一文看懂：私募基金行業(yè)監(jiān)管體系【20181更新】

1、一文看懂：私募基金行業(yè)監(jiān)管體系【2018.1更新】綱要一、當(dāng)前私募基金監(jiān)管體系二、私募基金的監(jiān)管歷 程三、私募基金監(jiān)管原則及思路附：當(dāng)前私募基金管理人登 記要求圖示一、當(dāng)前私募基金監(jiān)管體系（2018年1月）二、私募基金的監(jiān)管歷程（一）混沌時期：寄人籬下私募基金首次登上中國資本市場 舞臺的時間是2003年，當(dāng)時的典型代表是趙丹陽的赤子之 心。但彼時，私募基金領(lǐng)域的相關(guān)立法幾乎空白，私募證券 基金多是以陽光私募基金的形式存在一一即私募基金管理 人通過投資顧問的形式，借助信托計劃等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn) 品為載體，來進(jìn)行投資運作。（二）初建體系：探索前行2006年3月1日，發(fā)改委令2005 年第39號創(chuàng)業(yè)

2、投資企業(yè)管理暫行辦法下發(fā)：定義了創(chuàng) 業(yè)投資企業(yè)，并對其首提備案要求。同時，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供一定政策扶持：可享受國稅總局的稅收優(yōu)惠政策。2010年，中國投資協(xié)會股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會（簡稱中國創(chuàng) 投委）經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)成立，是國內(nèi)首個經(jīng)政府主管部門正式 審批注冊的全國性股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會組織，旨在宣傳貫徹政策法規(guī)、推進(jìn)理論研究和推動行業(yè)發(fā)展。2011年11月，發(fā)改辦財金20112864號文關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知下發(fā)，簡單規(guī)范了股權(quán)投資企業(yè)的設(shè)立、資 本募集與投資領(lǐng)域，并要求股權(quán)投資企業(yè)至發(fā)改委或省級備 案管理部門備案。2012年5月份，發(fā)改委在全國股權(quán)投資 備案管理工作會議上明確

3、要求，各省級備案管理部門應(yīng)在 2012年10月底以前，完成本地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)備案管理規(guī) 則的立法程序。2012年6月6日，中國證券投資基金業(yè)協(xié) 會（簡稱“中基協(xié)”）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后成立，是證券投資基金 行業(yè)的自律性組織，接受證監(jiān)會和民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督 管理?；饦I(yè)協(xié)會主要職責(zé)包括：制定實施自律規(guī)則，監(jiān)督 檢查會員及其從業(yè)人員；制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，組織從 業(yè)考試、開展資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等等。2013年2月，證監(jiān)會公告201310號資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展公募證券投資投資 基金管理業(yè)務(wù)暫行規(guī)定規(guī)定：符合條件的私募證券基金管 理機(jī)構(gòu)，亦可向證監(jiān)會申請開展公募基金管理業(yè)務(wù)。2013年3月25日，發(fā)改辦財

4、金2013694號文關(guān)于進(jìn)一步 做好股權(quán)投資企業(yè)備案管理工作的通知發(fā)布，要求各地抓 緊推進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)備案管理制度建設(shè)、盡快由臺地方性股 權(quán)投資企業(yè)備案管理規(guī)則。各地方股權(quán)投資企業(yè)發(fā)起或管理 公募或私募證券投資基金、投資金融衍生品、發(fā)放貸款將被 認(rèn)定為違規(guī)行為。（三）步入正軌：身份確立，蓬勃壯大2013年6月修訂頒發(fā)的證券投資基金法，在市場準(zhǔn)入、投資范圍、業(yè)務(wù)運作等多方面優(yōu)化了行業(yè)業(yè)態(tài)，還將非公開募集基金納入法律調(diào)整范圍，拓展了行業(yè)的發(fā)展空間。 對于私募基金行業(yè)而言， 2013年的基金法修訂是個里程碑式的事件：此舉正式將“非 公開募集基金”納入監(jiān)管范疇，相當(dāng)于給了私募基金正式法律 身份。201

