第二章 行政主體與行政職能

1、第二章 行政主體(zht)與行政職能 學(xué)習(xí)目標(biāo)和主要內(nèi)容 通過(guò)本章學(xué)習(xí)： （1）了解政府的內(nèi)涵、本質(zhì)、特點(diǎn)、基本結(jié)構(gòu)； （2）政府行政的權(quán)力基礎(chǔ)；行政權(quán)力的特點(diǎn)； （3）行政職能的基本含義；理解行政職能的基本理論，掌握(zhngw)行政職能體系的內(nèi)容以及我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方向。1共五十二頁(yè)第一節(jié) 行政(xngzhng)主體：政府 一、政府(zhngf)的基本內(nèi)涵 （一）政府的一般內(nèi)涵 廣義說(shuō)的政府,泛指一切國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),如立法機(jī)關(guān),司法機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)以及一切公共機(jī)關(guān)。有代表性的如英國(guó)大眾百科全書的定義:“由政治單元在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)?！?政府的功能 (1)立法;

2、 (2)司法; (3)執(zhí)行,行政管理. 2共五十二頁(yè) 狹義說(shuō)的政府,專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。美國(guó)百科全書是這樣界定的:“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序。就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員(chngyun)的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn),政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)。 我國(guó)憲法中的“人民政府”就是指各級(jí)行政機(jī)關(guān),即狹義的政府。 （二）我國(guó)政府的內(nèi)涵 1.國(guó)家和地方各級(jí)人民政府都是由相應(yīng)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。3共五十二頁(yè) 2.政府不僅向本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，

3、而且要向上一級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作； 3.各級(jí)政府的行政管理，從范圍來(lái)說(shuō)是全方位的； 4.政府擁有法定的執(zhí)行和管理的行政權(quán)力，運(yùn)用行政手段進(jìn)行(jnxng)指揮活動(dòng)； 5.為人民服務(wù)是國(guó)家和各級(jí)政府的宗旨，是一切行政措施的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。 二、政府的本質(zhì)和特點(diǎn) （一）政府的本質(zhì) 國(guó)家的階級(jí)性與公共性是統(tǒng)一的、相互依存的。 1 .一方面，國(guó)家、政府作為階級(jí)社會(huì)的特有現(xiàn)象，他總是代表著統(tǒng)治階級(jí)的利益；4共五十二頁(yè) 2.另一方面，任何國(guó)家、政府只有介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)(jngj)活動(dòng)和社會(huì)公共事務(wù)管理，才能最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的利益。 （1）任何階級(jí)統(tǒng)治都是以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)公共職能為前提的； （2）統(tǒng)治階級(jí)的特殊利

4、益在一定程度上受到社會(huì)普遍利益的制約。 （二）政府的基本特點(diǎn) 1.主權(quán)性和獨(dú)立性； 2.強(qiáng)制性和約束性； 3.執(zhí)行性和實(shí)踐性； 4.綜合性和動(dòng)態(tài)性； 三、政府的基本結(jié)構(gòu) （一）政府的一般結(jié)構(gòu)5共五十二頁(yè) 1.首腦機(jī)構(gòu)(jgu) 2.職能機(jī)構(gòu) 3.辦公機(jī)構(gòu) 4.直屬機(jī)構(gòu) 5.派出機(jī)構(gòu) 6.輔助機(jī)構(gòu) （二）我國(guó)政府的結(jié)構(gòu) 1 .縱向結(jié)構(gòu) 2 .橫向結(jié)構(gòu) （1）國(guó)務(wù)院（國(guó)務(wù)院全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議） （2）國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)（國(guó)務(wù)院組成部門） （3）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（具有獨(dú)立的行政職能） （4）國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)管理的國(guó)家局（具有獨(dú)立的行政職能） （5）國(guó)務(wù)院辦公和辦事機(jī)構(gòu)（不具有獨(dú)立的行政職能） 6共五

