試談區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新

1、中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點行政管理專業(yè)大專畢業(yè)論文論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新分校（站、點）： 莆田分校 學(xué)生姓名： 林瑞程 學(xué) 號： 067080145 指導(dǎo)教師： 完稿日期： 論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新目錄寫作提綱 (2)內(nèi)容摘要 (3)關(guān)鍵詞 (3)一、域公共問題及其成因 (3)(一)、區(qū)域公共問題關(guān)系的概念(3)(二)、區(qū)域公共關(guān)系問題的產(chǎn)生及形成(3)(三)、全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題(4)(四)、市場化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題(4)(五)、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題(5)二、域公共問題管理中政府制度的缺失 (7)(

2、一)、行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固(7)(二)、現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形(8)(三)、區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全(9)三、管理制度創(chuàng)新的基本路徑 (9)(一)、治理理念的轉(zhuǎn)變從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理(9)(二)、治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制(10)(三)、制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理(10)(四)、區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策(11)參考文獻(xiàn) (13)論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新寫作提綱一、域公共問題及其成因(一)、區(qū)域公共問題關(guān)系的概念(二)、區(qū)域公共關(guān)系問題的產(chǎn)生及形成(三)、全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題(四)

3、、市場化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題(五)、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題二、域公共問題管理中政府制度的缺失(一)、行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固(二)、現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形(三)、區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全三、管理制度創(chuàng)新的基本路徑(一)、治理理念的轉(zhuǎn)變從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理(二)、治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制(三)、制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理(四)、區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新【內(nèi)容摘要】:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快推進(jìn)的背景下,我國區(qū)域性

4、公共問題急劇滋生起來,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議?！娟P(guān)鍵詞】:區(qū)域公共問題; 區(qū)域行政；區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新從歷史層面來看,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術(shù)”

5、,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”,對政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。區(qū)域公共問題及其成因（一）、區(qū)域公共問題關(guān)系的概念就是一個組織運用有效的傳播手段,使自身適應(yīng)公眾的需要,并使公眾也適應(yīng)組織發(fā)展需要的一種思想

6、、政策和管理職能。（二）、區(qū)域公共關(guān)系問題的產(chǎn)生及形成公共關(guān)系的產(chǎn)生及傳播，是20世紀(jì)人類文化史上的重大事件，在這短暫而又具有傳奇色彩的歷史背后，有著深刻的社會歷史必然性。主要表現(xiàn)在以下以個方面：1、商品經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)在市場經(jīng)濟(jì)社會里，除了傳統(tǒng)意義上的家庭關(guān)系、地域關(guān)系外，人與人之間更多的則是由商品交換而形成的利益關(guān)系，公共關(guān)系的思想與實踐也隨之發(fā)展起來。隨著20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力的發(fā)展，物質(zhì)產(chǎn)品充分涌流，社會上大量中產(chǎn)階級出現(xiàn)，這就迫使企業(yè)家必須高度重視公眾的利益和要求了。2、民主政策制度的出現(xiàn)從封建制度向當(dāng)代民主制度過渡，是一場深刻的社會變革，也是公共關(guān)系產(chǎn)生的重要政治前提。民眾社會地位

7、提高，公眾隊伍形成，老百姓有了維護(hù)自己合法權(quán)利的可能；民主制度的建立提高了民眾的參與意識，而民主政治的每一步都需要公共關(guān)系活動的配合；言論自由、出版自由是民主制度的重要支柱，也是公共關(guān)系運行的重要保證。3、現(xiàn)代管理理論的發(fā)展公共關(guān)系問題是組織的一項重要管理職能，它的發(fā)展與管理學(xué)的發(fā)展密切相關(guān)。20世紀(jì)以來，西方管理學(xué)領(lǐng)域中的兩種思潮對公共關(guān)系到的發(fā)展影響極大，一是科學(xué)管理理論，二是人際關(guān)系理論。4、大眾傳播事業(yè)的發(fā)達(dá)20世紀(jì)以來，大眾傳播事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，為公共關(guān)系的發(fā)展提供了必要的技術(shù)手段。 （三）全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題自二戰(zhàn)結(jié)束以來,公共管理所面對的世界

8、景象和社會生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運動的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依*民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)

9、無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新 柔 廖”次區(qū)域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區(qū)域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作等問題。市場化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題19491978年的近30年間,中國長期實行高度集權(quán)的中央計劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場機(jī)制和社會機(jī)制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,

10、通過內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來,國內(nèi)的分權(quán)化改革和市場化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個“全國一盤棋”的統(tǒng)一市場環(huán)境;而2001年中國正式加入,更宣告中國的市場經(jīng)濟(jì)必須與國際市場機(jī)制接軌,需要主動或被動地接受國內(nèi)和國外兩個市場的激烈競爭。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟(jì)下中央政府實行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權(quán)的配套改革,我國市場化改革的直

