(危機管理)應(yīng)急管理與危機管理的概念辨析

1、（危機管理）應(yīng)急管理與危機管理的概念辨析無論應(yīng)急管理（emergencymanagement）還是危機管理（crisismanagement），國 際視野看，這兩個概念的提出都有相當長的歷史。但在當代中國，應(yīng)急管理和危機管理兩個概念主要與近十多年改革開放實踐中所面臨的公共安全方面的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。2003 年“非典”事件促使中國政府不得不重新審視自身的抗災(zāi)應(yīng)急體系。通過胡錦濤總書記 2003 年7 月在全國防治非典工作會議上的講話和10 月十六屆三中全會的決定，黨中央、國務(wù)院做出了全面加強應(yīng)急管理工作以及應(yīng)急管理體系建設(shè)的重大決策。在此之后，大量有關(guān)應(yīng)急管理的論文、專著以及教材等出版，僅筆者收集

2、到的近年來國內(nèi)出版的相關(guān)書籍就有數(shù)十本之多。筆者留意到在眾多的專著中，對于“應(yīng)急 管理”和“危機管理”這兩個概念間的界定很模糊，甚至相混淆。例如某學(xué)者在其專 著中定義“危機管理是指個人或組織為了預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，減輕突發(fā)事件發(fā)生所 造成的損害，盡早從突發(fā)事件中恢復(fù)過來，或者為了某種目的，在有控制的情況下讓 突發(fā)事件發(fā)生，針對突發(fā)事件和可能發(fā)生的突發(fā)事件采取的管理行為”。這樣一個定 義似乎用指應(yīng)急管理更合適一些。再如有學(xué)者稱“應(yīng)急管理是危機管理的核心內(nèi)容之 一”，“應(yīng)急管理的目的就是控制危機給組織帶來的破壞，并且在利用組織現(xiàn)有資源的情況下最終解決危機”，這樣的描述恐怕似是而非?；谶@種情況，筆

3、者認為有必要對“應(yīng)急管理”和“危機管理”這兩個概念進行 深入辨析。列舉不同文獻對這兩個概念的定義，顯然并不足以完成辨析的任務(wù)，本文 將從管理對象、管理內(nèi)容和概念淵源三個角度對這兩個概念進行辨析。一、從管理對象辨析應(yīng)急管理與危機管理從字面而言，危機管理的對顯象然是危機。危機一詞，有者學(xué)從漢語字義解釋為“危+機險遇”，而英文 crisis 有著類似的解釋，指“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻”，也包括“困難或危險的時刻或不穩(wěn)定狀態(tài)”的含義。大量學(xué)者給出或綜述過危機的定義（薛瀾 etal.，2003，何海燕 and 張曉甦，2006，董傳儀，2007），這里不再重復(fù)。綜合而言，危機可以視為一種急迫

4、而又構(gòu)成重大威脅和危害的事件。應(yīng)急管理的對象則是突發(fā)事件。在突發(fā)事件應(yīng)對法中明確界定“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能 造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，為應(yīng)對突發(fā)事件，“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理機制”。應(yīng)急管理與突發(fā)事件的這種對應(yīng)關(guān)系實際 從 2003 年中共中央十六屆三中全會就確定，之后在國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等多項重要相關(guān)文件、政策中均較充分表述。因此在公共管理實踐領(lǐng)域，應(yīng)急管理與突發(fā)事件的概念界定還是非常清晰的。在學(xué)術(shù)界，會出現(xiàn)應(yīng)急管理與危機管理的混淆，可能是由于對危

5、機和突發(fā)事件問關(guān)系界定不清晰所致。美國學(xué)者里昂納德H（ermanDutchLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt）對此有清晰討論。（里昂納德 and 休伊特，2007）如圖 1 所示，危機事件是包含在突發(fā)事件之內(nèi)的。危機就是那些極端的突發(fā)事件或， 者特別重大的突發(fā)事件。為了更為清晰地區(qū)分常規(guī)型突發(fā)事件和危機，還可以從時間和事件的嚴重性兩個維度來分析不同類型的事件。如圖 2 所示，可以很清晰地區(qū)分突發(fā)事件和危機，進而以之為管理對象的應(yīng)急管理和危機管理間的關(guān)系亦是清晰的。二、從管理內(nèi)容辨析應(yīng)急管理與危機管理從管理對象看，危機管理對應(yīng)的是相應(yīng)二者的管理內(nèi)容也就很清晰。一種較為普遍的做法是

