信訪工作理論研討

1、-. z中國信訪軌制的窘境及其改造前途探析一、引言 信訪制度是我國公民政治參與的重要渠道,也是實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾行使權(quán)利的重要形式,黨和政府高度看重信訪工作,建立了相關(guān)的工作制度,設(shè)置了專門的工作機(jī)構(gòu),獲得了很大的成效。信訪制度是社會的平安閥,對社會的穩(wěn)定起著很大的作用。但近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和開展,人們利益關(guān)系的調(diào)劑和變更,出現(xiàn)了一些新情形新問題新矛盾,導(dǎo)致集體上訪、越級上訪的事件呈上升趨勢,對此一些地便利提出了要以法治訪、嚴(yán)格打擊越級上訪,并以此為依據(jù),對人民的正常上訪進(jìn)展圍、追、堵、截,侵害了群眾的利益。破壞了黨群、干群關(guān)系,造成了不良的影響1。而且在2004年還出現(xiàn)了信訪

2、洪峰。從這一點(diǎn)上看:在嚴(yán)格的信訪洪峰局勢的背地,除了公利意識的覺悟及其本身權(quán)利維護(hù)的訴求得不到解決等原因之外,轉(zhuǎn)型時代社會構(gòu)造性矛盾始終未能有效解決、各級國家機(jī)關(guān)中的工作人員懈怠失職等,也是引發(fā)信訪量劇增的主要起因。同時這也更進(jìn)一步說明:在我國實(shí)施多年的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境,其作為社會的平安閥,已經(jīng)出現(xiàn)了裂痕,其制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作中存在的缺點(diǎn)已露出。我們知道沒有保險(xiǎn)閥制度或平安閥制度不齊備的社會構(gòu)造,都是僵化的社會構(gòu)造,因此也是埋伏危機(jī)的社會構(gòu)造。僵化的社會構(gòu)造比機(jī)動的社會構(gòu)造更輕易引起抵觸。因此,面對作為我國社會的平安閥的信訪制度已出現(xiàn)了裂縫,我們就必須理性求解中國現(xiàn)行信訪制度的困境,以更

3、好的尋求其改革出路。 二、中國信訪制度的困境之征表 解決任何一個問題,必須找出問題的關(guān)鍵,找出問題的癥結(jié)所在。為了能給現(xiàn)行的信訪制度找到出路,我們就必須感性的找出及剖析現(xiàn)行信訪制度所存在的問題和困境。筆者經(jīng)由綜合分析,以為中國現(xiàn)行的信訪制度的困境主要有以下多少個方面: 窘境一:信訪軌制構(gòu)造龐雜,機(jī)構(gòu)之間溝通不暢 在橫向上,中國的信訪機(jī)構(gòu)主要由五個局部組成,即黨、政府、人大和兩院別離設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這五個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理各自領(lǐng)域來自社會的抒發(fā)信息。但這些信息所涉及到的問題大多須要政府來解決,于是表達(dá)信息還必須經(jīng)過一個向政府轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。然而政府的信訪機(jī)構(gòu)也僅僅是一個承受信息的部門,它缺乏解決問題的權(quán)能。

4、因此,會集到政府信訪部門的表達(dá)信息還得經(jīng)過一次時空轉(zhuǎn)移,信訪部門將這些信息進(jìn)展分類,然后提交政府相干機(jī)構(gòu)。這樣,制度構(gòu)造的復(fù)雜性影響了溝通速度。更重要的是，因?yàn)闄?quán)力構(gòu)造的復(fù)雜性而下降了溝通品質(zhì)。這種制度構(gòu)造不僅處理信息的才能較低,而且還會因信息處理不當(dāng)引發(fā)其余針對政治體系的政治壓力。當(dāng)代中國的溝通制度有一個明顯的特點(diǎn),即它主要是為處理非政治問題和非私家問題而設(shè)置的,這與中國共產(chǎn)黨在社會主義革命成功之后對社會局勢的斷定以及政治制度的性質(zhì)有關(guān)2。改革開放之后,溝通制度根本上還是連續(xù)了傳統(tǒng)的模式,在好處需要多元化的今天,這種模式顯然不能適應(yīng)社會開展的需要。在縱向上,信訪制度未構(gòu)成體系的構(gòu)造,信訪部門

