【全面解讀】財(cái)預(yù)201750、62、87號(hào)文

1、50 、 62、 87 號(hào)文作者簡介：張盛族大連市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部部長短短一個(gè)月，50 號(hào)文一波影響還未平息，62、 87 號(hào)文一波又起，上至財(cái)政部門下到金融系統(tǒng)和城投類企業(yè)都產(chǎn)生了極大的震動(dòng)和影響。4 月 26 日財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布財(cái)預(yù)50 號(hào)文，就加強(qiáng)地方融資平臺(tái)融資管理及規(guī)范PPP 等事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定，62 號(hào)文對(duì)規(guī)范土地儲(chǔ)備專向債的規(guī)定隨即出臺(tái)。時(shí)隔一天，最猛烈的87 號(hào)文發(fā)布，就規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出詳細(xì)要求。那么三個(gè)文件到底分別講點(diǎn)啥：結(jié)合之前出臺(tái)關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)的國發(fā)19 號(hào)、財(cái)預(yù)463 號(hào)、新 、國發(fā) 43 號(hào)、財(cái)預(yù)5

2、號(hào)、國辦88 號(hào)、財(cái)辦94 號(hào)、財(cái)預(yù)175 號(hào)等文件，可以看出近期發(fā)布的三個(gè)文件本質(zhì)上更多的是對(duì)近三年來的政策從執(zhí)行層面的強(qiáng)化和對(duì)被異化政策的一次糾偏。核心在于全面堵住地方政府及其部門違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)?；蜃兿嗳谫Y擔(dān)保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過地方債形成政府債務(wù)。一、先嘮嘮 50 號(hào)文此次六部委聯(lián)合發(fā)文意在結(jié)合各自權(quán)限立體化、全方位的監(jiān)管地方政府債務(wù)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交叉感染。此刻出臺(tái)是在幾輪摸底后對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債融資問題的一次反思和總結(jié)，內(nèi)容主要針對(duì)融資平臺(tái)和 PPP 等方式隱性舉債的糾偏，而非否定模式本身，通過規(guī)范化使之達(dá)到當(dāng)初設(shè)計(jì)制度的本意。正如俗語道

3、“經(jīng)是好經(jīng)，只是被某些和尚念歪了”。 近年來對(duì)政府官員考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變了，不單純考核GDP ； 雪花般文件的下發(fā)從政策上也基本建立了相對(duì)完善的體系，可為什么地方政府違法舉債就屢禁不止？拋開投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上來講還是日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財(cái)力不足之間的矛盾。所有政策都在堵不在疏，地方政府便必然自己去找出口：按住表外，就會(huì)冒出表表外；不讓擔(dān)保，就用回購，因此造成問題與政策相伴相生的發(fā)展。（一）規(guī)范融資平臺(tái)針對(duì)融資平臺(tái)，50 號(hào)文重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為”、“融資平

4、臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能”實(shí)際上早在國發(fā) 19 號(hào)文、財(cái)預(yù)463 號(hào)文就已明確“政府辦公樓、學(xué)習(xí)、醫(yī)院、公園等公益資產(chǎn)不得注入平臺(tái)公司”； 43 號(hào)文及新預(yù)算法也早已劃清融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)界限、弱化平臺(tái)背后的政府隱性擔(dān)保。因此對(duì)于2015 年后新成立或已轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營的國有企業(yè)來說并無太大意義。目前，各地城投公司仍是政府相關(guān)實(shí)體，也都在完善著法人治理結(jié)構(gòu)，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：1 、作為城投公司股東，地方政府可以合規(guī)的增加投資，而不是注入公益性等不便處置的資產(chǎn)2、地方政府或通過其設(shè)立或參股的擔(dān)保公司提供間接的信用支持3、作為城

5、投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時(shí)足額履行付款義務(wù)。（二）糾偏 PPP2014 年財(cái)政部和發(fā)改委先后力推PPP 的初衷主要是轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目融資方式、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，但在實(shí)操中一開始就異化成新的融資工具，丟掉了初心：其一，撬動(dòng)社會(huì)資本投資功能逐漸減弱，目前參與 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本以央企和國企居多，民企相對(duì)較少。其二，一些地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函、兜底函，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購或承諾固定收益等，顯然不符合PPP 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的理念。增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其三，部分不規(guī)范的 PPP 項(xiàng)目形成了地方政府或有債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性負(fù)債增加。據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，截