6、將危機管理的內(nèi)容與危機本身的生命周期對應(yīng)起來。薛瀾等（薛瀾 eta1.，2003）總結(jié)了有關(guān)危機生命周期的理論，主要包括四階段、五階段和三階段等模型。這些模型本質(zhì)上思考模式是類似的，例如四階段的F 模型和五階段的 M 模型可以很自然地與三階段劃分相對應(yīng)。（薛瀾eta1.，2003）圖 3 示意了一種四階段危機生命周期模型。圖 3 的每個危機階段都對應(yīng)著一定的管理內(nèi)容。例如羅伯特。希斯的危機管理模型就可以看做是與四階段危機生命周期對應(yīng)的危機管理內(nèi)容。（羅伯特希斯2，001） 如圖4 所示。其他一些學(xué)者也討論了危機管理的內(nèi)容，但本質(zhì)上并沒有超出羅伯特。希斯模型 所構(gòu)建的框架，更多只是細節(jié)上的深化；

7、另一些學(xué)者對危機管理內(nèi)容的界定有一些差 異，但追究其原因，主要是沒有區(qū)分突發(fā)事件與危機的不同，將突發(fā)事件作為危機管理的對象所致。（朱武德，2002，薛瀾 eta1.，2003，吳江，2005，陳福今 and 唐鐵漢， 2006，張曉明，2006，何海燕 and 張曉甦，2006，董傳儀，2007）應(yīng)急管理的管理內(nèi)容的分析可以采用與上面危機管理的管理內(nèi)容相類似的方法， 將突發(fā)事件分解為事件發(fā)生前、事件進行中和事件發(fā)生后三個時間階段，分別討論相 對應(yīng)的管理內(nèi)容。圖 5 示意了里昂納德（HermanLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt） 最近發(fā)展的一個突發(fā)事件應(yīng)急管理內(nèi)容的框架。（Le

8、onardandHowitt，20l0）圖 5 清晰地分解了在事件的不同時間階段，應(yīng)急管理的不同管理內(nèi)容。在突發(fā)事件進行過程中，應(yīng)急管理的內(nèi)容包括“救援”和“復(fù)位”；事件基本結(jié)束后，管理內(nèi)容包括“重建”和“重構(gòu)”；而事件發(fā)生前，管理內(nèi)容包括“災(zāi)害減緩”對應(yīng)著消除或 減少突發(fā)事件的發(fā)生，“應(yīng)急準備”對應(yīng)著應(yīng)急救援和復(fù)位工作，以及“恢復(fù)準備”對應(yīng)著事件后的重建和重構(gòu)等。對比圖 4 和圖 5，危機管理和應(yīng)急管理的管理內(nèi)容有很大程度的相似之處。這并不奇怪，因為危機管理和應(yīng)急管理的對象危機和突發(fā)事件一定程度上如前文 分析是子集和全集的關(guān)系。但細究起來，應(yīng)急管理的管理內(nèi)容比危機管理更寬泛一些。應(yīng)急管理延續(xù)

9、的時間要比危機管理長很多，危機管理更多到復(fù)位階段就結(jié)束了，而應(yīng) 急管理則還包括重建和重構(gòu)。危機管理的事前準備更純粹一些，就是為了應(yīng)對發(fā)生概 率小而危害重的危機，而應(yīng)急管理的事前準備工作更加龐雜瑣細。最大的區(qū)別在于， 應(yīng)急管理的管理內(nèi)容還包括大量危機管理所不涉及的，介乎于常規(guī)程序化處置與突發(fā) 應(yīng)急處置之間的，對常規(guī)型突發(fā)事件的應(yīng)對，例如消防隊大部分時間內(nèi)的工作，都無 法歸入危機管理，但屬于應(yīng)急管理不可或缺的部分。三、從概念淵源角度辨析應(yīng)急管理與危機管理危機和危機管理概念的出現(xiàn)已經(jīng)有很長的歷史。有人認為萊特納 1915 年出版的企業(yè)危險論一書首先提出了危機管理的概念。也有人認為馬歇19爾21 年出