5、3年6月30日，中央編辦下發(fā)關(guān)于私募股權(quán)基 金管理職責(zé)分工的通知，明確將私募基金劃歸證監(jiān)會管理， 由證監(jiān)會實行適度監(jiān)管，保護(hù)投資者權(quán)益；發(fā)改委則負(fù)責(zé)組 織擬訂政策措施，兩部門協(xié)調(diào)配合。2014年1月17日，中基協(xié)發(fā)20141號私募投資基金管理人登記和基金備案辦 法（試行）下發(fā)，證監(jiān)會正式接替發(fā)改委監(jiān)管私募行業(yè)。2014年2月7日，中基協(xié)私募登記備案工作開啟第一個時 期：初始探索期。在這一時期，私募基金登記備案性質(zhì)定位 還較為模糊，缺乏規(guī)則，屬于登記備案的探索期。當(dāng)時，平 均每月有765家機(jī)構(gòu)申請登記，1563只產(chǎn)品申請備案。2014 年5月，國發(fā)201417號關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場健 康發(fā)展的

6、若干意見為私募基金的發(fā)展方向定調(diào)：明確應(yīng)建 立健全私募發(fā)行制度、規(guī)范募集行為。對私募發(fā)行不設(shè)行政 審批，并提由發(fā)展私募投資基金。按照功能監(jiān)管、適度監(jiān)管 的原則，完善股權(quán)投資基金、私募資產(chǎn)管理計劃、私募集合 理財產(chǎn)品、集合資金信托計劃等各類私募投資產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo) 準(zhǔn)。2014年8月21日，證監(jiān)會令105號私募投資基金監(jiān) 督管理暫行辦法發(fā)布，從整體上規(guī)范私募投資基金活動，保護(hù)投資者及相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)私募投資基金行業(yè)健康發(fā)展。2014年12月22日，中基協(xié)私募登記備案工 作開啟第二個時期：全口徑登記備案期。當(dāng)時中基協(xié)為摸清 行業(yè)底數(shù)，響應(yīng)商事改革和“雙創(chuàng)”要求，對該時期的登記備 案不設(shè)門檻。

7、這也導(dǎo)致當(dāng)時大量背景各異、主業(yè)模糊或無明 確展業(yè)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)紛紛申請登記，登記數(shù)呈爆發(fā)式增長，行 業(yè)良莠不齊、風(fēng)險積聚。這一時期，平均每月有2016家機(jī)構(gòu)申請登記，2294只產(chǎn)品申請備案。（四）去蕪存菁：回歸本源，規(guī)范發(fā)展從2016年初開始至今，證監(jiān)會與中基協(xié)持續(xù)細(xì)化私募監(jiān)管體系。尤其是進(jìn)入2017年后，監(jiān)管力度與深度持續(xù)增長。2016年2月5日,中基協(xié)私募登記備案工作開啟第三個時期：底線審核和信用約束期。以中基協(xié)發(fā)20164號文關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范私募基 金管理人登記若干事項的公告的發(fā)布為標(biāo)志，協(xié)會從登記 備案的源頭開始，全面規(guī)范私募基金行業(yè)的展業(yè)秩序和信用 環(huán)境。2016年7月15日，證監(jiān)會公告2

8、01613號，即在業(yè) 內(nèi)被稱作“新八條底線”的證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理 業(yè)務(wù)運作管理暫行規(guī)定下發(fā)。在正本清源的前提下，重點加強對違規(guī)宣傳推介、結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品、違法活動、“資金池”業(yè) 務(wù)等的規(guī)范。私募證券投資基金管理人亦需參照執(zhí)行。2016年12月12日，證監(jiān)會2016第130號令證券期貨投資者 適當(dāng)性管理辦法下發(fā)，將投資者分為專業(yè)投資者和普通投資者，私募基金行業(yè)也在其調(diào)整范圍之內(nèi)。2017年1月13日，發(fā)改財金規(guī)20162800號政府由資產(chǎn)業(yè)投資基金管理 暫行辦法下發(fā)，自2017年4月1日起施行。該辦法明確 了政府由資產(chǎn)業(yè)基金的定義及范疇，并確立了管理體制，要 求此類管理人在相關(guān)信用信息登記系

9、統(tǒng)登記。此外明確管理人實收資本不低于1000萬，產(chǎn)品應(yīng)委托商業(yè)銀行托管。在 投資范圍上，該辦法明確此類基金應(yīng)當(dāng)以未上市企業(yè)股權(quán)投 資為主，禁止明股實債等變相增加政府債務(wù)的行為。2017年2月，各地證監(jiān)局按照證監(jiān)辦發(fā)20172號關(guān)于開展 2017年私募基金專項檢查的通知開展專項檢查。上海、 四川、海南、青島、甘肅、寧夏、陜西、江西等地區(qū)證監(jiān)局 按照“兩隨機(jī)、一公開”要求，依據(jù)“問題導(dǎo)向+隨機(jī)抽取”原則， 陸續(xù)開展轄區(qū)內(nèi)的私募檢查。2017年2月14日，中基協(xié)發(fā)布證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理計劃備案管理規(guī)范第4號，限制私募基金投向不符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域。2017年3月1日，中基協(xié)私募投資基金

