逐年貨幣補償安置方式思考

1、隨著我國水電開發(fā)逐步向自然環(huán)境較差、后備資源不足的高海拔等地區(qū)挺進1,當 地以土地安置的環(huán)境容量嚴重不足，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置面臨較大的挑戰(zhàn)2。為此，相關(guān) 各方為有效解決水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置問題進行了大量探索34，逐年貨幣補償 安置方式就是其中的一種。逐年貨幣補償安置方式實施以來，在一定程度上取得了效果5。 但是，這種安置方式也存在諸多問題，特別是目前尚未在國家層面出臺相關(guān)政策，導(dǎo)致其在 實施過程遇到阻礙。因此，筆者從法律法規(guī)的角度對逐年貨幣補償安置方式進行了探討。1逐年貨幣補償安置方式目前，逐年貨幣補償安置方式在湖南、廣西、云南、貴州、四川等省區(qū)的水電工程中進 行了較為廣泛的探索和應(yīng)用。早期

2、逐年貨幣補償安置被稱為長期補償、長效補償、逐年補償， 2011年國家發(fā)改委在對毛爾蓋水電站移民安置問題的復(fù)函中正式提出了逐年貨幣補償安 置方式”。1. 1定義。綜合各省區(qū)相關(guān)政策初步定義為:對水電工程被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 耕園地的移民戶，根據(jù)其被征收耕園地面積的產(chǎn)值（產(chǎn)量）或?qū)?yīng)的逐年補償人口，采用逐年、 長期發(fā)放貨幣補償金或?qū)嵨锏囊环N生產(chǎn)安置方式67。1. 2主要內(nèi)涵。（1）補償對象。 從目前各省區(qū)執(zhí)行的政策來看，補償對象分為對人不對地”和“對地不對人”兩類?！皩θ瞬粚?地”是指對與生產(chǎn)安置人口掛鉤的補償人口進行補償。這種操作方式在云南省最為典型，云 南省人民政府關(guān)于進一步做好大中型水電工

3、程移民工作的意見（云政發(fā)2015 12號）中 稱之為“逐年補償安置人口”?！皩Φ夭粚θ恕笔侵笇σ蛩姽こ探ㄔO(shè)而征收的集體經(jīng)濟組織所 有的耕園地進行補償，不同項目在耕地和園地的范圍上存在一定的差異7，但基本都是 遵循“淹多少、補多少”的原則。（2）補償標準。補償標準有兩種方式，一種是直接按照相關(guān)部 門頒布的耕地畝產(chǎn)值（耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值）;另一種是耕地畝產(chǎn)值中扣除一定成本后的耕地凈產(chǎn) 值。同時，對于補償對象為逐年貨幣補償安置人口的，首先確定建設(shè)征地范圍內(nèi)人均耕園 地面積，根據(jù)人均耕園地面積與耕地年產(chǎn)值（凈產(chǎn)值）確定補償標準。（3）補償期限。補償期限 也有兩種，一種是與電站運行期一致，直至土地復(fù)墾為止

4、；另一種是與耕地承包期一致。（4） 資金來源。資金來源可以分為兩個階段，前期采用土地補償費和安置補助費（土地“兩費”）土 地“兩費”發(fā)放完畢后，不足部分主要由項目業(yè)主等籌集資金進行補充?；I集的資金有的從項 目業(yè)主發(fā)電收益中提取，有的計入電站運行成本，也有項目將不足部分納入投資概算。（5） 兌付方式。不同地區(qū)和不同項目在資金兌付方式上有所差異，一是項目業(yè)主根據(jù)年度支付的 補償數(shù)額逐年將當年資金撥付，二是項目業(yè)主將納入概算的補償資金一次性撥付。2法律思考目前，不同地區(qū)、不同項目在逐年貨幣補償安置操作上存在著較大差異。筆者從法律層 面分析逐年貨幣補償安置的補償對象、補償期限、兌付方式與現(xiàn)行土地管理法

5、土地管 理法實施條例等法律之間的關(guān)系，從法理上探討逐年貨幣補償安置方式的合理性。2. 1 補償對象。(1)補償對象的確定。根據(jù)土地管理法第四十七條，“征收土地的，按照被征 收土地的原用途給予補償”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著 物和青苗的補償費征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置 的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計 算”土地管理法實施條例第二十六條規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”。同時， 物權(quán)法第五十二條、村民委員會自治法第二十四條均規(guī)定征地補償費的使用、分 配方案”需經(jīng)村民會議討論決定方可辦

6、理。一方面，同安置相關(guān)的土地補償費用為土地補償 費和安置補助費，土地補償費的使用可經(jīng)村民會議討論決定用于安置被征收土地農(nóng)業(yè)人口。 另一方面，土地補償費的計算對象為被征收的土地，而安置補助費是根據(jù)需要安置的農(nóng)業(yè) 人口”計算的，需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算的基礎(chǔ)為被征收的耕地。因此，根據(jù)我國現(xiàn)行法律 的規(guī)定，與安置相關(guān)的費用計算和確定的基礎(chǔ)均為被征收的土地。同時，根據(jù)物權(quán)法的 規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益 的權(quán)利”，這些權(quán)利的載體為承包的土地，脫離土地這些權(quán)利將不復(fù)存在。從目前逐年貨幣 補償安置的補償對象來看，“對地不對人”的操作方式似乎更符合法律規(guī)定