5、十二頁(yè)第二節(jié) 政府(zhngf)行政的權(quán)力基礎(chǔ) 行政權(quán)力的含義與特點(diǎn) 行政權(quán)力的來(lái)源(liyun) 行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展 7共五十二頁(yè) 一、行政權(quán)力的含義(hny)與特點(diǎn) 行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制性手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。 概念理解：行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的目的是要通過(guò)貫徹執(zhí)行國(guó)家的方針政策和各類法律、法令來(lái)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性的推行(tuxng)政令行政權(quán)力的客體包括整個(gè)社會(huì)行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由少數(shù)人執(zhí)行的管理權(quán)力8共五十二頁(yè)（一）行政(xngzhng)權(quán)力的內(nèi)在特征：

6、行政權(quán)力的階級(jí)性行政權(quán)力的社會(huì)性行政權(quán)力的滲透性行政權(quán)力的有限性（二）行政權(quán)力的外在特征：行政權(quán)力運(yùn)行的方向與軌道行政權(quán)力運(yùn)行的層次行政權(quán)力運(yùn)行的時(shí)效行政權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一行政權(quán)力運(yùn)行中的權(quán)力膨脹9共五十二頁(yè) （三）行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的區(qū)別 行政權(quán)力與其它國(guó)家權(quán)力相比，具有如下特征：第一，公益性。從行政權(quán)力行使的目的來(lái)看，行政權(quán)力具有公共利益性。第二，優(yōu)益性。從行政權(quán)力行使的保障條件來(lái)看，行政權(quán)力具有優(yōu)益性。第三，強(qiáng)制性。從行政權(quán)力行使的方式(fngsh)來(lái)看，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性。第四，單方面性。從行政權(quán)力行使主體的意志來(lái)看，行政權(quán)力具有單方面性。第五，不可處分性。從行政權(quán)力行使的自由度來(lái)看，

7、行政權(quán)力具有不可處分性。第六，廣泛性。從行政權(quán)力行使的客體來(lái)看，行政權(quán)力具有范圍上的廣泛性。10共五十二頁(yè) 行政權(quán)力起源于人類社會(huì)的組織(zzh)分工，隨著國(guó)家權(quán)力的出現(xiàn)而產(chǎn)生。原始社會(huì)公共權(quán)力 早期分權(quán)學(xué)說(shuō) 三權(quán)分立學(xué)說(shuō) 政治與行政二分法 “議行合一”理論 決策行政說(shuō)二、關(guān)于(guny)行政權(quán)力的理論論述 11共五十二頁(yè)三、行政權(quán)力(qunl)的分配 行政權(quán)力的分配(fnpi)的原則 行政權(quán)力的分配的方式 行政權(quán)力分配的途徑12共五十二頁(yè)（一）、行政權(quán)力分配(fnpi)的原則程序必須合法職權(quán)(zhqun)必須分明權(quán)責(zé)必須一致權(quán)利必須明確 內(nèi)容必須全面13共五十二頁(yè)（二）、行政權(quán)力(qunl)

8、的分配方式 根據(jù)行政權(quán)力的層次性及其科層化的主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分配，形成等級(jí)(dngj)權(quán)力，它需要解決的是集權(quán)與分權(quán)、管理層次和管理幅度的問(wèn)題。 根據(jù)行政權(quán)力作用客體的不同而對(duì)行政權(quán)力所進(jìn)行的功能性分割，形成功能權(quán)力。在這種權(quán)力分配中要協(xié)調(diào)專業(yè)與專業(yè)的關(guān)系問(wèn)題。14共五十二頁(yè)（三）、行政(xngzhng)權(quán)力分配的途徑行政權(quán)力的分配途徑主要是通過(guò)逐級(jí)授權(quán)；行政權(quán)力分配的另一種途徑是權(quán)力下放。這是現(xiàn)代國(guó)家為實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)的因地制宜或因時(shí)制宜，而對(duì)行政處分權(quán)力進(jìn)行的一種分配；行政權(quán)力分配另一中常見(jiàn)的途徑即地方自治(zzh)；行政權(quán)力分配的再一種途徑即是權(quán)力“外放”。15共五十二頁(yè)行政權(quán)力(qunl)的基