10、服務(wù)業(yè)務(wù)管理辦 法（試行）規(guī)范了基金募集、投資顧問、份額登記、估值 核算、信息技術(shù)系統(tǒng)等服務(wù)業(yè)務(wù)。此外規(guī)定申請機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根 據(jù)私募投資基金服務(wù)機(jī)構(gòu)法律意見書指引（附件3）的要求，在登記系統(tǒng)中上傳法律意見書。2017年3月31日，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布私募基金登記備案相關(guān)問題解答（十三）進(jìn)一步提高了對私募基金管理人“專業(yè)化管理”的要求，規(guī)定同一私募基金管理人不可兼營多種類型的私募基金管理業(yè)務(wù)，明確私募基金管理人在申請登記時僅選擇一類機(jī)構(gòu)及業(yè) 務(wù)類型進(jìn)行登記，且只可備案與本機(jī)構(gòu)已登記業(yè)務(wù)類型相符 的私募基金，不允許此前所謂的“全牌照”、“多牌照”私募管理 人的存在。對于此前已登記多類業(yè)務(wù)類型、兼營多類私募基

11、 金管理業(yè)務(wù)的私募基金管理人，該文件要求整改以落實相關(guān) 要求，應(yīng)當(dāng)從已登記的多類業(yè)務(wù)類型中僅選擇一類業(yè)務(wù)類型作為展業(yè)范圍，確認(rèn)自身機(jī)構(gòu)類型。2017年4月5日，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布關(guān)于“資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)綜合管理平臺”第二階段 上線運行與私募基金信息報送相關(guān)事項的通知，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)綜合管理平臺第二階段上線運行，明確要求管理人上傳運營風(fēng)險控制制度等 8類制度，并且不再提示“退回補正超過5次，機(jī)構(gòu)申請將會被鎖定 3個月”。同時全面啟動私募基金 從業(yè)人員注冊管理功能。2017年4月10日，發(fā)改辦財金規(guī)2017571號政府由資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）印發(fā)，宣告“政府由資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記 系統(tǒng)”

12、正式啟用。根據(jù)發(fā)改財金規(guī)20162800號文，中央各 部門及其直屬機(jī)構(gòu)由資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金募集完畢后二 十個工作日內(nèi)，應(yīng)在全國政府由資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登 記系統(tǒng)登記。地方政府或所屬部門、直屬機(jī)構(gòu)由資設(shè)立的產(chǎn) 業(yè)投資基金募集完畢后二十個工作日內(nèi)，應(yīng)在本區(qū)域政府由 資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記子系統(tǒng)登記。發(fā)展改革部門應(yīng)于報送材料齊備后五個工作日內(nèi)予以登記。2017年6月28日，中基協(xié)發(fā)布基金募集機(jī)構(gòu)投資者適當(dāng)性管理實施指引（試行）規(guī)范了基金募集機(jī)構(gòu)銷售行為，以使投資者適當(dāng) 性管理得到有效落實。其中明確將投資者適當(dāng)性匹配作為募 集程序的必備環(huán)節(jié)，并規(guī)定了投資者分類、產(chǎn)品風(fēng)險分級； 以及投資者與產(chǎn)

13、品風(fēng)險匹配等內(nèi)容，核心要求是將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn) 品提供給適合的投資者。指引于32017年7月1日起實施。2017年8月30日，國務(wù)院法制辦對私募投資基金管理暫 行條例（征求意見稿）公開征求意見。條例的由臺對完善 私募基金的法律基礎(chǔ)具有重大意義。征求意見稿首次對私募 基金管理人股東/合伙人提由財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了嚴(yán)格的董監(jiān)高、 執(zhí)行事務(wù)合伙人及委派代表任職要求，此外條例還對私募基 金的范圍、私募管理人以及托管人的職責(zé)、投資者適當(dāng)性管 理等方面均作了明確的要求。止匕外，為貫徹相關(guān)規(guī)定，條例 還對33類行為明確規(guī)定了處罰措施。2017年10月，其他類私募零登記。本月其他類私募管理人登記數(shù)量0增加。實際上自201