7、。一方面，若以“人” 為對象，根據(jù)現(xiàn)行“逐年補償安置人口”的計算方法，由于補償標準按照人均耕園地面積確定， 逐年補償安置人口同人均耕園地面積的乘積在實際情況下基本都大于實際征收的耕園地，多 出耕園地的土地補償費從何而來，難以用法律解釋;另一方面，從承包權(quán)的角度來看，農(nóng) 村土地承包法第三條規(guī)定農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，農(nóng) 村集體土地承包的單位是家庭而非個人，因此以人作為補償對象不能用法律邏輯進行解釋。補償對象的繼承。從權(quán)利繼承的角度來看，農(nóng)村土地承包法第三十一條規(guī)定承包人 應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。作為一種權(quán)利或者收益，逐年貨幣補償是可以 繼承的，但其繼承

8、的載體應(yīng)該是為承包人帶來收益的土地，而并非逐年補償安置人口”的特 殊身份。同時，在土地權(quán)利繼承方面，我國實施的是增人不增地，減人不減地”，是以土地 為權(quán)利實質(zhì)進行繼承。因此，從權(quán)利繼承的角度看，以征收的耕園地為補償對象更合乎法律 視角。因此，不論是從補償對象的確定還是補償對象的繼承，將征收的耕園地作為補償對象 （對地不對人）更符合現(xiàn)行法律要求。2. 2補償期限。目前，逐年貨幣補償?shù)钠谙抻信c電站運 行期一致和與土地承包期一致兩種。一般而言，電站運行期可以達到50a或者更長。土 地管理法第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”農(nóng)村土地承包法第四條規(guī)定“國 家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”等，

9、預(yù)估在未來幾十年農(nóng)村土地承包關(guān)系不會發(fā) 生較大變化。如果從時間度量，電站運行期和承包期基本一致，但嚴格地講，只要電站在運 行則不能停止實施逐年貨幣補償安置，而土地承包關(guān)系則存在變化和調(diào)整的可能。相比較而 言，采用電站運行期作為補償期限更為合理。2. 3兌付方式。目前兌付方式的差異主要體 現(xiàn)在項目業(yè)主是否一次性撥付補償資金，而根據(jù)土地管理法實施條例第二十五條規(guī)定， “征用土地的各項費用應(yīng)當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付”?？梢钥闯觯?國家法律對補償資金要求“全額支付”，同時對撥付的時間也作出明確的規(guī)定。因此，項目業(yè) 主一次性撥付補償資金才是符合法律要求的。項目業(yè)主逐年撥付補償金不

10、僅違反了土地管 理法實施條例第二十五條規(guī)定，還存在租地”之嫌。同時，在兌付形式方面，還有一個程 序值得重點關(guān)注，部分規(guī)劃設(shè)計成果及文獻在兌付程序上有這樣的表述，（補償資金）由某某 縣移民管理機構(gòu)直接發(fā)放給移民戶”。如前所述，安置補助費主要用于移民安置，直接發(fā)放 到移民戶無可厚非，但是根據(jù)土地管理法實施條例第二十六條之規(guī)定，土地補償費應(yīng)歸 集體經(jīng)濟組織所有，它是農(nóng)村土地集體所有制的體現(xiàn)，直接將土地補償費發(fā)放給移民戶有悖 于法律規(guī)定，它本質(zhì)上體現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)同集體所有權(quán)的沖突，將土地補償費直接發(fā)放給移 民的做法損害了集體經(jīng)濟組織的利益，削弱了集體所有權(quán)權(quán)能8。根據(jù)法律規(guī)定，土地 補償費應(yīng)兌付給集體

11、經(jīng)濟組織，再由集體經(jīng)濟組織決定其用途。對于土地補償費的使用，土 地管理法第四十九條、物權(quán)法第五十二條、村民委員會自治法第二十四條均明確 規(guī)定“征地補償費的使用、分配方案需經(jīng)村民會議討論決定。故從法律上講，土地補償費發(fā) 放給移民戶是可行的，但是其必須是經(jīng)過村民會議討論決定的結(jié)果，根據(jù)村民委員會自治 法第三十條的規(guī)定，還需要建立村務(wù)檔案，該過程至關(guān)重要不能忽略。3政策思考1國家層面政策規(guī)定。目前，在國家層面出臺的逐年貨幣補償安置政策較少，明確 提出該種安置方式的是2012年國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)的國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水 電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知（發(fā)改能源2012293號），要求“因地制

