土地財(cái)政的屬性變了么

1、01本次征收規(guī)范到底改變了什么0203征收機(jī)制變化會(huì)帶來哪些影響？本次征收機(jī)制四點(diǎn)誤解及糾偏04理解征收機(jī)制變化的政策意圖1.1 國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的原有征管機(jī)制征收部門：由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國(guó)土資 源管理部門（現(xiàn)自然資源部）負(fù)責(zé)具體征收。收支管理。土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)。土地 出讓收入對(duì)應(yīng)的支出，一律通過地方政府基金預(yù)算 從土地出讓收入中予以安排。收支預(yù)算。土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù) 算管理。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬(即登記簿)，專門核算土地出讓收入和支出情況。財(cái)政部、自然 資源部土地受讓人（房企、城投等）地方國(guó)庫(kù)出讓征收土地出讓 收入土地圖表1：土地出讓收入原有征收機(jī)

2、制資料來源：財(cái)政部，方正證券研究所1.2 現(xiàn)行征管機(jī)制的變與不變土地受讓人（房企、城投等）地方國(guó)庫(kù)出讓征收土地稅務(wù)部門財(cái)政部、自然 資源部土地出讓 收入征管機(jī)制實(shí)施后起變化的內(nèi)容。國(guó)有土地 使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門征收。征管機(jī)制實(shí)施后維持不變的內(nèi)容。國(guó)有土 地使用權(quán)出讓收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo) 準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理則按現(xiàn)行規(guī) 定執(zhí)行。簡(jiǎn)言之，目前唯一變化的是征收部門。資料來源：財(cái)政部，方正證券研究所圖表2：土地出讓收入現(xiàn)行征收機(jī)制01本次征收規(guī)范到底改變了什么0203征收機(jī)制變化會(huì)帶來哪些影響？本次征收機(jī)制四點(diǎn)誤解及糾偏04理解征收機(jī)制變化的政策意圖82.1 土地出讓是否歸為中央？仍

3、歸地方項(xiàng)目中央地方全國(guó)規(guī)模( 億元)占全國(guó)規(guī)模( 億元)占全國(guó)規(guī)模( 億元)占總額一般公共預(yù)算收入總額稅收收入個(gè)人所得稅 增值稅企業(yè)所得稅 其他項(xiàng)非稅收入89309.4781020.336234.1931160.4623786.0219839.668289.1446.951.360.050.063.841.425.6101080.6176980.134154.3431186.913517.7528121.1424100.4853.148.740.050.036.258.674.4190390.08158000.4610388.5362347.3637303.7747960.832389.628

4、3.05.532.719.625.217.0政府性基金收入總額4039.784.880477.9495.284517.72土地出讓48.250.1 70631.0699.9 70679.3183.6 其他項(xiàng)3991.5328.89846.8871.213838.4116.4資料來源：Wind，方正證券研究所市場(chǎng)有觀點(diǎn)認(rèn)為，這次劃轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致地方土地財(cái)權(quán)上收，即土地出讓收入劃歸為中央，但事實(shí)并非如此。土地出讓歸屬仍沿用既有規(guī)定，劃歸為地方。根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知（財(cái)綜 200668號(hào)），土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)。從數(shù)據(jù)上看，目前將土地出讓完全劃歸中央并不現(xiàn)實(shí)。2019年，國(guó)有土

5、地使用權(quán)出讓收入占地方廣義財(cái)政 收入的39 ，是地方財(cái)力的重要支撐，短時(shí)間內(nèi)中央難以上收財(cái)權(quán)。圖表3：土地出讓收入規(guī)模及占比2.2 土地出讓金是否歸為稅收？土地出讓金不是稅收9彩票公益金收入國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出國(guó)有土地使用權(quán)出讓 金收入鐵路消建費(fèi)設(shè)稅基金收入鐵路建設(shè)基金安排的支 出民航發(fā)展基金收入鐵路建設(shè)基金安排的支 出彩票公益金安排的支出增值稅 消費(fèi)稅企業(yè)所得稅 個(gè)人所得稅 契稅土地增值稅收支收支一般公共服務(wù)支出國(guó)防支出外交支出基建領(lǐng)域支出稅 收 收 入民生領(lǐng)域支出市場(chǎng)有觀點(diǎn)認(rèn)為，此次稅務(wù)部門征收土地出讓金，意味著土地出讓金變成一類新的稅收，事實(shí)并非如此。首先，土地出讓收入并沒