9、礎(chǔ)和手段行政權(quán)力行使的程度行政權(quán)力行使過(guò)程中的負(fù)效應(yīng)及其克服四、行政(xngzhng)權(quán)力的行使 16共五十二頁(yè)(一)、行政(xngzhng)權(quán)力的基礎(chǔ)和手段強(qiáng)迫性手段獎(jiǎng)酬性手段權(quán)威性手段 (二)、行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)(shxin)程度 行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度是一個(gè)綜合指標(biāo)，它不僅反映政府工作效率，而且也反映政府工作的能力，二者的統(tǒng)一便是政府的效能。17共五十二頁(yè)影響行政(xngzhng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的因素 行政權(quán)力的目的(md)與手段的合理性； 行政權(quán)力的強(qiáng)度； 行政客體的潛在能力問(wèn)題； 行政環(huán)境問(wèn)題 。18共五十二頁(yè)(三)、行政(xngzhng)權(quán)力行使過(guò)程中的負(fù)效應(yīng)及其克服 利益倒錯(cuò)，導(dǎo)致公權(quán)私用；

10、 權(quán)力角逐，使手段成為目的； 權(quán)力僭（jian）越，致使特權(quán)叢生； 慣性遺傳，產(chǎn)生(chnshng)死灰復(fù)燃現(xiàn)象 。19共五十二頁(yè)負(fù)面效應(yīng)的克服(kf) 在完善行政權(quán)力的同時(shí)，必須建立一套完善的合理的制約機(jī)制，既包括行政權(quán)力的自律機(jī)制，又包括立法(l f)權(quán)力和司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)控、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督等他律機(jī)制。20共五十二頁(yè) 一、行政職能(zhnng)的含義 行政職能是指政府為了維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能，它反映政府活動(dòng)的范圍(fnwi)、內(nèi)容、過(guò)程和活動(dòng)方式。主體是國(guó)家公共行政機(jī)關(guān)和其他公共組織；對(duì)象廣泛地涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)

11、等多個(gè)領(lǐng)域；依法行政是行政職能得以履行的一種重要方式。概念理解第三節(jié) 政府的行政職能21共五十二頁(yè)二、行政職能的地位(dwi)和作用行政職能是建立行政組織的根本依據(jù)；行政職能的變化是行政機(jī)構(gòu)、人員編制改革的關(guān)鍵；行政職能是行政運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化的依據(jù)；行政職能的實(shí)現(xiàn)情況是行政管理結(jié)果(ji gu)檢驗(yàn)的依據(jù)。22共五十二頁(yè) 三、行政(xngzhng)職能的歷史沿革自然經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理職能 近代行政管理職能的變革現(xiàn)代國(guó)家(guji)行政管理職能的新發(fā)展 23共五十二頁(yè) （一）自然經(jīng)濟(jì)條件下的行政(xngzhng)管理職能奴隸制國(guó)家形式下的行政(xngzhng)管理職能突出地體現(xiàn)了鎮(zhèn)壓職能和軍事保

12、衛(wèi)職能；封建制國(guó)家在行政管理職能方面，除了它所反映的階級(jí)本質(zhì)和它所代表的階級(jí)利益不同外，還以其具有稍稍增加了的社會(huì)管理職能而與奴隸制國(guó)家行政管理職能相區(qū)別；24共五十二頁(yè)（二）近代行政(xngzhng)管理職能的變革隨著國(guó)家權(quán)力的分化和法制社會(huì)的建立，行政管理職能的獨(dú)立性日益增強(qiáng)，并最終作為國(guó)家職能的一個(gè)組成部分而獨(dú)立存在；在資本主義制度下，由于社會(huì)化大生產(chǎn)代替了手工生產(chǎn)，商品經(jīng)濟(jì)取代了自然經(jīng)濟(jì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍越來(lái)越大，資產(chǎn)階級(jí)政府的社會(huì)管理職能也得以相對(duì)強(qiáng)化；資產(chǎn)階級(jí)政府在加大社會(huì)管理職能的同時(shí)，政治職能也沒(méi)有(mi yu)消弱，在一定意義上甚至還有了加強(qiáng)。25共五十二頁(yè)（三）現(xiàn)代國(guó)家行

