(zhàn)略目標(biāo)和根本任務(wù)，又稱為總路線、基本路線。在政策體系中居于支配地位.基 本 政 策 對(duì)關(guān)系國(guó)家全局利益的某一領(lǐng)域、某一方面工作所規(guī)定的主要目標(biāo)和任務(wù)。中介作用協(xié)調(diào)作用傾斜作用具 體 政 策 在基本政策的指導(dǎo)下，為解決特定時(shí)期和范圍的某類或某個(gè)特定問題所確定的具體目標(biāo)任務(wù)和行動(dòng)準(zhǔn)則。 執(zhí)行性和操作性強(qiáng)；內(nèi)容廣泛、形式多樣；層次復(fù)雜；運(yùn)行周期靈活三、公共政策的內(nèi)容構(gòu)成政治政策經(jīng)濟(jì)政策社會(huì)政策教育文化科技政策政治政策政府按照民眾意愿、通過法定程序制定和執(zhí)行的政治領(lǐng)域發(fā)展的方向和行為規(guī)范。政權(quán)鞏固和建設(shè)政策、法制政策、國(guó)防政策、外交政策、政黨政策、政府公共管理政策、民族政策、宗教

10、政策、僑務(wù)政策等。作用：保障政治社會(huì)化，將主導(dǎo)的政治思想理論轉(zhuǎn)化為全體國(guó)民的政治觀念；規(guī)劃指導(dǎo)社會(huì)政治的發(fā)展方向；規(guī)劃社會(huì)政治行為。經(jīng)濟(jì)政策政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，通過法定政治程序制定和執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展方向和行為規(guī)范。產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政稅收政策、貨幣金融政策、工商管理政策、勞動(dòng)工資政策、產(chǎn)品計(jì)量監(jiān)督政策、商品進(jìn)出口政策等。作用：規(guī)劃指引社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)朝著最有利的方向發(fā)展；保障資源的優(yōu)化配置，提高效率，促使生產(chǎn)力和社會(huì)財(cái)富不斷增加；保障公共資金的籌集和社會(huì)公共需求的滿足；規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)范運(yùn)作。社會(huì)政策政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，通過法定程序制定和執(zhí)行的社會(huì)管理領(lǐng)

11、域發(fā)展的方向和行為規(guī)范。人口政策、戶籍身份管理政策、社會(huì)保障政策、交通管理政策、環(huán)境衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)政策、犯罪處罰政策等。作用：規(guī)范社會(huì)行為，保障社會(huì)秩序，創(chuàng)造良好的社會(huì)人文環(huán)境；治理保護(hù)自然環(huán)境，優(yōu)化人類生存的自然條件；增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)施社會(huì)保障，提高人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。教育科學(xué)文化政策政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，通過法定程序制定和執(zhí)行的教育、科技、文化領(lǐng)域發(fā)展方向和行為規(guī)范。教育政策、科技政策、技術(shù)引進(jìn)政策、新聞出版政策、體育事業(yè)發(fā)展政策等。作用：規(guī)劃教育、科技、文化領(lǐng)域的發(fā)展方向和規(guī)模；保障科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新及向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化；發(fā)展文化事業(yè)，滿足社會(huì)文化生活的需求；制定行為規(guī)范，保障社會(huì)

12、精神文明領(lǐng)域的健康發(fā)展。四、公共政策的形式構(gòu)成1.公共政策的橫向結(jié)構(gòu)（受政治體制的影響）2.公共政策的縱向結(jié)構(gòu)（取決于國(guó)家結(jié)構(gòu)和各個(gè)層級(jí)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的大小及其擁有的實(shí)際能力的強(qiáng)弱）（一）公共政策的橫向結(jié)構(gòu)1.美國(guó)公共政策的橫向構(gòu)成（1）國(guó)會(huì) 國(guó)會(huì)立法是美國(guó)公共政策的基本形式。 國(guó)會(huì)在“授予權(quán)力”和“默示權(quán)力”的限度內(nèi)使用立法權(quán)直接制定公共政策（財(cái)政權(quán)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)、商業(yè)管理權(quán)）；使用非立法權(quán)間接制定公共政策（對(duì)行政部門和司法部門的監(jiān)督權(quán)，包括批準(zhǔn)預(yù)算、立法監(jiān)督、調(diào)查權(quán)和立法否決等）。（2）總統(tǒng)及行政機(jī)構(gòu)決策總統(tǒng)是強(qiáng)有力的直接決策者。各種咨文；立法否決；委托立法；外交決策；防務(wù)政策?？偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政