6、至今年3 月末， 全國 PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目入庫數(shù)前三位的省份是貴州、山東和新疆。可以看出財(cái)力強(qiáng)的地方政府不太急于推廣PPP ， 越是財(cái)力吃緊的地方越熱衷于PPP 。分析 PPP 項(xiàng)目對(duì)地方政府負(fù)債的影響，需要區(qū)分項(xiàng)目的不同類型，如果是使用者付費(fèi)充足的特許經(jīng)營類項(xiàng)目，不涉及政府未來的支付義務(wù)，不會(huì)增加政府債務(wù)，但如果是使用者付費(fèi)不足或不收費(fèi)項(xiàng)目，政府將在PPP 合同期承擔(dān)確定的未來支付義務(wù)。50 號(hào)文有助于社會(huì)資本合作方和資金提供方對(duì)地方政府在PPP 項(xiàng)目中的角色和義務(wù)形成清晰穩(wěn)定的預(yù)期，長期推動(dòng)PPP 項(xiàng)目健康運(yùn)行。在規(guī)范 PPP 融資操作的同時(shí)，政府也相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化和

7、債券融資等相關(guān)文件，比如發(fā)改辦財(cái)金730 號(hào)文，在資本市場(chǎng)端為社會(huì)資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資提供了有限的融資渠道。從內(nèi)容看，50號(hào)文首次提出允許地方政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司依法依規(guī)提供擔(dān)保（地方政府只承擔(dān)有限責(zé)任），這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。二、再聊聊62 號(hào)文62 號(hào)文的出臺(tái)依舊是對(duì)43 號(hào)文等相關(guān)文件的繼承、細(xì)化和確認(rèn)。再一次的“開正門、堵邪門”，開篇便言“年先從 2017土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴(kuò)大范圍。 ”表達(dá)保守， 因?yàn)楫吘?2 號(hào)文針對(duì)的是專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券必須對(duì)應(yīng)有專項(xiàng)收入的

8、項(xiàng)目，但對(duì)于無收入的公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否可通過PPP 或政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)此處并未明確。62 號(hào)文一大特色便是實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券與項(xiàng)目的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，可第 28 條第 2 款“因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還”算不算又留個(gè)口子， 會(huì)不會(huì)產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象呢？其中，最令人驚恐的便是第32 條“地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，但此條并未明確否定采用政府購

9、買服務(wù)進(jìn)行一級(jí)土地整理。尚且給人留以遐想空間。三、最后談?wù)?7 號(hào)文無論50 號(hào)文還是62 號(hào)文實(shí)際上都存在很多表述模糊的地方，正當(dāng)本人遐想政策也許故意留了幾條口子作為緩沖時(shí)，87 號(hào)文便以迅雷不及掩耳之勢(shì)而至。詳細(xì)列舉政府購買服務(wù)負(fù)面清單并首次將非金融機(jī)構(gòu)的融資列入禁止范圍。2014 年政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）規(guī)定，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度。并且只要納入政府采購目錄的事項(xiàng)都可以做政府購買服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級(jí)政府就有列入政府購買目錄的權(quán)限，因此，政府購

10、買服務(wù)確有日益泛濫之勢(shì)。不少地方政府?dāng)U大政府購買服務(wù)的范圍，把采購工程變成了采購服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購買基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購買服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累累加。針對(duì)上述亂象，財(cái)政部87 號(hào)文嚴(yán)肅進(jìn)行了規(guī)范。在政府購買服務(wù)的范圍上，財(cái)政部要求不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及對(duì)建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及 其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。 嚴(yán)禁將鐵路、公路、 機(jī)場(chǎng)、 通訊、 水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府

11、購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項(xiàng)目確需使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)依照 中華人民共和國政府采購法及其實(shí)施條例、中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范實(shí)施。就是以列舉的方式，明確將有形的建設(shè)和物品的采購與無形的服務(wù)分開，將融資行為與政府的服務(wù)分開。從預(yù)算管理上，要求先有預(yù)算，然后才能購買服務(wù)，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算支出的依據(jù)。簽訂購買服務(wù)合同，就當(dāng)確認(rèn)財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。防止以購買服務(wù)的名義增加將來政府的支出責(zé)任，增加政府的負(fù)債。并且87 號(hào)文提出不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過政府購買服務(wù)

12、向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。而該文件明確了政府購買服務(wù)邊界，為施工企業(yè)或社會(huì)資本參與方厘清了思路，意義重大！值得關(guān)注內(nèi)容1.嚴(yán)格限定政府購買服務(wù)的范圍嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資

