政府投資工程委托代建擔保模式的探討

1、政府投資工程委托代建擔保模式的探討論文摘要：通過分析我國現(xiàn)有代建制擔保模式,發(fā)現(xiàn)了我國政府投資工程委托代建建立擔保制度現(xiàn)存的問題,同時對政府投資工程委托代建建立新的擔保制度進行了研究和探討。提出了新的代建制擔保模式以及其完善方法。論文關(guān)鍵詞：代建制,政府投資工程,擔保模式1引言政府投資工程是指利用財政性根本建設(shè)資金;投資建設(shè)的工程工程，作為政府實踐其職能的重要手段，在我國經(jīng)濟活動中起重要的作用。但是，我國長期沿襲下來的建設(shè)工程投資管理體制在實施中暴露出了許多弊端，如效率低下、資源浪費嚴重和易滋生腐敗等。為此，國家有關(guān)部委以及一些地方政府在借鑒興旺國家工程管理成功經(jīng)驗的根底上，就政府投資工程代建

2、制管理模式進行了有益的嘗試，即政府投資工程由過去投資、建設(shè)、管理和使用不分，以臨時性、分散性、自營性為根本特征的小生產(chǎn)工程管理方式，改變?yōu)橛蓪I(yè)性管理機構(gòu)進行相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用相別離，細化了建立工程風險管理制度的設(shè)想。為制訂適合我國實際情況的工程擔保管理制度打下了良好的根底。政府投資工程中，工程業(yè)主和代建方通過簽訂委托代建合同而建立的委托代理關(guān)系，會由于涉及工程建設(shè)、合同履約等方面的信息在雙方間的不對稱分布，并由此引發(fā)代建方的道德風險及其逆向選擇行為，使委托代建合同失靈，而工程擔保機制正是為了矯正這樣的失靈而形成與開展起來的，它的本質(zhì)是政府制定的工程代建方與業(yè)主必須執(zhí)行的一種懲

3、戒機制，其根本功能在于能夠保證工程建設(shè)行業(yè)的標準開展與建立建設(shè)市場主體公平的進出機制。所以對政府投資工程實行代建制擔保制度是我國政府投資管理體制的一項重大改革。其意義在于：第一，政府部門可以躲避風險。第二，工程擔保能保證合同履約。第三，防止了政府部門和建設(shè)方的信息不對稱，降低交易本錢。第四,可以促進政府投資工程合同管理機制轉(zhuǎn)換，有助于加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。第五,有利于完善工程建設(shè)管理競爭機制競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。第六,遏制腐敗。第七,可以使我國盡快適應(yīng)國際慣例。2國內(nèi)目前政府投資工程擔保模式2.1銀行保函模式目前，我國政府投資委托代建工程中，招標文件和委托代建合同中主要采用的是銀行保函模

4、式。這是因為，自我國上個世紀80年代引入工程擔保制度時，工程擔保市場主體只有銀行這個金融機構(gòu)將工程擔保業(yè)務(wù)作為表外業(yè)務(wù)進行了展業(yè)，如世行貸款工程的擔保就由中國農(nóng)業(yè)銀行代理。至今，我國銀行已經(jīng)有著自己一套完善的保函審批和監(jiān)管體制，如中國建設(shè)銀行于2003年公布了?中國建設(shè)銀行保證業(yè)務(wù)方法?；同時，市場上也普遍接受了銀行保函這種模式；再次，目前市場上擔保機構(gòu)的擔保容量有限、專業(yè)擔保公司尚不成熟，尚不能滿足市場的巨大需求。由于以上原因，政府投資工程委托代建工程中，銀行保函模式應(yīng)放在優(yōu)先考慮的地位，作為主要模式。2.2擔保公司保證擔保模式據(jù)2004?中國擔保論壇?統(tǒng)計，我國擔保公司已有4000家，其中