6、有按照稅收收入記賬管理。稅收收入由一般公共預(yù)算記錄，而目前土地出讓收入的管理方式沿用現(xiàn)行規(guī)定，收支仍然全額納入地方基金預(yù)算管理。圖表4：土地出讓收入納入政府性基金管理一般公共預(yù)算政府性基金預(yù)算資料來源：財(cái)政部，方正證券研究所102.2 土地出讓金是否歸為稅收？土地出讓金不是稅收財(cái)政部完成相關(guān)稅 法的起草工作，及 時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大法法律案全國(guó)人大及其常委 會(huì)審議法律案法律案表決（人大 及其常委會(huì)）國(guó)務(wù)院公布法令/試 行條例 及其常委會(huì)提出稅其次，開征新的稅種需要?dú)v經(jīng)嚴(yán)密的立法流程，土地出讓收入并未涉及立法。一般來說，開征新的稅種國(guó)務(wù)院起草法案、人大審議，需要?dú)v經(jīng)一系列嚴(yán)密的立法流程。

7、6月4日發(fā)布的的通知僅為部門規(guī)范性文件，其出臺(tái)沒有經(jīng)歷立法流程，土地出讓收入沒有成為法律意義上 的稅收。圖表5：稅收立法流程資料來源：財(cái)政部，方正證券研究所112.3 土地出讓金支配權(quán)歸中央了？支配權(quán)仍在地方01 征地和拆遷補(bǔ)償支出02 土地開發(fā)支出06 土地出讓業(yè)務(wù)支出09 支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)04 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出07 廉租住房支出10 棚戶區(qū)改造支出11 公共租賃住房支出13 保障性住房租金補(bǔ)貼05 補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出03 城市建設(shè)支出國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入安排的支出國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入01 土地出讓價(jià)款收入02 補(bǔ)繳的土地價(jià)款03 劃撥土地收入99 其他土地出讓收入市場(chǎng)還

8、有觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)部門征收土地出讓金意味著土地出讓金的支配權(quán)劃歸給中央，地方喪失土地出讓金使用支配權(quán)利。我們認(rèn)為這一觀點(diǎn)存在理解偏誤。土地出讓金使用規(guī)范沿用現(xiàn)有規(guī)定，收支均 歸地方。根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知（財(cái)綜200668號(hào)），土地出讓收入 全部繳入地方國(guó)庫(kù)，而土地出讓收入的相關(guān) 支出，一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出 讓收入中予以安排。圖表6：土地出讓收入及支出內(nèi)容資料來源：財(cái)政部，方正證券研究所12圖表7：房地產(chǎn)稅歷史沿革和試點(diǎn)時(shí)間政策文件內(nèi)涵1950年將房產(chǎn)稅立為獨(dú)立稅種全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t初級(jí)房產(chǎn)稅作為獨(dú)立稅種在全國(guó)進(jìn)行征收。1951年房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅一起征 收，合為城市房地

9、產(chǎn)稅城市房地產(chǎn)稅暫行條例房產(chǎn)稅依標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)按年計(jì)征，稅率為1 ，地產(chǎn)稅 依標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)按年計(jì)征，稅率為1.5 。1984年城市房產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅、土地使用稅關(guān)于改革工商稅制的設(shè)想取消地產(chǎn)稅，改為土地使用稅。1986年確立房產(chǎn)稅征收條例， 仍為目前房產(chǎn)稅的適用 依據(jù)中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值減除10至30后的余值計(jì)算 繳納，稅率為1.2 。個(gè)人所有、非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。2003年計(jì)劃開征物業(yè)稅十六屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于完善社 會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開 征統(tǒng)一物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。啟動(dòng)房地產(chǎn)模擬評(píng)稅2003年起對(duì)10個(gè)省區(qū)市和

10、32個(gè)縣市區(qū)針對(duì)自住房 啟動(dòng)房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)，即空轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2011年上海、重慶開啟個(gè)人住 房房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn) 稅試點(diǎn)的暫行辦法主要針對(duì)二套住房和外來居民自住房，根據(jù)市場(chǎng) 房?jī)r(jià)，按統(tǒng)一稅率進(jìn)行征收。重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人 住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法主要針對(duì)高檔住房和二套住房，根據(jù)房產(chǎn)交易 價(jià)，按多檔稅率進(jìn)行征收。2013年首次提出立法、完善房 地產(chǎn)稅概念十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深 化改革若干重大問題的決定報(bào)告提出“ 加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革 ”，首次提出將房地產(chǎn)稅立法。2015年首次納入立法規(guī)劃第十二屆人大常委會(huì)房產(chǎn)稅法納入十二屆人大常