13、租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府服務(wù)范圍。2.嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理先有預(yù)算，后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌，不得因政府購買服務(wù)增加預(yù)算。政府購買服務(wù)信息及預(yù)算應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開，提高透明度（中國政府采購網(wǎng)）3.嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資地方政府及部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資至此，三個(gè)文件完美的從融資平臺(tái)、PPP 、土地儲(chǔ)備融資、政府購買服務(wù)等方面給予全方位、立體化、無死角的規(guī)范。但治理種

14、種亂象的規(guī)范，應(yīng)該是具體問題具體分析，重堵更應(yīng)重疏。保持政策的穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性才更有利于政策的權(quán)威性，否則一腳油門一腳剎車的政策，辛苦的是一線從業(yè)人員、更傷害的也許是政府工作人員的積極性。搞不好造成不敢作為、不懂如何作為就事與愿違了。此外，例如只能依靠地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債去解決全國土地整理問題等政策我覺得絕不會(huì)是永久的、科學(xué)的。估計(jì)不久的將來會(huì)繼續(xù)出臺(tái)更多號(hào)文兒，作為我們就觀望著去學(xué)習(xí)吧50t文件：以下為 關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)2017 50 號(hào)）全文：各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、省

15、會(huì)（首府）城市中心支行、副省級(jí)城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：2014 年修訂的預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)2014 43 號(hào)）實(shí)施以來，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項(xiàng)通知如下：一、全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作各省級(jí)政 府要認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案（國辦函2016 8

16、8 號(hào)）要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級(jí)各部門和市縣政府進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，結(jié)合2016 年開展的融資平臺(tái)公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。上述工作應(yīng)當(dāng)于2017 年 7月 31 日前清理整改到位，對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)省級(jí)政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告。二、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理加

17、快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場(chǎng)化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步健全信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015 年 1 月 1 日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債

18、務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國辦函 2016 88 號(hào)） 、 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南的通知（財(cái)預(yù)2016 152 號(hào)）依法妥善處理。三、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP ） 。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資

19、本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP 、 政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與 PPP 項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。四、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制全面貫徹落

20、實(shí)依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)2014 43 號(hào)文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆瑯?gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提

21、供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機(jī)制。五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，由財(cái)政部門會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息 共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管, 建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證 監(jiān)等部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等 行業(yè)

22、自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府及其所屬部門、 融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違 法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對(duì)地方政 府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有 直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對(duì)融資平 臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè) 及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供 融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究 金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對(duì)中介機(jī)構(gòu)、 法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司由具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn) 評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究 中介機(jī)構(gòu)

23、、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。六、大力推進(jìn)信息公開地方各級(jí)政府要貫徹落實(shí)中共中央辦 公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見 等規(guī)定和要求，全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行 為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究， 回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù) 信息公開制度，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、 利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。推進(jìn)政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、

24、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP ）項(xiàng)目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府和社會(huì)資本合作（PPP ）項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目內(nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開。各地區(qū)要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)擔(dān)負(fù)起地方政府債務(wù)管理責(zé)任，進(jìn)一步健全制度和機(jī)制，自覺維護(hù)總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。各省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府性債務(wù)

25、管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報(bào)省級(jí)政府同意后，于2017 年 8 月 31日前反饋財(cái)政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。特此通知。財(cái)政部 發(fā)展改革委司法部 人民銀行銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)2017 年 4 月 26 日 62 號(hào)文件：關(guān)于印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）的通知財(cái)預(yù) 2017 62 號(hào)各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、各省級(jí)國土資源主管部門：根據(jù)中華人民共和國預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)2014 43 號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，逐步建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，有效防范

26、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴(kuò)大范圍。為此，我們研究制訂了地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行） 。2017 年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度已經(jīng)隨同2017 年分地區(qū)地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額下達(dá)，請(qǐng)你們?cè)诒镜貐^(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)組織做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算編制和執(zhí)行等工作，盡快發(fā)揮債券資金效益。現(xiàn)將地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。附件：地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）財(cái)政部國土資源部2017 年 5 月 16 日附件：地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦

27、法（試行）第一章 總則第一條 為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見 （國發(fā)2014 43 號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，制訂本辦法。第二條 本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。第三條 本辦法所稱地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（以下簡稱土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并

28、納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入 （以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。第四條地方政府為土地儲(chǔ)備舉借、使用、償還債務(wù)適用本辦法。第五條地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券方式。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級(jí)政府） 為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州， 縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級(jí)政府（以下簡稱市縣級(jí) 政府）確需發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行 并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可 以自辦發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。第六條 發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有 穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對(duì)應(yīng)的