5、的層級關(guān)系與所屬機(jī)構(gòu)的層級關(guān)系不完整一致,如下一級政府受上一級政府的領(lǐng)導(dǎo),而下一級政府的信訪部門與上一級信訪部門的關(guān)系卻不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)聯(lián)。有關(guān)條例規(guī)定,信訪工作在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,保持分級負(fù)責(zé)、歸口辦理的原則3。信訪部門履行塊塊領(lǐng)導(dǎo),這樣,信訪系統(tǒng)就缺乏完全性和一致性,越級溝通或信訪的現(xiàn)象屢有產(chǎn)生,信訪秩序凌亂常常打斷國家權(quán)力部門的程序性活動,影響了國家權(quán)力體系的正常運(yùn)作。 困境二:信訪制度被異化,成效錯位,機(jī)構(gòu)錯位越位的景象缺乏為奇 中國的信訪制度確立于1951年,當(dāng)年6月7日,政務(wù)院公布了關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決議。1982年以前的信訪反映的問題多是政治型,在解決個人政治問題上

6、,信訪制度曾施展了一定的作用。1982年當(dāng)前的信訪可以概括為安寧團(tuán)結(jié)型信訪,信訪制度的主要功能是化解糾紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。我們知道安定團(tuán)結(jié)型問題如:化解糾紛,調(diào)停,權(quán)利救濟(jì)、腐爛、亂收費(fèi)、打擊上訪應(yīng)該由司法部門解決,但1982年后直到今天的信訪工作主要是解決這些問題,這就解釋功能錯位是信訪制度的一個凸起問題。上訪者想反映的答復(fù)涉及到土地、基層選舉、腐朽、亂收費(fèi)、打擊上訪等各個方面,但信訪部門并不具備解決這些問題的能力。既然信訪部門沒有權(quán)力和能力解決這些問題,那他們又怎么或用什么方式和手腕來處理這些問題呢?fù)?jù)筆者了解相稱一局部信訪事項(xiàng)的處理應(yīng)用的是法治以外的方法:如強(qiáng)壓,或讓步,或哄騙等。同時由于面對大

7、批的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力,下有群眾極其不滿的怨氣,信訪部門在解決信訪事項(xiàng)的過程中處于兩難的地步。由此在這種工作狀態(tài)下,信訪機(jī)構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象層出不窮,執(zhí)政者預(yù)期的社會穩(wěn)定的目的非但沒有實(shí)現(xiàn),反而陷入一種更為恐懼的惡性輪回之中。同時上訪者也往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)、甚至國家司法救濟(jì)的一種特別權(quán)利。他們在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門解決不了問題后,動輒上訪,這直接導(dǎo)致了司法權(quán)威在人們心目中的弱化,最初只是供人們提看法、提議的信訪制度,后來卻變異為一種權(quán)利救濟(jì)的最正確方式,這種異化對我國的法治建立將產(chǎn)生非常不利的影響。 困境三:人治色彩濃重,不擁有行政權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)有時

8、權(quán)力無限且不受制約 從法律地位看,信訪工作機(jī)構(gòu)并不存在行政的職能和權(quán)力,也不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu),其處置信訪事項(xiàng)的權(quán)能有限,不能夠也不可能去解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會事務(wù)。則,賦予信訪機(jī)構(gòu)必定的職權(quán)是否就能有效解決各類社會矛盾呢謎底是否認(rèn)的。現(xiàn)行的信訪制度早已沖破了秘書性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)的定位,從現(xiàn)行的信訪工作模式看,不具備行政權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)有時權(quán)利無窮且不受制約,其工作的觸角往往延長到社會生涯的各個疇,有時甚至替換行使了國家機(jī)關(guān)的一局部職能;以引導(dǎo)批示為信訪督辦的依據(jù)帶有人治顏色,而轉(zhuǎn)達(dá)室和郵局式的歸口轉(zhuǎn)處,只能導(dǎo)致多數(shù)信訪群體對國家和政府發(fā)生更大的掃興與不滿?？傊?宏大的信訪機(jī)

9、構(gòu)和眾多的信訪工作職員非但不徹底化解一直出現(xiàn)的社會抵觸,反而有可能成為中國走向法治化過程中的一股消解力氣4。 困境四:上訪人的清官情結(jié)重大,訴訟案件類信訪增多 依照信訪主體利益念頭劃分,公民信訪活動的容請求主要有以下幾種:一是懇求解決個人或群體的矛盾和艱辛,曾道人,即反映問題、說要求;二是對黨政機(jī)關(guān)的工作提出批駁建議等;三是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的守法瀆職行為進(jìn)展控訴、揭露;四是向國家機(jī)關(guān)咨詢有關(guān)政策。目前我國公民信訪的容主要集中在第一和第三個方面,足球網(wǎng)址大全,并且多數(shù)是針對訴訟案件的(包括刑事和民事案件),非訴訟案件的極少。也就是說,目前信訪主體的信訪動機(jī)偏向單一化,對于法律訴訟案件的信訪