13、政管理職能(zhnng)的新發(fā)展 國(guó)家(guji)職能日益擴(kuò)展，行政管理職能也呈擴(kuò)大趨勢(shì)現(xiàn)代各國(guó)行政管理職能體系中，在增大社會(huì)管理職能的同時(shí)，鎮(zhèn)壓與治安職能有相對(duì)減弱的趨勢(shì)國(guó)家行政管理綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政管理職能社會(huì)化同步進(jìn)行構(gòu)成現(xiàn)代行政管理職能的又一顯著特點(diǎn) 26共五十二頁(yè)四、行政(xngzhng)職能理論 有限政府理論(lln)政府干預(yù)理論有選擇地干預(yù)政府職能理論27共五十二頁(yè)(一)有限政府(zhngf)理論洛克：以自然法、社會(huì)契約論為基礎(chǔ)論證政府，認(rèn)為“既然政府得到的只是人們轉(zhuǎn)讓出來(lái)的有限權(quán)力，政府的行為就一定有限的”。邊沁：從人性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)以功利原則作為社會(huì)政治制度(zhd)的基礎(chǔ)

14、，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該負(fù)起保障人的健康、物價(jià)管理、糧食供應(yīng)和公民教育等任務(wù)，但對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻不要干涉。密爾：從人類需要自由的角度來(lái)論述問(wèn)題的，反對(duì)政府干預(yù)工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，也反對(duì)政府限制思想言論自由。亞當(dāng)斯密：“看不見(jiàn)的手”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，政府不應(yīng)干預(yù)市場(chǎng)的自由 。28共五十二頁(yè)（二）政府干預(yù)(gny)理論市場(chǎng)失靈理論。個(gè)人價(jià)值觀和自由與社會(huì)公理和原則存在矛盾，市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)(zdng)供給公共產(chǎn)品等。凱恩斯。通過(guò)政府干預(yù)和福利政策，刺激經(jīng)濟(jì)，使社會(huì)矛盾達(dá)到緩和。29共五十二頁(yè)（三）有選擇地干預(yù)(gny)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論 公共選擇學(xué)派。市場(chǎng)的缺陷并不是把問(wèn)題轉(zhuǎn)交給政府(zhngf)去處理的理由；

15、除非有阻止狹隘利益集團(tuán)進(jìn)行掠奪的程序性規(guī)則對(duì)施政過(guò)程加以嚴(yán)格的約束，政府(zhngf)的缺陷效率底下、費(fèi)用昂貴、計(jì)劃執(zhí)行不當(dāng)?shù)榷际遣豢杀苊獾?；即使如此，凡是可能的地方，決策仍均應(yīng)轉(zhuǎn)交私營(yíng)部門。30共五十二頁(yè)五、 行政職能(zhnng)體系 行政管理的基本(jbn)職能行政管理的運(yùn)行職能（一般管理活動(dòng)）31共五十二頁(yè)（一）行政管理的基本(jbn)職能國(guó)家政治事務(wù)(shw)的管理職能，包括防衛(wèi)職能、外交職能、治安職能；保護(hù)產(chǎn)權(quán) 、制定公共政策 、調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系 。社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理職能：統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督；為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供必要的制度、規(guī)則安排 ，價(jià)