13、機(jī)構(gòu)除執(zhí)行國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)決策外，也制定政策。包括對(duì)國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)決策進(jìn)行解釋；制定規(guī)章條例；行政裁決等內(nèi)容。（3）司法決策美國(guó)最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式有：司法審查、推翻先前的裁決、司法命令。2.中國(guó)議行合一體制下的公共政策（1）人民代表大會(huì)的決策 立法是人大的首要職權(quán)。 人大決策主要形式有：憲法；基本法律；其他法律（涉及外交、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)計(jì)、土地管理、工商行政管理、專利等領(lǐng)域）；人大決定。（2）行政機(jī)關(guān)的決策國(guó)家機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，按一定的程序和方法作出的決定。是行政機(jī)關(guān)職能的體現(xiàn)。主要形式有：（1）以總理令的形式發(fā)布的行政法規(guī)；（2）以國(guó)務(wù)院文件或國(guó)務(wù)院辦

14、公廳文件形式發(fā)布的行政措施、決定和命令； 上述（1）（2）統(tǒng)稱為“國(guó)家政令”，具有法律效力。（3）中共中央、國(guó)務(wù)院共同發(fā)布的文件（即政策性文件，但不是法規(guī)）；（4）以部長(zhǎng)令形式發(fā)布的部門規(guī)章（須報(bào)國(guó)務(wù)院備案國(guó)務(wù)院有權(quán)予以改變或撤消）。（3）司法機(jī)關(guān)的決策在當(dāng)代中國(guó)，人民法院和人民檢察院作為司法機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分。但在政策過程中，它們制定政策的功能很弱，功能主要體現(xiàn)為政策執(zhí)行和政策監(jiān)控。此外，司法決策還可通過國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋表現(xiàn)出來(lái)。（4）中國(guó)共產(chǎn)黨的決策中國(guó)共產(chǎn)黨制定的政策是它在一定的歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的任務(wù)而規(guī)定的調(diào)整國(guó)家之間和國(guó)家內(nèi)部各社會(huì)群體之間行為的依據(jù)和準(zhǔn)則。黨的

15、政策以直接和間接兩種形式成為公共政策。直接形式：黨的歷次代表大會(huì)和中央全會(huì)通過的政策性文件；黨的領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話。間接形式：使黨的主張通過法定程序變成國(guó)家意志，如，中共中央與國(guó)家機(jī)構(gòu)聯(lián)名發(fā)布的政策方案；國(guó)家機(jī)構(gòu)根據(jù)中共中央的政策創(chuàng)議提出的政策方案；政府決策以黨的政策原則為依據(jù)?？偨Y(jié)（1）美國(guó)：公共政策=立法決策+行政決策 +司法決策中國(guó)：公共政策=執(zhí)政黨政策+人大決策 +行政決策（2）執(zhí)政黨的政策是否直接成為公共政策（3）是否有司法決策和元首決策的存在（二）公共政策的縱向構(gòu)成1.美國(guó)：聯(lián)邦政府政策 州政府政策 地方政府政策2.中國(guó)：中央政府政策 地方政府政策（省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的政策） 五