10、成為焦點(diǎn)。應(yīng)該否認(rèn),少數(shù)訴訟案件的上訪,是由于司法不公引起的,然而,有的卻是因?yàn)閿≡V方對法律不懂得、曲解引起的。有學(xué)者指出公民針對訴訟案件的上訪,屬于法律規(guī)定的申述或申請?jiān)賹?都是訴訟行為,應(yīng)該按照法律的規(guī)定進(jìn)展,不應(yīng)盲目,信訪固然也是為了尋求正義,但它本質(zhì)上還是歷史上的清官情結(jié),期盼以人治的氣力來實(shí)現(xiàn)公正與正義,而這無疑對法治產(chǎn)生負(fù)面影響,從而在根本上延緩正義的到來5。困境五:信訪本錢較高,但效益較低 目前信訪的本錢包含:一是信訪者信訪材料及郵寄通信費(fèi)用。不少信訪者為了能使所反響的問題盡快得到解決,都將資料打印、復(fù)印假設(shè)干份,而后用快件分辨寄給有關(guān)黨政機(jī)關(guān),這是一筆較大的開銷;二是信訪交通生

11、活費(fèi)用。這重要指那些從偏僻地域到省城或者進(jìn)京上訪的。他們坐車、吃飯等生活破費(fèi)也占了主要的一部門;三是因?yàn)樯显L和等候有關(guān)受理部門答復(fù)延誤的誤工(農(nóng))用度。這些費(fèi)用加在一起,其數(shù)目相稱可觀,但實(shí)際問題被解決的是十分少的。在一項(xiàng)調(diào)查中:在接收考察的2000多人中,只有3人表現(xiàn)由于上訪才使本人的問題得到懂得決,而解決的方法還是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人做了批示,引起了當(dāng)?shù)卣钠髦?,天線寶寶心水論壇?？梢娦旁L本錢較高,但效益較低。 三、中國信訪制度的改革出路-依法治訪 由于中國的現(xiàn)行的信訪制度存在上述困境,因此必須改革。那怎樣去改是強(qiáng)化還是弱化抑或全體顛覆在這些問題上可以說是仁者見仁,智者見智,說法不一。筆者認(rèn)為在

12、改革中國現(xiàn)行的信訪制度之前必須對公民信訪權(quán)利進(jìn)展再意識。依據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定可以得悉:信訪權(quán)利是公民的一項(xiàng)根本權(quán)利。從歷史的角度看:信訪活動在任何社會都存在。因此,信訪制度有其存在的價(jià)值和理由。信訪權(quán)利是與信訪行為所指向的其他實(shí)質(zhì)性權(quán)利相結(jié)合的,如治權(quán)利,民事權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利等。因此我們不能分開信訪行為所指向的實(shí)質(zhì)權(quán)利來談信訪權(quán)利。同時我們也知道任何一項(xiàng)權(quán)利都不是漫無邊際的,他也是要受到約束和制約的,所以同樣作為公民的一項(xiàng)根本權(quán)利的信訪權(quán)利也受到束縛、不能任意擴(kuò)大,否則社會將會陷入混亂無序之中,對信訪權(quán)利的保障也無從談起。我們現(xiàn)在的社會是法治社會,一切惟法律至上,而法治社會的一個根本原則就是用

13、法律對公利的進(jìn)展保障,但我國現(xiàn)行的信訪行為中有很大一局部涉及須用法律解決的問題卻得不到法律的解決,比方說,應(yīng)訴訟終結(jié)的案件應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的程序進(jìn)展,但有些部門或個人以保障信訪權(quán)利為由避開法律,用人治的方式去解決,從而使中國的法治受到破壞。同時我們也必須理性的看到:我國信訪制度有時所起的作用是在黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人作用下所發(fā)揮的,但這種作用與法治的關(guān)系不甚親密。 通過以上對信訪權(quán)利的再認(rèn)識,筆者以為:夸和強(qiáng)調(diào)信訪的種種長處、作用,科學(xué)信訪制度是不可取的,只會導(dǎo)致社會成員對信訪制度的更多誤會。同時我們也必須看到信訪制度的在我國歷史上所起的作用,一律扼殺信訪制度也是不可取的。為了使得信訪制度成為中國是實(shí)