5、北京長安擔保是于1998年7月獲國家批準成立的我國首家專業(yè)化工程保證擔保公司，作為全國性的工程保證擔保公司，先后與北京、上海、天津、福建、河北、內(nèi)蒙古、深圳等省市建委、建設(shè)廳局簽訂了合作協(xié)議或開展有關(guān)合作，具體實施建立我國工程保證擔保制度的試點工作，經(jīng)中國人民銀行和國家有關(guān)部門批準，長安保證擔保公司在5個試點省市建立了分支機構(gòu)。其成立幾年來，在一大批代建制;工程如：首都博物館新館建設(shè)工程、廣州白云國際機場遷建工程、北京天文館新館建設(shè)工程、上海國家煙草博物館建設(shè)工程、珠海華發(fā)新城中作為保證擔保示范工程，取得明顯效果，受到各方好評，也積累了不少經(jīng)驗。2005年，由長安保證擔保、中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保

6、、中國中科智擔保集團股份牽頭組織了?2005中國工程擔保論壇?，在論壇上發(fā)起成立工程擔保業(yè)的自律性組織中國工程擔保聯(lián)盟;和工程擔保專家委員會;，對擔保公司的培育開展有積極作用。3國際上常用工程擔保模式3.1美國模式投標保證擔保是通過保證擔保人對承包人的以往業(yè)績、資格信譽、管理水平、財務(wù)狀況等進行嚴格的預(yù)審，向發(fā)包人保證承包人具有合格的資信、中標后簽約并提供發(fā)包人要求的履約、預(yù)付款等，它說明承包人有信用和誠意履行投標義務(wù)。在美國，投標保證擔保的擔保金額一般為合同價或投標價的5%20%，一般不收取擔保費用。履約保證擔保，就是保證合同的完成，即根據(jù)業(yè)主為一方，承包商為另一方所簽訂的施工合同，保證承包

7、商承當合同義務(wù)去實施并完成某項工程。在美國，擔保額度通常為合同價的100%，費率為合同價的1%-2%；特大型工程的費率可能在0.5%以下。付款保證擔保，就是承包商與業(yè)主簽訂承包合同的同時，向業(yè)主保證與工程工程有關(guān)的工人工資、分包商及供給商的費用，將按照合同約定由承包商按時支付，不會給業(yè)主帶來糾紛。該模式中保證金額一般為合同價款的10%50%，費率視具體情況而定。3.2英國模式在英國，采用的擔保模式主要為低擔保額度的無條件保函。為保障發(fā)包人的權(quán)益，防止因承包人履約失誤造成損失無法得到補償，英國將美式的100的有條件履約保函進行拆分，把承包人的履約責任進行適當?shù)姆纸猓?10的履約保函、預(yù)付款保

8、函、保修保函、保存金保函等，結(jié)合施工合同規(guī)定，在不同的時間提交，在不同的時間范圍內(nèi)起作用。這樣，極大地降低了承包人在申請保函時提供反擔保所需抵押或資金的壓力，也分散了承包人自身資金周轉(zhuǎn)和融資的風險。幾種保函額度的疊加，使擔保的總額度有可能到達合同價款的4050，所以，無條件履約保函在保障受益人的合法權(quán)益上還是有保證的。ICE編制的?新工程合同文件(NEC)?允許承包人提交履約擔保，也允許承包人采用母公司擔保形式為其履約作擔保。3.3日本模式最初，日本的工程擔保制度是借鑒西方制度及經(jīng)驗加以變通形成的替補承包商模式，由于這種制度導(dǎo)致了圍標現(xiàn)象嚴重等一系列問題，1995年6月，日本大藏省修改了?預(yù)算

9、結(jié)算的會計法令?，1995年11月以后，日本建設(shè)省在土木工程2億日元、建筑工程1億日元以上的工程中廢除了替補承包商制度；1996年4月起，又進一步對所有的工程都實施了新的履約擔保制度。地方自治團體也從1996年起逐步廢除了替補承包商擔保制度。地方自治團體也從1996年起逐步廢除了替補承包商擔保制度。但替補承包商制度作為一種傳統(tǒng)的擔保模式并沒有完全消失，原因是會計法令還留了一個口子，即在合同負責長官認為支付合同保證金并無必要時，可以規(guī)定合同保證金免付，替補承包商擔保那么作為一種習慣方式填補進了這一空缺。4建立代建制工程擔保制度新機制4221銀行保函模式目前，我國政府投資委托代建工程中，招標文件和

