食品安全管理中的行政問責(zé)制研究分析 法學(xué)專業(yè)

1、食品安全管理中的行政問責(zé)制研究 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc319586188 摘要 PAGEREF _Toc319586188 h 2 HYPERLINK l _Toc319586189 一、行政問責(zé)制概念界定 PAGEREF _Toc319586189 h 4 HYPERLINK l _Toc319586190 二、食品安全管理中領(lǐng)域行政問責(zé)制發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題 PAGEREF _Toc319586190 h 6 HYPERLINK l _Toc319586191 （一）相關(guān)法律法規(guī)得以不斷完善 PAGEREF _Toc319586191 h 7 H

2、YPERLINK l _Toc319586192 （二）一批官員因重大食品安全事故而受到處理 PAGEREF _Toc319586192 h 8 HYPERLINK l _Toc319586193 （三）食品安全問題已經(jīng)納入國家食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，食品安全問題日益成為我國政府工作的重中之重。 PAGEREF _Toc319586193 h 9 HYPERLINK l _Toc319586194 （一）食品安全管理過程中存在的問題 PAGEREF _Toc319586194 h 10 HYPERLINK l _Toc319586195 （二）行政問責(zé)制自身存在的問題 PAGEREF _T

3、oc319586195 h 13 HYPERLINK l _Toc319586196 1.行政問責(zé)的制度化水平較低。 PAGEREF _Toc319586196 h 13 HYPERLINK l _Toc319586197 2.公民參與行政問責(zé)的深度不夠 PAGEREF _Toc319586197 h 13 HYPERLINK l _Toc319586198 3.重事后問責(zé)而忽略事前和事中問責(zé)，造成“問責(zé)鏈”的斷裂。 PAGEREF _Toc319586198 h 14 HYPERLINK l _Toc319586199 三、完善食品安全管理中行政問責(zé)制的對策 PAGEREF _Toc3195

4、86199 h 15 HYPERLINK l _Toc319586200 （一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系，完善食品安全的問責(zé)主體建設(shè) PAGEREF _Toc319586200 h 15 HYPERLINK l _Toc319586201 （二）制定行政問責(zé)法，將問責(zé)納入法制化軌道 PAGEREF _Toc319586201 h 16 HYPERLINK l _Toc319586202 （三）深化公民對行政問責(zé)的參與程度，拓寬監(jiān)督渠道，完善各種監(jiān)督手段 PAGEREF _Toc319586202 h 17 HYPERLINK l _Toc319586203 （四）強(qiáng)化事前和事中

5、問責(zé)，從源頭上防止食品安全事故的發(fā)生 PAGEREF _Toc319586203 h 18 HYPERLINK l _Toc319586204 參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc319586204 h 19摘要近年來我國食品安全管理領(lǐng)域的問責(zé)取得了顯著成效，但仍存在許多亟待解決的問題，如問責(zé)制度化程度不高，問責(zé)不健全等。文章旨在通過對這些問題的闡述，并以此為契機(jī)提出一些可供參考的借鑒。關(guān)鍵詞食品安全；行政問責(zé)；行政問責(zé)制中圖分類號D 922文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1673-1190-（2009）03-0006-02建立健全行政問責(zé)制，是強(qiáng)化和明確政府責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求；是推

6、進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要保證；也是“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的迫切需要?，F(xiàn)階段我國政府行政問責(zé)才剛剛起步，“官員問責(zé)”還存在著一些問題。本文通過對我國食品安全現(xiàn)狀及近幾年發(fā)生的幾起重大食品安全事故問責(zé)情況進(jìn)行分析，理清我國行政問責(zé)制存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出我國食品安全管理中行政問責(zé)制的完善建議。一、行政問責(zé)制概念界定自2003年SARS事件相關(guān)責(zé)任官員辭職開始，行政問責(zé)制開始進(jìn)入我國政治和行政領(lǐng)域之中。目前，國內(nèi)學(xué)者對于行政問責(zé)的概念，尚未形成一致性的觀點(diǎn)。周亞越認(rèn)為，行政問責(zé)制是指“特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況

