誰是違法建設(shè)的主體

1、 案例 某月某日，武某市城管規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì)一中隊(duì)日常巡查某某風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)特別保護(hù)范圍內(nèi)武某市某服裝廠的舊倉庫內(nèi)， 一幢簡(jiǎn)易舊倉庫被悄悄拆除，而一幢建筑面積為100 平方米的混合結(jié)構(gòu)建筑物拔地而起，工程已完成砌磚墻（2.5米高） ，正安裝1 層樓面模板。初步了解：此建筑物由陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)承建，由陶某林自行設(shè)計(jì)施工，擬建1 層，擬作其施工隊(duì)辦公用房；陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)“掛靠 ”于湖北某建筑開發(fā)有限公司，是武某市某服裝廠長(zhǎng)期聘用進(jìn)行工程建設(shè)的施工隊(duì)。一中隊(duì)按規(guī)范執(zhí)法程序的要求對(duì)該建筑物進(jìn)行立案調(diào)查，及時(shí)發(fā)出了詢問調(diào)查通知書，要求施工單位先停工，待調(diào)查取證后，才確定能否繼續(xù)施工。經(jīng)過

2、詢問調(diào)查和進(jìn)一步取證，確認(rèn)該建筑物為違法建設(shè)。 但在此案中違法建設(shè)主體的認(rèn)定時(shí)卻出現(xiàn)了分歧，有的認(rèn)為是是陶某林，有的認(rèn)為是湖北某建筑開發(fā)有限公司，有的認(rèn)為是某服裝廠，有的認(rèn)為是前三者中的二者，也有的認(rèn)為是陶某林、湖北某建筑開發(fā)有限公司和某服裝廠三者共同。那么， 到底誰是違法建設(shè)的主體呢？當(dāng)前， 違法建設(shè)當(dāng)事人的復(fù)雜化以及執(zhí)法過程中調(diào)查取證難度的增大， 使得違法建設(shè)主體的認(rèn)定并不象原來那么簡(jiǎn)單明了。但執(zhí)法人員應(yīng)首先搞明白什么是違法建設(shè)主體。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，行政處罰的對(duì)象是實(shí)施違反行政管理秩序行為的公民、法人或者其他組織。因此，違法建筑的查處對(duì)象是違法建設(shè)行為人。一般而言，違法建設(shè)行為人與違法

3、建筑的占有人、使用人是 一致的，因此，確定查處對(duì)象自無疑義。但在工作實(shí)踐中，辦理此類 案件的規(guī)劃執(zhí)法部門往往是對(duì)于違法建設(shè)的用地情況、是否辦理相關(guān)手續(xù)、面積、建設(shè)時(shí)間等事實(shí)調(diào)查較重視，卻經(jīng)常忽視了對(duì)違法建設(shè) 行為人的認(rèn)定，這主要的原因可能是因?yàn)檫`法建設(shè)的行為人是建設(shè)的 實(shí)質(zhì)投資人，在一些違法建設(shè)案件中投資人關(guān)系復(fù)雜， 調(diào)查取證存在 一定難度。但是對(duì)違法建設(shè)行為人的認(rèn)定是案件調(diào)查的基礎(chǔ)和前提， 行為人錯(cuò)誤將直接導(dǎo)致案件的違法事實(shí)不清。 行政處罰法第四條 第二款規(guī)定”設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的 事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！边@里的案件事實(shí)應(yīng)包括“何人、何時(shí)、何地、何

4、事、何情節(jié)（輕重）”，“何人”即違法主體 是誰，在違法建設(shè)案件中承擔(dān)行政法律責(zé)任應(yīng)是實(shí)質(zhì)投資人，即一般情況下，違法建設(shè)的主體認(rèn)定原則為：誰投資建設(shè)，誰就是違法建設(shè) 的主體，不應(yīng)是建筑的所有權(quán)人，承租等使用權(quán)人，理由是：（一）依據(jù)過罰相當(dāng)原則，行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性 質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。本案違法建設(shè)行為并非湖北某建筑 開發(fā)有限公司或某服裝廠實(shí)施，他們沒有投資，不應(yīng)由其承擔(dān)責(zé)任。 否則，湖北某建筑開發(fā)有限公司或某服裝廠沒有違法建設(shè)行為，卻承擔(dān)了違法建設(shè)的法律責(zé)任，過罰不一致。（二）違法行為人與物的合法所有權(quán)人沒有必然聯(lián)系。違法行為 的后果，應(yīng)當(dāng)由具體實(shí)施違法行為的人承擔(dān)。 違法