10、委托代建合同中主要采用的是銀行保函模式。這是因為，自我國上個世紀80年代引入工程擔保制度時，工程擔保市場主體只有銀行這個金融機構(gòu)將工程擔保業(yè)務(wù)作為表外業(yè)務(wù)進行了展業(yè)，如世行貸款工程的擔保就由中國農(nóng)業(yè)銀行代理。至今，我國銀行已經(jīng)有著自己一套完善的保函審批和監(jiān)管體制，如中國建設(shè)銀行于2003年公布了?中國建設(shè)銀行保證業(yè)務(wù)方法?；同時，市場上也普遍接受了銀行保函這種模式；再次，目前市場上擔保機構(gòu)的擔保容量有限、專業(yè)擔保公司尚不成熟，尚不能滿足市場的巨大需求。由于以上原因，政府投資工程委托代建工程中，銀行保函模式應(yīng)放在優(yōu)先考慮的地位，作為主要模式。國內(nèi)各銀行機構(gòu)擔保展業(yè)狀況：深圳開展銀行上海分行保函業(yè)

11、務(wù)保函業(yè)務(wù)是指委托人客戶與我行約定，在一定期限內(nèi)當委托人對其債權(quán)人或受益人不能按照合同規(guī)定履行某種義務(wù)時，由我行按約定承當連帶責任，代為償付債務(wù)或給予賠償?shù)臉I(yè)務(wù)。1、保函業(yè)務(wù)受理的對象：符合我行貸款根本條件的企業(yè)。2、保函的種類：付款類保函，包括預(yù)付款保函和分期付款保函；履約類保函，包括投標類保函、工程承包保函、工程維修保函和質(zhì)量保函；債務(wù)類保函，包括借款保函和租賃保函。3、保函的金額：履約類保函一般不得超過相關(guān)合同金額的10%；預(yù)付款保函一般不得超過相關(guān)合同金額的30%；債務(wù)類保函和分期付款保函一般不得超過相關(guān)合同項下的主債權(quán)、利息和違約金。4、保函的期限：保函期限一般為1年以內(nèi)，最多不超過

12、2年。5、開立保函的費率：根據(jù)客戶的資信情況、保證金比例、金額大小、擔保事項的風險程度等情況靈活確定費率。6、保證金比例：我行辦理保函業(yè)務(wù)，除以足值貨幣質(zhì)押外，原那么上要求委托人在我行存入不少于保函金額30%的保證金；債務(wù)類保函首次存入的保證金不低于保函金額的40%。交通銀行保函種類：目前我行開辦的保函種類有投標保函、履約保函、付款保函、預(yù)付款保函等。投標保函：指為投標方向招標方擔保，保證投標人履行標書中所規(guī)定的義務(wù)。履約保函：指向買賣合同的買方或工程項下的發(fā)包方擔保，保證賣方或承包方履行根底交易合同所規(guī)定的義務(wù)。付款保函：指為貿(mào)易合同的買方或業(yè)主方向賣方或承包方提供擔保，保證買方或業(yè)主方按照

13、根底交易合同履行付款義務(wù)。包括：1年以上延期付款擔保；1年以內(nèi)含1年付款擔保；費用保付擔保。預(yù)付款保函：指向買賣合同的買方或工程項下的發(fā)包方擔保，保證賣方或承包方按照約定使用預(yù)付款，否那么向買方或發(fā)包方退還預(yù)付款項及相應(yīng)利息。辦理對象：經(jīng)工商行政管理機關(guān)(或主管機關(guān))核準登記的企(事)業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織，對外擔保還需具有進出口經(jīng)營權(quán)。辦理條件：1、申請人須是具有清償能力的法人或其授權(quán)機構(gòu)；2、按照約定向我行提交保證金。3、提供有效反擔保。4、取得被擔保人、擔保工程以及被擔保合同的合同性文件。5、凡根本建設(shè)項下和技術(shù)改造項下的擔保，要求申請人落實自籌資金。6、擔保項下的資金結(jié)算均通過我行辦理。