7、而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范”。這個(gè)界定闡明了行政問責(zé)制的幾個(gè)關(guān)鍵要素：問責(zé)主體、問責(zé)客體（各級政府及其公務(wù)員）、問責(zé)的后果（承擔(dān)否定性結(jié)果）和問責(zé)的范圍（承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況），應(yīng)該說是一個(gè)較為科學(xué)和準(zhǔn)確的界定。但這個(gè)界定遺漏了一個(gè)關(guān)鍵要素，那就是問責(zé)的程序通過什么樣的方式和途徑來問責(zé)。周仲秋認(rèn)為，行政問責(zé)制是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制，即行政自律機(jī)制。所謂行政自律機(jī)制，是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立起的一種內(nèi)部控制機(jī)制。這個(gè)界定將政府視為實(shí)施行政問責(zé)的積極主體，因此是一種自律機(jī)制，但事實(shí)上很多時(shí)候?qū)嵤┬姓栘?zé)的動力和壓力來自政府部門之外，行政問責(zé)的主體來自政

8、府部門之外。這里的“行政責(zé)任”應(yīng)作廣義的理解，是指政府責(zé)任，一般意義上的政府特指行政機(jī)關(guān)，所以政府責(zé)任通常也稱為行政責(zé)任?；谏鲜龇治?，筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制是特定的問責(zé)主體針對各級政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和審查，對不履行或不正確履行的，依據(jù)法定程序追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性后果。二、食品安全管理中領(lǐng)域行政問責(zé)制發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題我國大規(guī)模的行政問責(zé)始于2003年“非典”期間，前衛(wèi)生部長和北京市長兩位政府高官因未能恪盡職守而被去職，之后不斷追究了在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職或有重要責(zé)任的行政官員。特別是2008年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件，所引發(fā)的“問責(zé)風(fēng)波”在社

9、會上造成極大影響，同時(shí)也為食品藥品行業(yè)監(jiān)管體制引入“問責(zé)制”起到強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。目前我國政府在食品安全管理中的問責(zé)工作取得顯著成效，主要表現(xiàn)在：（一）相關(guān)法律法規(guī)得以不斷完善如2004年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定，國家質(zhì)監(jiān)總局發(fā)布了關(guān)于大力整頓食品生產(chǎn)加工確保食品安全的通知，2008年9月1日起食品標(biāo)識管理規(guī)定開始正式施行。衛(wèi)生部頒布了涉及食品、食物中毒等方面的部門規(guī)章，如生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法、食物中毒事故處理辦法等。此外，在今年的兩會上食品安全法也得以高票通過，并將于2009年6月1日起開始實(shí)施。（二）一批官員因重大食品安全事故而受到處理如在阜陽劣質(zhì)奶粉事件中，有關(guān)

10、地方政府和監(jiān)管部門的97名責(zé)任人員受到處理。阜陽市人民政府市長劉慶強(qiáng)等9名官員受到行政記大過、責(zé)令辭職等不同處分。三鹿奶粉事件被批露以后，河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國被免職，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局長李長江引咎辭職。（三）食品安全問題已經(jīng)納入國家食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，食品安全問題日益成為我國政府工作的重中之重。但是現(xiàn)階段我國行政責(zé)任追究仍然存在較大的問題，導(dǎo)致問責(zé)不斷，事故頻繁現(xiàn)象的出現(xiàn)。究其原因，主要有兩個(gè)方面：其一是由于食品安全管理過程中存在的一些制度缺陷導(dǎo)致問責(zé)不力。其二是因?yàn)樵诤荛L一段時(shí)間內(nèi)，我國并沒有一套完備的行政責(zé)任制度，問責(zé)主要還停留在運(yùn)動式問責(zé)狀態(tài)。（一）食品安