10、版的企業(yè)管理討論了危機的管理方法?；旧希C管理首先是從企業(yè)實踐和工商管理學(xué)科發(fā)展起來的。這一點也很容易理解。因為西方國家市場經(jīng)濟自工業(yè)革命后就逐漸形成，工商管理學(xué)科是管理學(xué)科中最先發(fā)展，也是最為發(fā)達的分支。同時，企業(yè)運營過 程中出現(xiàn)“危機”的情況也很普遍，所以危機管理最先從企業(yè)實踐發(fā)展而來也很自然。時至今日，危機管理的領(lǐng)域已經(jīng)擴展到包括公私部門的各類組織，但針對企業(yè)的研究 還是最重要的部分，如米特羅夫和芬克的著作（Mitroff，2005，F(xiàn)ink，2007）。國內(nèi)最早引入危機管理概念，并被大量引用的羅比特希斯的危機管理，同樣主要針對工商管理實踐。危機管理另外一個重要的概念源頭來自于政治學(xué)

11、，特別是國際政治。冷戰(zhàn)期間， 美蘇兩強對峙造成了國際社會長期緊張的局勢，因此對危機的研究得到了重視。 1971年美國政治學(xué)家阿利森出版的解釋 1962 年古巴導(dǎo)彈危機的著作決策的本質(zhì)是其中最著名的代表。（A11ison，1971）危機管理因而也成為國際政治學(xué)的一個領(lǐng)域。（Lauren，1979）此外，歐洲的一些政治學(xué)者從最初國際政治的視角開始轉(zhuǎn)向從政治學(xué)的視角出發(fā)討論公共部門如何管理各種類型的危機，主要代表是荷蘭萊頓大學(xué)的危機研究中心（CrisisResearchCentre，CRC）和瑞典國防大學(xué)危機管理研究中心（Crismart）。他們的研究范疇主要還是基于政治層面，包括早期赫爾曼（Her

12、mann，1972）、羅森塔爾等（Rosenthaletal.，1989，RosenthalandHart，1998）、斯特恩（Stern，1999）和近期伯恩的著作（Boineta1.，2005，Boineta1.，2008）。國內(nèi)目前最有影響力的危機管理文獻是薛瀾等2003 年出版的危機管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)一書。該書系統(tǒng)討論了“911”事件發(fā)生后全球危機形態(tài)的變遷和 轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國危機形態(tài)的根源及特征，其提出的時間序列-組織行為-決策過程模型是 將危機管理與公共管理對接的重要嘗試。但從該書中討論的相關(guān)概念可見，要么來自 工商管理的危機研究，要么來自國際政治的危機管理研究，包括書中所使用

13、的案例也有不少來自企業(yè)實踐。（薛瀾eta1.，2003）這種情況主要還是危機管理概念自身的內(nèi)涵所決定的。與危機管理不同，應(yīng)急管理從一開始就與政府緊密聯(lián)系。英文文獻中， emergencymanagement 概念的使用主要在美國。應(yīng)急管理活動的出現(xiàn)被認為可以追溯19到世紀。早在1803 年，美國國會就通過法案確定聯(lián)邦政府負有幫助遭受毀滅性火災(zāi)的城鎮(zhèn)重建的責(zé)任。實際上火災(zāi)應(yīng)對也是其后很長時間內(nèi)美國政府唯一的應(yīng)急管理職能。直20到世紀 30 年代的羅斯福政府才開始介入洪災(zāi)的應(yīng)對。1933 年，白宮建立了國家應(yīng)急委員會（NationalEmergencyCounci）l。1939 年，這一機構(gòu)被轉(zhuǎn)移

14、至總統(tǒng)執(zhí)行辦公室之下，并改名為應(yīng)急管理辦公室（OfficeofEmergencyManageme）mt，其職能除了自然災(zāi)害的救濟外， 也定位為應(yīng)對各種全國性災(zāi)害威脅的危機管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯(lián)邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原應(yīng)急管理辦公室。之后又建立了民防動員辦公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）這是美國歷史上第一個具有獨立地位而非在其他內(nèi)閣部門之下的應(yīng)急機構(gòu)。但這 些應(yīng)急管理機構(gòu)把注意力更多放在應(yīng)對潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為 災(zāi)害的應(yīng)對，則不斷被交給不同的機構(gòu)負責(zé)。20