11、委會(huì)立法預(yù)備項(xiàng)目。2020年穩(wěn)妥推進(jìn)立法、將房產(chǎn) 稅納入地方稅體系十四五規(guī)劃提出“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐 步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。2.4是房地產(chǎn)稅征收的前奏？和房地產(chǎn)稅并不相關(guān)土地出讓收入和房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象完 全不同。土地出讓收入是在土地一級(jí)市 場(chǎng)進(jìn)行的，向土地受讓人收取的使用權(quán) 價(jià)款。而根據(jù)目前試點(diǎn)情況，房地產(chǎn)稅 是向擁有二套或高檔住房的居民征收的 財(cái)產(chǎn)稅，稅基是存量住房。中央并未上收地方土地財(cái)權(quán)，地方財(cái)力 原則上并不受此次操作影響。因?yàn)橥恋?出讓金 “上收中央”，地方政府財(cái)力 偏向依賴房地產(chǎn)稅，從而房地產(chǎn)稅加快 推進(jìn)，這一邏輯并不成立。市場(chǎng)還有觀點(diǎn)認(rèn)為此次調(diào)整是征收房地產(chǎn)稅

12、前奏。這一理解可能存在偏誤。資料來源：方正證券研究所整理01本次征收規(guī)范到底改變了什么0203征收機(jī)制變化會(huì)帶來哪些影響？本次征收機(jī)制四點(diǎn)誤解及糾偏04理解征收機(jī)制變化的政策意圖14政策/審計(jì)證據(jù)內(nèi)容關(guān)于2019年度自治區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其 他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告（內(nèi)蒙古5個(gè)旗縣欠繳土地出讓金、水資源稅等9.85億元，4個(gè)旗縣擠 占挪用土地確權(quán)費(fèi)、土地復(fù)墾保證金等專項(xiàng)資金6.61億元廣東省人民政府關(guān)于2019年度省級(jí)預(yù)算 執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告有3個(gè)縣超范圍將基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)基金、土地出讓金等收入 用于日常經(jīng)費(fèi)等支出，涉及金額4.88億元。有1個(gè)市土地開發(fā)儲(chǔ)備中心違規(guī)簽訂土地合作開發(fā)協(xié)

13、議，變 相向企業(yè)返還土地出讓金6560萬元，涉及面積30.94公頃。廈門市人民政府關(guān)于2019年度市本級(jí)預(yù) 算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告2019年，原市國(guó)土房產(chǎn)局未按土地出讓合同約定及時(shí)收繳滯 納金17,240萬元。遼寧省人民政府關(guān)于2017年度省本級(jí)預(yù) 算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告5宗土地欠繳土地出讓金3124萬元海南省人民政府關(guān)于2016年度省本級(jí)預(yù) 算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告三亞市未足額征繳土地出讓金及滯納金萬寧市尚有土地出讓收入3.39億元未上繳省財(cái)政湖南省湘鄉(xiāng)市審計(jì)局至2017年年底共計(jì)追繳歷年欠繳土地出讓金1.86億元。江蘇省無錫市審計(jì)局至2016年江蘇省無錫市

14、錫山區(qū)土地出讓金欠繳金額高達(dá)4.5億 元江蘇省常州市審計(jì)局江蘇省常州市采取部門聯(lián)動(dòng)、司法仲裁、行政處罰等手段， 清欠土地出讓金20多億元。根據(jù)財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果，目前土地使用權(quán) 受讓人（城投或地產(chǎn)企業(yè)）存在繳納出讓 金不規(guī)范的現(xiàn)象：一是拖欠繳納土地出讓金。二是不滿額繳納出讓金。國(guó)有土地使用權(quán)受讓人可能替代政府,自行將征地和拆遷補(bǔ) 償費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民，從而 抵減部分土地出讓款項(xiàng)。稅務(wù)部門作為土地出讓金的征收方，在收入 環(huán)節(jié)有如財(cái)政部與自然資源部的“出納”。 能夠很好的監(jiān)督土地出讓金繳款方的不規(guī)范 行為，實(shí)現(xiàn)收入的應(yīng)征盡征。3.1影響之一，規(guī)范土地出讓金收入圖表8：近年財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果資