11、全管理過程中存在的問題1.食品行業(yè)國家免檢制度導(dǎo)致第三方監(jiān)督缺位。作為我國第三方檢測機(jī)構(gòu)的質(zhì)監(jiān)部門于2000年推出了產(chǎn)品質(zhì)量免檢制度。產(chǎn)品獲得免檢資格后，質(zhì)監(jiān)部門原則上不再對生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地審查，不再要求企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品送樣檢測。免檢資格有效期為3年，期滿后還可重新申報(bào)。質(zhì)監(jiān)部門設(shè)計(jì)這一制度的初衷是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免重復(fù)檢查，這應(yīng)該說是有其合理性的。但在實(shí)施過程中，免檢制度暴露出了許多缺陷，對食品行業(yè)而言問題更甚。因?yàn)橐坏┠硰S家的食品被列入免檢范圍，就意味著“第三方檢測”從此缺位，消費(fèi)者只能依靠其品牌來作識別。而現(xiàn)實(shí)中，“國家免檢”也正是被當(dāng)作產(chǎn)品宣傳的一大賣點(diǎn)，成為其品牌信號的一個(gè)佐證。根據(jù)

12、最初的設(shè)計(jì)，免檢制度還配合有一套動態(tài)管理方案，并不等于“不檢”。例如，國家質(zhì)檢總局每年會組織對免檢產(chǎn)品開展專項(xiàng)監(jiān)督抽查，不合格的一律撤銷其免檢資格；省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對免檢企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管，必要時(shí)可抽查產(chǎn)品質(zhì)量；生產(chǎn)企業(yè)對其產(chǎn)品必須檢驗(yàn)合格后方可出廠銷售。但從實(shí)踐來看，這些動態(tài)管理很可能是流于形式，效果并不理想。此次作為國家免檢產(chǎn)品的三鹿奶粉出現(xiàn)重大安全事故，充分暴露出食品行業(yè)免檢制度中存在的漏洞。盡管2008年9月17日，國家質(zhì)檢總局發(fā)布公告，決定停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國家免檢產(chǎn)品資格，相關(guān)企業(yè)要立即停止其國家免檢資格的相關(guān)宣傳活動，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國家免檢標(biāo)志

13、也不再有效。但是筆者認(rèn)為僅僅停止免檢制度尚且不夠，還需要進(jìn)一步專門加強(qiáng)對食品行業(yè)的日常質(zhì)檢，如此才能確保重大食品安全事故的頻繁發(fā)生。2.分段式的食品安全管理體系導(dǎo)致多頭監(jiān)管或監(jiān)管空白。目前，中國的食品安全管理體系實(shí)行分段管理，從農(nóng)田到餐桌涉及衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、商務(wù)、城管等多部門，存在權(quán)力配置不科學(xué)，監(jiān)管組織體系多頭或空白，各行政主體間或內(nèi)部協(xié)調(diào)性差等問題，例如，我國食品衛(wèi)生法第三條規(guī)定“：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作?！毙l(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督的主要職責(zé)，但“國務(wù)院有關(guān)部門”又涉及食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)

14、督、工商行政管理、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、糧食、出入境檢驗(yàn)檢疫等10多個(gè)部門。另外，相關(guān)社會中間組織在法律授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)委托情形下，也可成為行政主體，其權(quán)力與行政機(jī)關(guān)并沒有真正協(xié)調(diào)。結(jié)果各監(jiān)管組織以部門利益為中心，進(jìn)行趨利性的博弈，可獲利的監(jiān)管是多頭，無利益的監(jiān)管則是空白。（二）行政問責(zé)制自身存在的問題1.行政問責(zé)的制度化水平較低。目前，我國食品安全領(lǐng)域的行政問責(zé)主要還是停留在問責(zé)風(fēng)暴的水平上，缺乏制度性問責(zé)的規(guī)范性和連續(xù)性。并且行政問責(zé)缺乏一部根本性的大法，目前現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)中對事故責(zé)任人的責(zé)任規(guī)定不盡一致而且較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致在問責(zé)過程中莫衷一是，出現(xiàn)混亂。2.公民參與行政問責(zé)的深度不夠在正式的代議