15、 世紀 60 和70 年代，美國陸續(xù)建立起超過 100 家涉及應(yīng)急和減災(zāi)各個領(lǐng)域的聯(lián)邦機構(gòu)。其中絕大部分的出現(xiàn)或開始具有應(yīng)急管理的職能都與重大災(zāi)害的發(fā)生相關(guān)。這種應(yīng)急管理職能碎片化的狀況導(dǎo)致了管的理低效和無 休止的權(quán)力斗爭。1979 年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動的其首長直接向總統(tǒng)報告的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency， FEMA）的建立。FEMA 合并了大量分散的災(zāi)害應(yīng)對機構(gòu)，并逐步囊括了美國聯(lián)邦政府層面絕大部分自然和人為災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、各災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等職能。（Drabek.1991a，Lindelleta1.，200

16、6，HaddowandBullock，2008）FEMA 的建立及其功能的擴展標志著“應(yīng)急管理”作為描述美國各級政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。1985 年，美國公共管理領(lǐng)域最重要的期刊PublicAdministrationReview 出版了一期應(yīng)急管理的?？?。這期?？闹饕幷咂に苏J為應(yīng)急管理已經(jīng)成為美國各級政府重要的職能，并定義應(yīng)急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災(zāi)、各災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)等功能的政策的過程， 因此“應(yīng)急管理必須成為公共管理的主要活動”。P（etak，1985）卓貝克進一步把應(yīng)急管理定義為“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡 和財產(chǎn)損失以及破壞正常社會

17、秩序的學(xué)科和專業(yè)領(lǐng)域”（Drabek， 1991b）?！?11”事件后，美國對應(yīng)急管理、安全與聯(lián)邦政府的角色等進行了反思。2002 年成立了國土安全部（DHs），F(xiàn)EMA 被并入其中。但2005 年卡特里娜（Katrina）颶風(fēng)災(zāi)害又促使美國重新考慮應(yīng)急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的獨立性。在實踐中，應(yīng)急管理也開始從傳統(tǒng)上被認為是各級政府的一項工作向更大范圍內(nèi)政府 與私人部門廣泛合作的方向擴展。（Lindelleta1.，2006）這其實也是公共管理學(xué)科發(fā)展的方向。應(yīng)急管理另一個學(xué)科源頭來自對災(zāi)害行為的研究，主要的代表是災(zāi)害研究中心（DisasterResearchCenter

18、，DRC，最初在俄亥俄州立大學(xué)，而后遷移到特拉華大學(xué)DR）C 。的貢獻主要在應(yīng)用不同的社會科學(xué)理論去分析災(zāi)害的行為，其代表是奎仁特里和達因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli， 1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC 的研究強調(diào)要以系統(tǒng)的視角關(guān)注對事件全過程的社會管理，因此就必須強調(diào)對“危機”之外的需求 的識別和應(yīng)對，討論的相關(guān)概念可見，要么來自工商管理的危機研究，要么來自國際政治的危機管理研究，包括書中所使用的案例也有

19、不少來自企業(yè)實踐。（薛瀾eta1.， 2003）這種情況主要還是危機管理概念自身的內(nèi)涵所決定的。與危機管理不同，應(yīng)急管理從一開始就與政府緊密聯(lián)系。英文文獻中， emergencymanagement 概念的使用主要在美國。應(yīng)急管理活動的出現(xiàn)被認為可以追溯19到世紀。早在1803 年，美國國會就通過法案確定聯(lián)邦政府負有幫助遭受毀滅性火災(zāi)的城鎮(zhèn)重建的責(zé)任。實際上火災(zāi)應(yīng)對也是其后很長時間內(nèi)美國政府唯一的應(yīng)急管理職能。直20到世紀 30 年代的羅斯福政府才開始介入洪災(zāi)的應(yīng)對。1933 年，白宮建立了國家應(yīng)急委員會（NationalEmergencyCounci）l。1939 年，這一機構(gòu)被轉(zhuǎn)移至總統(tǒng)執(zhí)