11、接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國市場化進(jìn)程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。（五）工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題近20多年來,中國的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問題。主要表現(xiàn)在:

12、1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。中國是一個有著2000多年農(nóng)耕歷史的國家,目前占社會六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠(yuǎn)。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實證相結(jié)合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題、村改居問題、社區(qū)公共物品的供給問題,等等。2、行政區(qū)劃變革問題。從歷史發(fā)展的角度看,中國幾千年來,行政區(qū)劃

13、的調(diào)整更迭似乎是一個永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。3、流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼

14、然成為流域內(nèi)利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動機(jī)(主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅指標(biāo)、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。4、現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務(wù)運動”、“西學(xué)東漸”到建國后的“四個現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處

15、于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段;與發(fā)達(dá)國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:（1）、國內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。（2）、東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。（3）、老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”趨

16、勢。（4）、沿海一些發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。所以，從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失 就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略;而最為關(guān)鍵的是,我國政府公共管理的制度設(shè)計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:行政區(qū)行政

17、的治理思想根深蒂固眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習(xí)慣將復(fù)雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權(quán)的計劃體制,更是強(qiáng)化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.、政府治理的社會背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的

18、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。2、從政府治理的價值導(dǎo)向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。3、從社會公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域

19、內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預(yù)見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。4、從公共問題治理的層次設(shè)計看,自上而下的等級制層次設(shè)計是行政區(qū)行政的基本法則。具體來說,就是將國家內(nèi)部的社會公共問題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級治理架構(gòu)。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級制治理的層次設(shè)計視野之內(nèi)。(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形區(qū)域公共問題的治理,特別是國內(nèi)區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設(shè)計精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷

20、史時期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達(dá)不到政策設(shè)計時的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在?中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源。其理由是:1、中國沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ),比如區(qū)域政策實施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門。2、不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實施區(qū)域政策的針對性和可操作性。3、區(qū)域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區(qū)域的政策。4

21、、缺乏有效的政策監(jiān)督與評估機(jī)制。這種觀點較為實際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。中國確實缺乏西方發(fā)達(dá)國家意義上的區(qū)域政策。這是因為,歐美國家的區(qū)域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等),而中國的區(qū)域政策過程,由于長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機(jī)制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全我國區(qū)

22、域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1、宏觀與中觀區(qū)域公共問題管理的制度安排有待完善。國際上“深度一體化”進(jìn)程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。2、解決我國普遍存在的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱,成為影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績效的病灶。3、我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。4

23、、行政區(qū)劃調(diào)整與空間規(guī)劃中的問題突出,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。5、城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑（一）治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。1、在政府治理的社會背景上,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險、不確定性的復(fù)雜社會

24、生態(tài)下,社會公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2、在政府治理的價值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理。3、在社會公共事務(wù)治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)

25、的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟(jì)組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。4、在公共權(quán)力的運行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交*重疊的關(guān)系。它主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動的目標(biāo)等方式實施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作?？傊?根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理.(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間

26、網(wǎng)絡(luò)制在公共事務(wù)的治理機(jī)制上,區(qū)域公共管理觀認(rèn)為,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機(jī)制。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團(tuán)主義治理機(jī)制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)主義治理機(jī)制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國家簡單化”管理到“國家精密化”

27、管理從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權(quán)的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設(shè)計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計嚴(yán)重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。國家簡單化的管理制度,難以應(yīng)對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達(dá)國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問題管理制

28、度。比如,具體到英國區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAS),在9大RDAS下面又做次級甚至更多層級的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。反觀中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強(qiáng),沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架;區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍;尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu),等等。(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方

29、的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。1、國家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機(jī)制的相互認(rèn)可來減少管理體制所帶來的市場分割的負(fù)面效應(yīng)。目前,國際上的區(qū)域一體化安排如歐盟()、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定(),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內(nèi)政策配合、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對外國管理體制和達(dá)標(biāo)評定程序的認(rèn)可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)收益,主要是降低交易成本、擴(kuò)大開放和增加國內(nèi)市場的公平競爭、將外部溢

30、出效應(yīng)“內(nèi)部化”、對實行自由貿(mào)易的成員方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制等。因此,中國政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標(biāo)。2、政治目的下的“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。這種“次區(qū)域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價還價能力,比如中國與俄羅斯以及中亞幾個國家建成的“上海合作組織”、中國與東南亞諸國結(jié)成的“大湄公河”次區(qū)域合作組織等。3、實施區(qū)域功能政策。(1)競爭政策。在