14、上有效的解決糾紛的良性制度,就必須讓他在法治下重構(gòu),以取得新生。走出信訪困境,必須實(shí)現(xiàn)以法治為容的信訪制度改革。假設(shè)我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大聲吶喊重視和解決信訪中的各類矛盾,進(jìn)一步擴(kuò)展信訪處理的疇,則這套已經(jīng)運(yùn)行多年的復(fù)雜的制度部署依然會讓政府、社會和信訪機(jī)構(gòu)以及信訪群體在付出極大代價(jià)的同時,持續(xù)品味破壞法治所帶來的惡果。對信訪制度的改革應(yīng)與全部社會體制改革接洽起來,采用漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為容的信訪制度改革,而擴(kuò)至公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權(quán)威,應(yīng)當(dāng)是中國信訪走出困境的根本出路7。筆者以為對信訪

15、制度的改革詳細(xì)可以從以下幾個方面著手: (一)盡快出臺信訪法。古代法治的真理就是:所有社會行動須處在法律的把持之下。信訪活動也不例外。因而我國必需盡快出臺信訪法,健全信訪法律系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信訪的程序化、法制化。咱們知道任何國度的國民的政治參加必需要有暢通的、制度化的渠道予以保障。根據(jù)我國政治介入的社會主義性質(zhì)跟信訪體系的現(xiàn)狀,信訪立法已經(jīng)成為火燒眉毛的義務(wù)。從建國到當(dāng)初,對于信訪的破法仍是空缺,對信訪的性質(zhì)、地位、作用、準(zhǔn)則、程序等劃定,僅僅限于條例或者文件當(dāng)中,我國憲法上賦予的公民信訪的法律正當(dāng)性與事實(shí)中缺少操作性的法律條文之間的錯位,使得信訪運(yùn)動和信訪工作前后、上下不一致,也使得信訪受理局部根

16、底上處于名不正,言不順、工作也是批批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的情況中。同時我們曉得國務(wù)院于1995年制定了信訪條例,雖對保障國民的權(quán)力起到踴躍的作用,但行政法規(guī)的在法律體制中的位置和效率等級與與信訪的憲法地位不相當(dāng)。因此,我們國家應(yīng)盡快制訂信訪法。 (二)統(tǒng)一信訪受理機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)行的信訪制度構(gòu)造復(fù)雜,從中心層次來看,國務(wù)院設(shè)立國家信訪局,中紀(jì)委、高法院和高檢院設(shè)立信訪室,中央各部委設(shè)立信訪辦;從處所檔次來看,都設(shè)立了相應(yīng)的信訪處(科、辦)等。目前信訪機(jī)構(gòu)在設(shè)置布局上存在較大弊病。一是布局過于疏散,各自為政,缺乏統(tǒng)一和諧。如國務(wù)院在設(shè)立國家信訪局的同時,其所屬的各部委也設(shè)立了信訪辦,分散了信訪受理資源。二是國家司法

17、機(jī)構(gòu)部設(shè)立信訪機(jī)構(gòu),有損壞司法公平的嫌疑。現(xiàn)在,兩高均設(shè)立了信訪招待部門,負(fù)責(zé)有關(guān)訴訟案件問題的信訪受理。我們認(rèn)為,對法律體系的訴訟問題,應(yīng)當(dāng)通過畸形的司法渠道來解決。所以,應(yīng)該在各級人大設(shè)立同一的信訪受理機(jī)構(gòu),因?yàn)樾旁L制度在我國事作為政府性的民意表白機(jī)構(gòu)存在的,而人大恰是民心代表機(jī)構(gòu),將之放在人大,更有利于聽取民意、反映民情,表達(dá)公民的意志,通情達(dá)理8。 (三)改革司法機(jī)關(guān)的信訪制度,同時使信訪制度與司法制度相連接。司法權(quán)威是法治的容,在全社會形成尊敬司法裁決,建立司法最終裁判權(quán)威的氣氛,有利于社會的穩(wěn)固。因此我們要轉(zhuǎn)變司法機(jī)關(guān)中現(xiàn)有的訴訟類信訪案件按行政化信訪處理的模式,要將其納入正常的審訊監(jiān)視程序之中并加以必要的限度。同時,讓權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)視、社會監(jiān)視(媒體、社會成員)與法律監(jiān)視聯(lián)合起來,增進(jìn)司法公正,維護(hù)司法威望。由于司法權(quán)是終極的裁判權(quán)。因此,信訪制度所確立的接濟(jì)不是最終的救援,當(dāng)信訪救濟(jì)不能有效的解決問題,那就應(yīng)當(dāng)讓位于司法。所以在我國進(jìn)展信訪制度改革時也要留神使信訪制度與司法制度相銜接,以使公民的權(quán)利得到充足的救濟(jì)。 (四)樹立信訪代理制度,全訊新2?，F(xiàn)代社會是經(jīng)濟(jì)高度開