20、行辦公室之下，并改名為應(yīng)急管理辦公室（OfficeofEmergencyManageme）mt，其職能除了自然災(zāi)害的救濟外， 也定位為應(yīng)對各種全國性災(zāi)害威脅的危機管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯(lián)邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原應(yīng)急管理辦公室。之后又建立了民防動員辦公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）這是美國歷史上第一個具有獨立地位而非在其他內(nèi)閣部門之下的應(yīng)急機構(gòu)。但這 些應(yīng)急管理機構(gòu)把注意力更多放在應(yīng)對潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為 災(zāi)害的應(yīng)對，則不斷被交給不同的機構(gòu)負責(zé)。20 世紀

21、60 和 70 年代，美國陸續(xù)建立起超過 100 家涉及應(yīng)急和減災(zāi)各個領(lǐng)域的聯(lián)邦機構(gòu)。其中絕大部分的出現(xiàn)或開始具有應(yīng)急管理的職能都與重大災(zāi)害的發(fā)生相關(guān)。這種應(yīng)急管理職能碎片化的狀況導(dǎo)致了管理的低效和無休止的權(quán)力斗爭。1979 年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動的其首長直接向總統(tǒng)報告的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency， FEMA）的建立。FEMA 合并了大量分散的災(zāi)害應(yīng)對機構(gòu)，并逐步囊括了美國聯(lián)邦政府層面絕大部分自然和人為災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、各災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等職能。（Drabek.1991a，Lindelleta1.，2006，Ha

22、ddowandBullock，2008）FEMA 的建立及其功能的擴展標志著“應(yīng)急管理”作為描述美國各級政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。1985 年，美國公共管理領(lǐng)域最重要的期刊PublicAdministrationReview 出版了一期應(yīng)急管理的?？＿@期?？闹饕幷咂に苏J為應(yīng)急管理已經(jīng)成為美國各級政府重要的職能，并定義應(yīng)急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災(zāi)、各災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)等功能的政策的過程， 因此“應(yīng)急管理必須成為公共管理的主要活動”。P（etak，1985）卓貝克進一步把應(yīng)急管理定義為“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡 和財產(chǎn)損失以及破壞正常社會秩序的學(xué)

23、科和專業(yè)領(lǐng)域”（Drabek， 1991b）?！?11”事件后，美國對應(yīng)急管理、安全與聯(lián)邦政府的角色等進行了反思。2002 年成立了國土安全部（DHs），F(xiàn)EMA 被并入其中。但2005 年卡特里娜（Katrina）颶風(fēng)災(zāi)害又促使美國重新考慮應(yīng)急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的獨立性。在實踐中，應(yīng)急管理也開始從傳統(tǒng)上被認為是各級政府的一項工作向更大范圍內(nèi)政府 與私人部門廣泛合作的方向擴展。（Lindelleta1.，2006）這其實也是公共管理學(xué)科發(fā)展的方向。應(yīng)急管理另一個學(xué)科源頭來自對災(zāi)害行為的研究，主要的代表是災(zāi)害研究中心（DisasterResearchCenter，DRC

24、，最初在俄亥俄州立大學(xué)，而后遷移到特拉華大學(xué)DR）C 。的貢獻主要在應(yīng)用不同的社會科學(xué)理論去分析災(zāi)害的行為，其代表是奎仁特里和達因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli， 1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC 的研究強調(diào)要以系統(tǒng)的視角關(guān)注對事件全過程的社會管理，因此就必須強調(diào)對“危機”之外的需求 的識別和應(yīng)對，以及對橫跨災(zāi)害全過程的一般性管理功能的認知。（Lindenetal.， 2006）DRC 的研究推動了美國國家州

25、長協(xié)會（NationalGovernorsAssociation，NGA）應(yīng)急準備項目的開展。這一項目代表了地方政府對應(yīng)急管理的理解，并形成了全面應(yīng)急管理（ComprehensiveEergencyManagement，CEM）的概念框架，其核心是以全災(zāi)害因素（allhazards）的方法指導(dǎo)應(yīng)急管理活動。（NGA，1978）1981 年FEMA 接受并推廣了 CEM.1993 年，美國國會廢止聯(lián)邦民防法時要求聯(lián)邦政府在應(yīng)急管理活動中采用由 CEM 發(fā)展來的全災(zāi)害因素方法。1983 年，F(xiàn)EMA 又提出了綜合應(yīng)急管理體系（IntegratedEmergencyManagementsystems，IEMS）概念，作為一種當期執(zhí)行戰(zhàn)略以 補充更多是長期戰(zhàn)略目標