15、料來源：方正證券研究所整理153.2 影響之二，約束部分不規(guī)范土地出讓行為近年，地方政府出現(xiàn)對(duì)城投平臺(tái)先征后返土地出讓金的不規(guī)范操作。財(cái)預(yù)（2017）50號(hào)文明確地方政府不得將儲(chǔ)備土地直接注入城投平臺(tái)，但近年部分地方政府通過先出讓土地 獲得價(jià)款，隨后將價(jià)款返還給融資平臺(tái)的方式規(guī)避政策約束。部分低資質(zhì)融資平臺(tái)，以低價(jià)款土地抵押獲得銀行貸款，用于收益較低的項(xiàng)目建設(shè)，政府隱性債務(wù)因此擴(kuò)張。地方政府融資平臺(tái)銀行公益項(xiàng)目獲得貸款出讓土地后返還價(jià)款建設(shè)項(xiàng)目收益低，無力還貸，形成隱性債務(wù)稅務(wù)部門雖僅負(fù)責(zé)土地出讓款的征收，不約束土地出讓資金的使用，但是能夠?qū)κ茏屓速Y質(zhì)核查，或能約束 部分不規(guī)范的“先征后返”行

16、為。抵押土地圖表9：政府先征后返出讓土地模式資料來源：方正證券研究所整理01本次征收規(guī)范到底改變了什么0203征收機(jī)制變化會(huì)帶來哪些影響？本次征收機(jī)制四點(diǎn)誤解及糾偏04理解征收機(jī)制變化的政策意圖1704 政策意圖：規(guī)范非稅收入征管的一個(gè)環(huán)節(jié)圖表10：非稅收入征管政策建設(shè)脈絡(luò)財(cái)政收入包括稅收和非稅收入，稅收收入 征收機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為稅務(wù)部門，而非稅收入的 征收機(jī)構(gòu)較為分散，其征收監(jiān)管費(fèi)時(shí)費(fèi)力。2015年政策提出地稅部門對(duì)收費(fèi)基金的征 管職責(zé)，旨在提高非稅收入的征管力度。 2018年國(guó)地稅合并后，政策明確要求合并 后的稅務(wù)部門承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)非稅收入職責(zé)。2019年開始，社保費(fèi)用、政府性基金中的 十余項(xiàng)收費(fèi)

17、基金收入均劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征 收。本次6月4日將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收， 政策意圖仍然是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非稅收入的 征管力度。時(shí)間政策文件具體內(nèi)容2001年正式提出“非稅收入”財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國(guó) 庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案的通知2015年12月首次提出“稅費(fèi)統(tǒng)管”頂層設(shè) 計(jì)，要求推進(jìn)非稅收入法制化建 設(shè)，健全地方稅費(fèi)收入體系，理 順征管職責(zé)劃分。深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案明確地稅部門對(duì)收費(fèi)基金等的征管職責(zé)。發(fā)揮稅務(wù)部門稅費(fèi)統(tǒng)征效率高等優(yōu)勢(shì)， 將依法保留、適宜由稅務(wù)部門征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入項(xiàng)目， 改由地稅部門統(tǒng)一征收。合理劃分國(guó)稅、地稅征管職責(zé)。中央稅由國(guó)稅部門

18、征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅的征管職責(zé)根據(jù)稅種屬性和方便征管的原則確定。國(guó)稅、地稅部門可互相 委托代征有關(guān)稅收。2016年對(duì)非稅收入的定義進(jìn)行科學(xué)界定政府非稅收入管理辦法對(duì)非稅收入的定義進(jìn)行科學(xué)界定，提出非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分， 應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理。各級(jí)財(cái)政部門是非稅收入的主管部門。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國(guó)非稅收入管理制度和政 策，按管理權(quán)限審批設(shè)立非稅收入，征繳、管理和監(jiān)督中央非稅收入，指導(dǎo)地方非稅 收入管理工作?？h級(jí)以上地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域非稅收入管理制度和政 策，按管理權(quán)限審批設(shè)立非稅收入，征繳、管理和監(jiān)督本行政區(qū)域非稅收入。2017年起草政府非稅收入管理?xiàng)l例全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議2018年3月改革國(guó)稅地稅征管體制深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案改革國(guó)稅地稅征管體制，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行以