14、7年伊始，基金業(yè)協(xié)會就逐步收緊該類私募機(jī)構(gòu) 的登記。據(jù)統(tǒng)計，2017年8月1日至2017年10月27日， 其他類私募管理人共新增 13家，遠(yuǎn)低于此前每月的平均水 平。2017年11月3日私募基金登記備案相關(guān)問題解答（十四）發(fā)布，明確了六種不予辦理登記的情形。此外，該問 答明確協(xié)會將定期對外公示不予辦理登記的申請機(jī)構(gòu)名稱及不予登記原因，同時公示為該機(jī)構(gòu)由具法律意見書的律師 事務(wù)所及經(jīng)辦律師名單。同時，在該問答中，明確要求申請 私募基金管理人登記的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面承諾：在完成首只私募 基金備案前，不進(jìn)行法定代表人、實際控制人或控股股東的 重大事項變更。2017年12月2日，基金業(yè)協(xié)會會長洪磊在 第四屆

15、中國私募投資基金峰會上做了防范利益沖突完善內(nèi)部治理 推動私募基金行業(yè)專業(yè)化發(fā)展的發(fā)言，提由任 何基金產(chǎn)品都不能對投資者保底保收益，不能搞名股實債或 明基實貸。同時強調(diào)一下情形不予備案：涉嫌非法集資； 合伙型私募基金中有限合伙人直接擔(dān)任基金管理人或通 過代持成為管理人；私募基金產(chǎn)品擔(dān)任普通合伙人；基 金投資者中由現(xiàn)代繳代付等違反法律法規(guī)原則要求的；違 法違規(guī)開展金融機(jī)構(gòu)持牌專營業(yè)務(wù)或者不符合協(xié)會自律規(guī) 則的產(chǎn)品，如進(jìn)行直接借貸、民間借貸、P2P、眾籌投資等， 或直接購買商品房由售獲取差價等的。2017年12月20日，中基協(xié)官網(wǎng)首次根據(jù)私募基金登記備案相關(guān)問題解答（十 四），正式開始披露不予登記的

16、申請機(jī)構(gòu)及所涉律師事務(wù)所、 律師情況。2018年1月6日，銀監(jiān)發(fā)20182號商業(yè)銀行 委托貸款管理辦法下發(fā)，從此包含私募基金在內(nèi)的任何資 產(chǎn)管理產(chǎn)品，具募集的資金都不能再發(fā)放委托貸款。這等于 封堵了私募基金開展的非標(biāo)投資的一個重要途徑。解讀詳見此處。三、私募基金監(jiān)管原則及思路在 2016年4月29日證監(jiān)會例行新聞發(fā)布會中，證監(jiān)會私募基金監(jiān)督部主任陳自強表示，當(dāng)前私募基金監(jiān)管遵循“統(tǒng)一監(jiān)管、 功能監(jiān)管、適度監(jiān) 管、分類監(jiān)管”的基本原則，按照“扶優(yōu)限劣”、“差異化監(jiān)管” 的思路開展監(jiān)管工作。（一）監(jiān)管原則：統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管1、統(tǒng)一監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管，就是落實證券投資基金法和中 央編

17、辦關(guān)于私募股權(quán)投資基金監(jiān)管職責(zé)分工要求，將私募證 券基金、私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和其他私募基金等各 類私募基金納入統(tǒng)一監(jiān)管。2、功能監(jiān)管功能監(jiān)管就是對不同機(jī)構(gòu)條線下的私募基金業(yè) 務(wù)，鑒于其具有相同的功能屬性， 進(jìn)而實行統(tǒng)一的功能監(jiān)管。這主要包括了各類私募基金執(zhí)行統(tǒng)一的合格投資者標(biāo)準(zhǔn)，均 應(yīng)當(dāng)遵守非公開募集、投資運作、信息披露等規(guī)范性要求， 防范監(jiān)管套利。目前，證監(jiān)會已經(jīng)在探索實施對證監(jiān)會監(jiān)管 的證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募 基金業(yè)務(wù)的統(tǒng)一功能監(jiān)管。這一進(jìn)程預(yù)計有望將在大資管新 規(guī)實施后加速。3、適度監(jiān)管適度監(jiān)管就是私募基金不設(shè)行政審批，而是實 行事中事后監(jiān)管，充分發(fā)揮