15、制民主中，公民并沒有任何控制政府的具體權(quán)力，公民是通過選出的代表而非自己參與政府事務(wù)。因而，選舉只是允許公民從政府之外以代表的形式對政府進(jìn)行問責(zé)。但是公民選出的代表與政府官員之間存在著信息不對稱的深層次問題，代表不可能了解選任官的每一個(gè)決策。事實(shí)上在行政問責(zé)這一問題上，公民參與深度是有限的，僅僅停留在協(xié)商式參與基礎(chǔ)上，甚至有時(shí)候會處于“失語”狀態(tài)。3.重事后問責(zé)而忽略事前和事中問責(zé)，造成“問責(zé)鏈”的斷裂。目前我國的行政問責(zé)主要是出了事故后對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，這種事后問責(zé)，對于事故已造成的損失無法彌補(bǔ)，缺乏事故的預(yù)警機(jī)制。事實(shí)上，問責(zé)是包含政府決策時(shí)的事前問責(zé)，政策執(zhí)行過程中的事中問責(zé)以及出了

16、事故后的事后問責(zé)在內(nèi)的完整的一條“問責(zé)鏈”，重事后問責(zé)而忽略事前和事中問責(zé)的做法，造成了整條“問責(zé)鏈”的斷裂，無法從根本上避免重大事故的發(fā)生，事故發(fā)生后的沉淀成本也無法收回。三、完善食品安全管理中行政問責(zé)制的對策（一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系，完善食品安全的問責(zé)主體建設(shè)問責(zé)的主體方面應(yīng)該延續(xù)由食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、衛(wèi)生等多部門共同監(jiān)管的模式，切實(shí)發(fā)揮各部門職能作用，按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和部門內(nèi)部責(zé)任追究制，逐步實(shí)現(xiàn)對食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的

17、各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。（二）制定行政問責(zé)法，將問責(zé)納入法制化軌道當(dāng)前，從追究紀(jì)律和法律責(zé)任的角度看，我國已經(jīng)建立了比較完善的問責(zé)規(guī)定，如公務(wù)員法國家公務(wù)員處分條例關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定以及食品質(zhì)量安全法律責(zé)任方面的衛(wèi)生部行政復(fù)議與行政應(yīng)訴管理辦法、食品衛(wèi)生行政處罰辦法等。問責(zé)規(guī)定應(yīng)與法律法規(guī)和紀(jì)律條規(guī)相銜接，由于我國還沒有一部行政問責(zé)的根本性大法，因此迫切需要建立相應(yīng)的問責(zé)法規(guī)，對問責(zé)的啟動、運(yùn)行與懲罰標(biāo)準(zhǔn)等做出規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，明確各類機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，使問責(zé)的實(shí)施有法可依。（三）深化公民對行政問責(zé)的參與程度，拓寬監(jiān)督渠道，完善各種監(jiān)督手段首先必須強(qiáng)化憲法和法律賦予各級人大及其常委會的多項(xiàng)剛性監(jiān)督手段，如質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，必要時(shí)還可以啟動不信任投票制，引咎辭職制和彈劾制等。在這個(gè)基礎(chǔ)上再拓寬和完善其他監(jiān)督與問責(zé)渠道：如政協(xié)的民主監(jiān)督、紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)問責(zé)、公民問責(zé)、媒體問責(zé)等。（四）強(qiáng)化事前和事中問責(zé)，從源頭上防止食品安全事故的發(fā)生完善行政程序立法，進(jìn)一步增強(qiáng)法治程序意識，增強(qiáng)行政信息公開的觀念，依照法定的方式、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實(shí)施問責(zé)。強(qiáng)化對政府決策時(shí)的質(zhì)詢和監(jiān)督，也即加強(qiáng)事前問責(zé)，防患于未然，并且要加強(qiáng)對政策實(shí)