16、、公共政策的結(jié)構(gòu)合理的政策結(jié)構(gòu)應(yīng)具有的特征：1.結(jié)構(gòu)的有序化2.有效的分級(jí)管理3.嚴(yán)格的組合秩序第四節(jié) 公共政策的基本作用一、導(dǎo)向功能 指導(dǎo)和引導(dǎo)的功能 從形式上看，有直接和間接引導(dǎo) 從內(nèi)容上看，有行為和觀念引導(dǎo) 從結(jié)果上看，有正向和負(fù)向引導(dǎo)二、制約功能 管制、禁止的功能 在形式上，通過對(duì)特定對(duì)象行為的制約來(lái)表現(xiàn)； 在內(nèi)容上，通過具體政策的實(shí)施來(lái)表現(xiàn)。 三、調(diào)控功能 調(diào)節(jié)、控制的作用 在形式上，有直接和間接之分 在內(nèi)容上，調(diào)控各種利益關(guān)系（特別是物質(zhì)利益關(guān)系） 強(qiáng)烈的傾斜性 四、分配功能 把利益分配給誰(shuí)的問題（1）與政府主觀偏好一致的群體（2）與政府主觀偏好基本一致的群體（3）最能代表生產(chǎn)力發(fā)

17、展方向的群體五、象征性功能 指該項(xiàng)政策的存在只具有符號(hào)意義 （1）不具備實(shí)質(zhì)性后果，僅僅為了影響公眾的看法、觀念或思想意識(shí) （2）政府并沒有為此項(xiàng)政策的實(shí)施提供必要的資金、資源及其他條件。 薪水多高才能養(yǎng)住廉潔? 在不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、加快發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)的背景下，廣東省佛山市正在醞釀大幅度提高鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的待遇，鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的年薪將參考所在鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及當(dāng)年績(jī)效來(lái)綜合評(píng)定， 最高年薪可以拿到15萬(wàn)元甚至30萬(wàn)元。目前，已經(jīng)有不少佛山市科級(jí)干部被列入考查對(duì)象，準(zhǔn)備下鎮(zhèn)。屆時(shí)，佛山市政府?dāng)M從財(cái)政中每年拿出500萬(wàn)元至1000萬(wàn)元，提高鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工資，實(shí)行高薪養(yǎng)廉。 “高薪養(yǎng)廉”是一個(gè)由來(lái)已久的話題，

18、20世紀(jì)80年代就有人提出過，但遭到強(qiáng)烈反對(duì)，后來(lái)就時(shí)冷時(shí)熱。在佛山市政府高薪養(yǎng)廉的政策即將出臺(tái)之際，在2003年4月底的佛山網(wǎng)站上，一位名 叫C0002的網(wǎng)民提出：用高薪引入激勵(lì)機(jī)制，以提高政府工作效率，這種說(shuō)法站不住腳。他認(rèn)為目前的公務(wù)員工資經(jīng)過幾次加薪后，已有相當(dāng)吸引力。每年的大學(xué)生就業(yè)動(dòng)向充分說(shuō)明了這一點(diǎn)?！叭魏稳说牧疂嵍际侵贫鹊漠a(chǎn)物，是相互監(jiān)督、相互制約體制的結(jié)果?！比绻贫葒?yán)密，你無(wú)法不廉潔。此外，一旦制度所設(shè)置的處罰太重，以身試法的成本太高，風(fēng)險(xiǎn)太大(無(wú)論之經(jīng)濟(jì)還是名譽(yù))，廉潔便自然而生。因此，高薪和不高薪與廉政無(wú)關(guān)。“中國(guó)目前缺乏制度化的反腐機(jī)制，處罰力度又不夠，且官員腐敗在某些地方是環(huán)環(huán)相扣的，使得一些官員在主觀上也就缺乏反腐的決心?！彼J(rèn)為，在目前佛山平均工資水平不超過1.5萬(wàn)元/年的時(shí)候，一個(gè)表現(xiàn)一般的鎮(zhèn)長(zhǎng)沒有理由拿相當(dāng)于人均工資近10倍的收入。案例分析你是如何看待“高薪養(yǎng)廉”問題的？案例中關(guān)于“高薪養(yǎng)廉”的爭(zhēng)論涉及到對(duì)公共政策哪些功能的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用？目前我國(guó)反對(duì)腐敗應(yīng)主要應(yīng)用和發(fā)揮公共政策的哪些功能？為什么？你是如何看待目前大學(xué)生考公務(wù)員“熱”這一現(xiàn)象的？總 結(jié)高薪與是否廉潔無(wú)必然聯(lián)系；反腐敗、保證廉潔更應(yīng)該加