16、格管制 ，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序 ，質(zhì)量管制；財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策。文化職能：其核心在于政府通過(guò)對(duì)文化事業(yè)的的管理，維護(hù)和弘揚(yáng)一種意識(shí)形態(tài)，用以說(shuō)明和論證統(tǒng)治與治理的合法性。 社會(huì)公共事務(wù)的管理職能，包括科教職能、公共服務(wù)職能、社會(huì)保障職能、人口控制職能、環(huán)境保護(hù)職能。32共五十二頁(yè)政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會(huì)職能基本職能 保衛(wèi)國(guó)家安全，協(xié)調(diào)對(duì)外關(guān)系，保證民主權(quán)益，界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以及(yj)維護(hù)社會(huì)秩序等等。 促進(jìn)教育科學(xué)(kxu)、文化的發(fā)展。 政府在政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障都屬于政府的社會(huì)職能。 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)以及公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

17、等33共五十二頁(yè) 計(jì)劃職能 組織(zzh)職能 協(xié)調(diào)職能 指揮職能 控制職能（二）行政(xngzhng)管理的運(yùn)行職能34共五十二頁(yè) (三)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府究竟應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，這已成為世界范圍內(nèi)政府變革的焦點(diǎn)問(wèn)題。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出“每一個(gè)政府的核心使命”包括了五項(xiàng)最基本的責(zé)任，即：（1）確定法律基礎(chǔ)；（2）保持一個(gè)未被破壞的政策(zhngc)環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體；（5）保護(hù)環(huán)境。35共五十二頁(yè)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德森提出了七職能說(shuō)：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提

18、供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)(jngj)穩(wěn)定。36共五十二頁(yè)六、我國(guó)行政職能(zhnng)的轉(zhuǎn)變 政府職能轉(zhuǎn)變的含義我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題行政職能轉(zhuǎn)變的方向(fngxing)行政職能的轉(zhuǎn)變內(nèi)容我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素37共五十二頁(yè) （一）政府職能轉(zhuǎn)變的含義 所謂政府職能轉(zhuǎn)變，既是政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化和發(fā)展的需要，對(duì)其履行職責(zé)的范圍和發(fā)揮功能的領(lǐng)域做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。 政府職能轉(zhuǎn)變意味著： 其一，隨著時(shí)空的變化，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能 。 其二，在政府職能結(jié)構(gòu)的

19、重心位移的同時(shí)，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)，收縮或擴(kuò)張。 其三，政府職能重心變化必然(brn)會(huì)引起職能行使方式的變化。 其四，職能關(guān)系。38共五十二頁(yè)（二）我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題 1、政府職能的“越位” （1）政府職能與市場(chǎng)功能不分。我國(guó)政府的一些部門和一些管理者仍然習(xí)慣于代替市場(chǎng)去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)(xinggun)的資源，行政審批的不合理和過(guò)多過(guò)濫，就是政府取代市場(chǎng)的典型表現(xiàn)。過(guò)多過(guò)濫的行政審批不僅妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮、降低了社會(huì)發(fā)展效率，而且在一定程度上還成為行政職權(quán)尋租和腐敗的前提。 39共五十二頁(yè) （2）政府(zhngf)與企業(yè)不分。表現(xiàn)為政府(zh

20、ngf)變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)公司，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。不僅為企業(yè)制定決策、籌集投資、掌管人事，而且最終還負(fù)擔(dān)虧損，使企業(yè)長(zhǎng)期處于政府(zhngf)的管束與庇護(hù)之下，無(wú)法成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人，影響了我國(guó)公司制改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程。40共五十二頁(yè) （3）政府與社會(huì)中介組織不分。表現(xiàn)為政府組織通過(guò)主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會(huì)、社團(tuán)、居民自治組織和村民自治組織的內(nèi)部(nib)管理與事務(wù)運(yùn)作，使它們直接或間接處于政府組織的附屬地位，難以真正依照自我管理、自我約束、自我發(fā)展的原則成長(zhǎng)發(fā)育，阻礙了非政府組織在公共管理中作用的發(fā)揮。 （4）政府與事業(yè)組織不分。我國(guó)政府組織與事業(yè)組