29、政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠 保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。第七條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額 管理。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支由、還本、付息、發(fā)行費(fèi) 用等納入政府性基金預(yù)算管理。第八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性 基金預(yù)算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī) 構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪 用，不得用于經(jīng)常性支由。第二章額度管理第九條財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù) 限額內(nèi)，根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、 土地由讓收入狀況等因素, 確定年度全國土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度。第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券 額度應(yīng)

30、當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái) 政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，抄送國土資源部。第十一條 省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券 額度不足或者不需使用的部分，由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同國土資源部門于每年8 月底前向財(cái)政部提出申請(qǐng)。財(cái)政部可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)， 抄送國土資源部。第三章 預(yù)算編制第十二條縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支計(jì)劃，提出下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，報(bào)本級(jí)國土資源部門審核、財(cái)政部門復(fù)核。市縣級(jí)財(cái)政部門將復(fù)核后的下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年9 月底前報(bào)省級(jí)

31、財(cái)政部門，抄送省級(jí)國土資源部門。第十三條省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國土資源部門匯總審核本地區(qū)下一年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券需求，隨同增加舉借專項(xiàng)債務(wù)和安排公益性資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年10 月底前報(bào)送財(cái)政部。第十四條省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報(bào)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資需求、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度分配方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后將分配市縣的額度下達(dá)各市縣級(jí)財(cái)政部門，并抄送省級(jí)國土資源部門。第十五條市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在省級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，會(huì)同本級(jí)國土

32、資源部門提出具體項(xiàng)目安排建議，連同年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議報(bào)省級(jí) 財(cái)政部門備案，抄送省級(jí)國土資源部門。第十六條 增加舉借的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入應(yīng)當(dāng)列入 政府性基金預(yù)算調(diào)整方案。包括：（一）省級(jí)政府在財(cái)政部下達(dá)的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券 額度內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券收入；（二）市縣級(jí)政府收到的上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債 券收入。第十七條 增加舉借土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券安排的支由應(yīng)當(dāng) 列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級(jí)支出和轉(zhuǎn)貸下級(jí)支由。土地儲(chǔ) 備專項(xiàng)債券支由應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理 系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支由預(yù)算項(xiàng)目庫管理。地方各級(jí)國土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，項(xiàng)目 信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)

33、備期限、項(xiàng)目投資計(jì) 劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地生讓收入等情況，并做 好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接。第十八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還本支由應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到 期土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、土地出讓收入等因素合理預(yù)計(jì)、 妥善安排，列入年度政府性基金預(yù)算草案。第十九條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù) 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率等情況合理預(yù)計(jì)，列入 政府性基金預(yù)算支由統(tǒng)籌安排。第二十條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法（財(cái)預(yù) 2016 155 號(hào)）規(guī)定列入相關(guān)預(yù)算科目。第四章 預(yù)算執(zhí)行和決算第二十一條省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)

34、整方案，結(jié)合市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國土資源部門提出的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議，審核確定年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時(shí)間、批次、規(guī)模、期限等事項(xiàng)。市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。第二十二條地方各級(jí)國土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合做好本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供相關(guān)材料，配合做好信息披露、信用評(píng)級(jí)、土地資產(chǎn)評(píng)估等工作。第二十三條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則采取市場(chǎng)化方式發(fā)行，在銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)等交易場(chǎng)所發(fā)行和流通。第二十四條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一命名格式，冠以“XX年XX省

35、、自治區(qū)、直轄市（本級(jí)或XX市、縣）土地儲(chǔ) 備專項(xiàng)債券（X期）一一X年XX省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng) 債券（X期）”名稱，具體由省級(jí)財(cái)政部門商省級(jí)國土資源部門確定第二十五條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。第二十六條土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)，原則上不超過5 年，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省

36、級(jí)財(cái)政部門確定。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。第二十七條省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)償還土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費(fèi)用。市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息、發(fā)行費(fèi)用等資金。第二十八條土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土 地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。第二十九條 年度終了，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng) 當(dāng)會(huì)同本級(jí)國土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng) 債券收支決算，在政府性基金預(yù)算決算報(bào)告中全面、準(zhǔn)確反 映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、安排的支由、還本付息和發(fā)行費(fèi) 用等情況。第五章監(jiān)督管理第三十條 地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國土資源部 門建立和完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā) 行、使用、償還的管理和監(jiān)督。第三十一條 地方各級(jí)國土資源部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ) 備項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，保障儲(chǔ)備土地按期上市供應(yīng)，確保項(xiàng) 目收益和融資平衡。第三十二條