14、7、外商投資企業(yè)申請為其向境外債權(quán)人提供擔保時，原那么上應(yīng)提供外方投資比例債務(wù)局部所要求擔保已落實的文件。8、貿(mào)易項下付款擔保金額一般不超過根底交易和金額的30%，投標保函的擔保金額一般為投標報價的1-5%，履約保函的擔保金額一般不超過合同金額的10%，質(zhì)量維修保函的擔保金額一般為根底交易合同的5%。保費率：投標保函/備用證5002按季收取，缺乏3個月按一季收履約保函/備用證10002.5按季收取，缺乏3個月按一季收融資保函/備用證320005按季收取，缺乏3個月按一季收其他保函/備用證25按季收取，按性質(zhì)及風險大小確定費率保函通知200/筆保函修改/注銷150/筆如修改增加保函金額，應(yīng)按開立

15、保函時費率收取新增金額的保費辦理程序：一出票申請具有清償能力的法人或其授權(quán)機構(gòu)均可向我行申請開立保函，申請時應(yīng)提供以下資料：1.營業(yè)執(zhí)照、法人代碼證書、稅務(wù)登記證及其復(fù)印件，法人代表身份證復(fù)印件，公司章程，驗資報告；2.貸款卡；3.經(jīng)稅務(wù)部門指定的會計師事務(wù)所審計過的前三年財務(wù)報表和近期財務(wù)報表；4.與保函有關(guān)的合同、標書等文件；5.如實填寫的開具保函申請書；6.我行要求的其他資料。三簽定擔保協(xié)議申請人與我行簽定擔保協(xié)議。四開立保函，我行按擔保協(xié)議規(guī)定開出保函并交付申請人。申請人向我行繳納保費。保函一經(jīng)開出，不可撤銷。五保函到期。保函到期后，我行將剩余保證金退回申請人。但低額保函仍有其不可克服

16、的缺陷：不能夠象高額有條件保函那樣對代建人進行有效的篩選；而且給予業(yè)主的經(jīng)濟性保障也不完全：見索即付保證具有獨立性、不可撤銷性、無條件性，只要受益人提出的索賠請求和相關(guān)的證明文件形式上符合要求，保證人就依其承諾付款，但業(yè)主的真正目的并非得到一筆賠償金而是希望合同標的的完全履行；銀行作為信用機構(gòu)不具備擔保公司那樣幫助代建人躲避風險的能力。由于銀行保函模式自身的缺陷，作為擔保市場的長遠戰(zhàn)略目標，應(yīng)該盡快開展和培育擔保公司，在擔保公司逐漸成熟的過程中慢慢摒棄銀行保函模式。5完善方法代建制工程中采用擔保的作用如此之大，我們有必要將代建制迅速健康的開展起來，讓它在全國更多的地方得到應(yīng)用。以下幾種方法可以

17、幫助我國代建制的開展。5.1完善法律規(guī)定及合同管理為了加強對建筑活動的監(jiān)督管理,促進建筑業(yè)健康開展，建設(shè)行政主管部門應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗、深入調(diào)查研究的根底上，在再次起草修改?建筑法?時，應(yīng)結(jié)合實際對相關(guān)法律和條例進行修改和完善，為工程保證擔保制度的建立創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。5.2培育擔保市場，積極開展擔保中介組織工程保證擔保市場的建立有賴于相當數(shù)量的擔保中介組織的開展，推行工程保證擔保工作需要大量的擔保中介機構(gòu)。我們需要加大工程保證擔保人才的培養(yǎng)，培育和開展我國工程保證擔保中介組織，是推開工程保證擔保工作開展的重要根底條件。5.3開展工程保險，滿足工程擔保的配套需要工程擔保市場的開展對保險業(yè)提出了不少配套要求。擔保公司會對投保人提出一些對保險的要求，以減少代建人因其他風險因素而引發(fā)的風險、以及自己在代為履約后的追償權(quán)不能得到實現(xiàn)的風險。5.4完善社會信用制度及社會保障制度社會信用制度不完善反映到政府投資工程代建市場中的突出問題就是，對代建人缺乏一套行之有效的資信審查與管理方法。當前道德風險高的問題在各行各業(yè)中普遍存在。因此建立社會信用制度，將成為一種客觀需要。6結(jié)語參考文獻1 倪國棟. 政府投資工程代建制管理模式假設(shè)干問題分析 . 山西建筑,2005 ,31 (13)