18、投資者和市場對私募基金管理人 的約束，以及私募基金管理人的自我約束作用。行業(yè)監(jiān)管和 自律監(jiān)管主要從資金募集、 投資運作、信息披露等環(huán)節(jié)入手，提由原則性底線監(jiān)管要求。4、分類監(jiān)管實踐中，鑒于私募基金管理人股東控制權(quán)復(fù)雜、資金來源多樣、管理人內(nèi)控薄弱、兼營一級和二級市場業(yè)務(wù) 沖突大于互補的現(xiàn)實，中基協(xié)要求私募證券、私募股權(quán)和其 他私募業(yè)務(wù)分類經(jīng)營且不得兼營，對其采取有差異的分類審 核標(biāo)準(zhǔn)。這既是為了避免在管理人層面由現(xiàn)重大利益沖突和 利益輸送風(fēng)險，也是為了維護(hù)基金的本質(zhì)，推動行業(yè)專業(yè)化 發(fā)展。目前的分類監(jiān)管，就是在統(tǒng)一立法、統(tǒng)一登記備案的 基礎(chǔ)上，根據(jù)各類私募基金投資標(biāo)的的不同，對私募證券基 金、

19、私募股權(quán)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金等分別進(jìn)行備案，提由不 同的監(jiān)管要求。同時根據(jù)各類私募基金的管理規(guī)模大小、投 資者人數(shù)、合規(guī)風(fēng)險程度、投訴舉報等維度，以問題和風(fēng)險 為導(dǎo)向，進(jìn)行分類監(jiān)測和檢查。在 2017年底，證監(jiān)會私募 基金監(jiān)管部主任陳自強指由，還將探索分類分級監(jiān)管加強誠 信激勵約束。證監(jiān)會將根據(jù)私募機(jī)構(gòu)的合規(guī)守信情況和不同類型私募基金的特點，研究制定分類分級標(biāo)準(zhǔn)， 在風(fēng)險監(jiān)測、 現(xiàn)場檢查、信息披露等方面提由不同監(jiān)管要求，并實施差異 化監(jiān)管安排。在此基礎(chǔ)上，完善私募基金登記備案制度和分 類公示制度，加強私募行業(yè)誠信建設(shè)，對合規(guī)水平和誠信水 平較高的機(jī)構(gòu)給予有力激勵，對違規(guī)失信機(jī)構(gòu)給予應(yīng)有的誠 信約

20、束。（二）監(jiān)管思路：扶優(yōu)限劣、差異化監(jiān)管在扶優(yōu)限 劣方面，證監(jiān)會將創(chuàng)造條件豉勵優(yōu)秀機(jī)構(gòu)做大做強，同時清理違規(guī)、失聯(lián)和空殼機(jī)構(gòu)。1、扶優(yōu)豉勵的政策主要體現(xiàn)在 6個方面：（1）允許符合條 件的私募機(jī)構(gòu)申請公募基金管理人業(yè)務(wù)牌照；（2）允許符合條件的私募機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場開戶；（3）研究并盡快明確私募機(jī)構(gòu)在新三板桂牌問題；（4）推動引導(dǎo)保險資金等長期資金投資符合條件的創(chuàng)業(yè)投資基金；（5）支持有條件的私募機(jī)構(gòu)開展境外投資業(yè)務(wù)；（6）通過分類公示推由行業(yè)最佳 實踐，宣傳優(yōu)秀私募機(jī)構(gòu)。2、限劣在“限劣”方面，證監(jiān)會通過組織現(xiàn)場檢查和配合地方 政府打非等，查處行業(yè)違法違規(guī)行為、 對失聯(lián)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公示、 對違法違規(guī)機(jī)構(gòu)撤銷管理人登記、對長期沒有展業(yè)的機(jī)構(gòu)注 銷登記等，引導(dǎo)真正專業(yè)、規(guī)范的私募機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)。3、差異化監(jiān)管在差異化監(jiān)管方面，前期中基協(xié)對不同類別 的私募基金從業(yè)人員資格考試范圍、信息披露內(nèi)容和頻率、 托管機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求、合同指引版本等方面進(jìn)行了差異化自律 探索，但是相關(guān)的差異化制度安排還需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。 如在事后風(fēng)險監(jiān)測領(lǐng)域，對于證券類基金，將主要關(guān)注其杠 桿情況、內(nèi)幕交易、操縱市場等情況；對股權(quán)類基金，將主 要關(guān)注資金募集合規(guī)情況和利益