12、宜穩(wěn)步探 索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補償?shù)壬偻痢o土安置措施”。同時，針 對部分項目從國家層面同意開展逐年貨幣補償安置方式，如2011年國家發(fā)展改革委辦公 廳關(guān)于四川黑水河毛爾蓋水電站移民安置有關(guān)問題的復(fù)函（發(fā)改辦能源20113232號）， 同意“經(jīng)省人民政府審核同意后的逐年貨幣補償安置方式作為編制移民安置規(guī)劃調(diào)整報告 的依據(jù)”?？梢钥闯?，國家層面出臺的針對逐年貨幣補償安置方式的政策規(guī)定相對較少，且 尚未正式全面開展。3. 2省級層面政策規(guī)定。由于各省區(qū)的實際情況和安置環(huán)境存在一定 的差別，因此其政策規(guī)定和操作方式有較大的差異。其中，在省級層面明確出臺了相關(guān)政策 的主要有云南、

13、廣西、青海等省區(qū)。云南省是明確出臺逐年貨幣補償安置方式較早的省份， 于2007年出臺了云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償 補助意見的通知（云政發(fā)2007 159號），提出了“立足長效補償機制、實行六種安置方 式并舉”，在省級層面明確出臺開展“長效補償”。云南省人民政府在2015年印發(fā)了云南省 人民政府關(guān)于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見（云政發(fā)2015 12號）中，明 確了對逐年補償安置方式的標準確定原則、標準調(diào)整機制、資金統(tǒng)籌方法等。廣西也是較早 實踐和明確逐年補償安置政策的省份。廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強全區(qū)新建中小水 利水電工程移民工作的通知（桂政發(fā)

14、2004 8號），明確要求對水利水電工程建設(shè)征地和 水庫淹沒土地實行長期補償政策，按照淹多少、補多少的原則”。可見，從省級層面明確出 臺政策規(guī)定的較少，各省區(qū)已出臺的政策，在補償對象、補償標準及其他操作方式上也存在 較大差別，部分政策存在一定的風(fēng)險。4結(jié)論及建議1結(jié)論。（1）逐年貨幣補償安置方式的精神符合我國相關(guān)法律的要求。根據(jù)我國土 地管理法物權(quán)法等相關(guān)法律的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的土地享有 占有、使用和收益的權(quán)利，需要對被征收土地的農(nóng)民進行妥善安置，以恢復(fù)和提高其生活水 平，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。逐年貨幣補償安置方式充分體現(xiàn)了上述法律的要求，建立 了保障移民收益的長效機

15、制、使移民共享水電資源開發(fā)效益，符合我國法律的精神和要求。（2）現(xiàn)行逐年貨幣補償安置方式存在較大的差異。其中補償對象“對人不對地”、補償期限為土 地承包期、兌付方式“由項目業(yè)主逐年支付補償金”等操作方式與我國現(xiàn)行的法律政策不一 致。同時，未經(jīng)村民會議討論決定，將補償金直接發(fā)放給移民戶的做法也不符合法律要求。（3）應(yīng)采用以土地為補償對象、以工程運行期為補償期限。依據(jù)我國土地管理法土地 管理法實施條例物權(quán)法等的相關(guān)規(guī)定，逐年貨幣補償安置方式應(yīng)以被征收的耕園地作 為補償對象、以工程運行期為補償期限，項目業(yè)主可將屬于土地兩費”的逐年補償資金一次 性撥付給地方政府，由集體經(jīng)濟組織召開村民會議討論補償資金

16、的使用方案后進行兌付。4. 2建議。(1)統(tǒng)一逐年貨幣補償安置政策。為全面發(fā)揮該安置方式的作用，應(yīng)盡快在國家 層面出臺關(guān)于逐年補償安置適用范圍、補償對象、標準、兌付方式等的政策規(guī)定。(2)完善 逐年補償資金管理機制。根據(jù)法律要求，項目業(yè)主可將屬于土地兩費”的逐年補償資金一次 性撥付給地方政府，由地方政府負責兌付。逐年補償金數(shù)額一般較大，其管理、歸口、發(fā)放 等工作較為復(fù)雜，對相關(guān)責任方的要求較高。因此，應(yīng)加強對逐年貨幣補償資金的管理，制 定完善的管理、撥付和使用辦法，強化政府補償資金的管理能力。(3)識別化解逐年補償政 策風(fēng)險。一是在制定政策的過程中，應(yīng)全面深入分析相關(guān)政策與我國現(xiàn)行法律之間的關(guān)系， 杜絕政策規(guī)定同法律要求相違背的情況。二是在制定政策的過程中，應(yīng)充分考慮對其他安置 方式、該安置方式的原政策的影響，做好新老政策銜接。參考文獻：王斌，龔和平，張一軍.創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式研究J .水力發(fā)電，2008， 34(11):15-19.汪奎，劉煥永，徐靜，等.資產(chǎn)收益扶持在移民安置中的應(yīng)用研究口 .水力 發(fā)電，2017，43(8):18-21.范敏，白新珍.淺議大中型水利水電工程移民社會保障問題J .水利發(fā)展研 究，2016，16(2):32-35，81.鄧益，汪奎，黃建，等.大型水電工程農(nóng)村移民入股安置方