21、織難以區(qū)分，既有使用事業(yè)編制的行政機(jī)關(guān)，又有使用行政編制的事業(yè)機(jī)構(gòu)。有的事業(yè)單位實(shí)際上是行政部門的延伸，承擔(dān)著一定的行政職能。 41共五十二頁(yè) 2、政府職能的“錯(cuò)位” 主要是指在政府職能的分工定位上存在交叉和混淆的情況。 職能交叉主要指不同層級(jí)的政府與政府不同部門在職能定位上的交叉與沖突。如中央政府職能對(duì)地方政府職能的擠占，上級(jí)政府職能對(duì)下級(jí)(xij)政府職能的侵蝕，同級(jí)政府不同部門之間因?yàn)槿狈y(tǒng)一協(xié)調(diào)的責(zé)任隸屬關(guān)系機(jī)制而形成管理沖突與矛盾，從而導(dǎo)致職責(zé)行使中爭(zhēng)奪權(quán)力、摩擦扯皮、推卸責(zé)任等情形。 42共五十二頁(yè) 職能混淆主要指政府角色與企業(yè)角色、政府不同職能之間的相互混淆。如將政府國(guó)有資產(chǎn)管理

22、職能混同于直接進(jìn)行企業(yè)管理，政府直接插手干預(yù)企業(yè)人、財(cái)、物的組織安排和經(jīng)營(yíng)管理；將市場(chǎng)監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，歪曲了政府中介裁判的應(yīng)有角色，不同程度地造成“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”一身二任(y shn r rn)的現(xiàn)象；將政府服務(wù)職能混淆為管制行為，導(dǎo)致政府管理者反仆為主和公共服務(wù)質(zhì)量下降，改變了公共行政的性質(zhì)。43共五十二頁(yè) 3、政府職能的“缺位” 主要指本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒(méi)有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和其他(qt)必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他(qt)社會(huì)保障服務(wù)的公共供

23、給仍然不足；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系尚不健全；應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，仍然不能滿足社會(huì)公共需要。 44共五十二頁(yè)（三）、行政職能轉(zhuǎn)變的方向：建設(shè)(jinsh)服務(wù)型政府 由“全能行政”到“有限行政”轉(zhuǎn)變 由重管理到管理和服務(wù)并重公共服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)律：（1）公共服務(wù)適度超前增長(zhǎng)的規(guī)律；（2）公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)增長(zhǎng)規(guī)律；（3）公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在要素規(guī)律；（4）公共服務(wù)與國(guó)際化水平相適應(yīng)規(guī)律。 在人均GDP達(dá)到1000美元之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是有產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)步三者構(gòu)成(guchng)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。在

24、在人均GDP達(dá)到1000美元之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇肆Y本投資、社會(huì)保障、技術(shù)創(chuàng)新三者構(gòu)成的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。45共五十二頁(yè)（四）、行政(xngzhng)職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系 通過(guò)向市場(chǎng)放權(quán)，培育市場(chǎng)體系，把資源配置的職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。調(diào)整政府和社會(huì)的關(guān)系 通過(guò)向社會(huì)中介組織放權(quán)，把部分服務(wù)和監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織，給社會(huì)中介組織以相對(duì)獨(dú)立的地位。調(diào)整政府和企業(yè)的關(guān)系 通過(guò)放權(quán)給企業(yè)，使企業(yè)成為市場(chǎng)主體，并推行(tuxng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換和現(xiàn)代企業(yè)制度建立。 46共五十二頁(yè) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府(zhngf)、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系處理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架和平臺(tái)上進(jìn)行的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)自治與公共服務(wù)的關(guān)系問(wèn)題構(gòu)成行政管理體制的核心問(wèn)題。47共五十二頁(yè) （五）中國(guó)政府公共