5、行為如何歸屬于某 一人，應(yīng)當(dāng)看違法行為由誰實(shí)施，而不是看該違法行為對(duì)象物的所有 權(quán)主體是誰。違法建設(shè)的行為人可能是房屋的所有權(quán)人， 也可能是承 租等使用權(quán)人，還可能是非法占有使用人。建筑物的非法占有使用人， 同樣可能實(shí)施行政違法行為，不能因?yàn)槠鋵?duì)該物的占有是非法的， 就 否認(rèn)其作為處罰相對(duì)人的主體資格。這在民法通則第一百二十六條也 能得到體現(xiàn)，該條所規(guī)定的建筑物或者其擱置物等致人損害， 應(yīng)當(dāng)承 擔(dān)民事責(zé)任的管理人，也未必是物的合法所有權(quán)人或使用權(quán)人。（三）被訴行政處罰行為的事實(shí)認(rèn)定與處罰內(nèi)容不能自相矛盾。處罰決定認(rèn)定違法建筑系陶某林所為，處罰的卻是湖北某建筑開發(fā)有 限公司或某服裝廠。之后，湖北

6、某建筑開發(fā)有限公司或某服裝廠另行 提起民事訴訟，主張由陶某林承擔(dān)該罰款，就會(huì)陷入困境。若民事訴 訟中認(rèn)為罰款不能轉(zhuǎn)嫁他人，則違法建設(shè)的陶某林未能承擔(dān)其違法行 為的責(zé)任，未得到應(yīng)有的制裁；若認(rèn)為該罰款可以作為損失由陶某林 承擔(dān)，而陶某林又對(duì)罰款數(shù)額或處罰程序等有異議時(shí)， 其遭受了不利 后果卻無權(quán)提起行政訴訟或行政復(fù)議。 這樣，權(quán)益受處罰決定實(shí)質(zhì)影 響的陶某林，不是處罰相對(duì)人，未給予陳述申辯的權(quán)利，亦未告知訴 權(quán)；權(quán)益未受實(shí)質(zhì)影響的湖北某建筑開發(fā)有限公司或某服裝廠，卻成了處罰相對(duì)人，享有了處罰程序中的權(quán)利。能否把湖北某建筑開發(fā)有限公司作為此違法建設(shè)的主體。 要將湖 北某建筑開發(fā)有限公司作為此違法建

7、設(shè)的主體必須是湖北某建筑開 發(fā)有限公司對(duì)此建筑物投資建設(shè)， 或者是陶某林投資建設(shè)，陶某林及 其施工隊(duì)是湖北某建筑開發(fā)有限公司的下屬單位。在此案中，執(zhí)法隊(duì)員調(diào)查證實(shí)，湖北某建筑開發(fā)有限公司對(duì)此建筑物沒有投資，陶某林與湖北某建筑開發(fā)有限公司之間是所謂 掛靠關(guān)系，湖北某建筑開發(fā)有限公司為陶某林提供了資質(zhì)和營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件。因此，不能將湖北某建筑開發(fā)有限公司作為此違法建設(shè)的主體。能否把某服裝廠作為此違法建設(shè)的主體。要把某服裝廠作為此違 法建設(shè)的主體必須是某服裝廠對(duì)此建筑物投資建設(shè)，或者陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)是某服裝廠的下屬單位，此建筑物由某服裝廠批準(zhǔn)，陶某林 投資建設(shè)。在此案的調(diào)查過程中，陶某林反映此建筑物

8、經(jīng)某服裝廠領(lǐng) 導(dǎo)口頭同意，但口說無憑。執(zhí)法隊(duì)員主動(dòng)與某服裝廠聯(lián)系，并進(jìn)行了 深入細(xì)致的調(diào)查了解，制作詢問（調(diào)查）筆錄，證實(shí)某服裝廠只是長(zhǎng) 期聘用陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)進(jìn)行工程建設(shè)，而未同意該建筑物的建 設(shè)，也未投入資金。因此，不能把某服裝廠作為此違法建設(shè)的主體。如果能進(jìn)一步查明某服裝廠存在非法交易土地的行為，應(yīng)承擔(dān)不同的法律后果，不承擔(dān)違法建筑的法律責(zé)任。能否把湖北某建筑開發(fā)有限公司、 某服裝廠、陶某林三者同 時(shí)作為此違法建設(shè)的主體。把湖北某建筑開發(fā)有限公司、某服裝廠、 陶某林三者同時(shí)作為此違法建設(shè)的主體必須是在三者彼此無關(guān)系的 情況下，對(duì)此建筑物均有資金投入；或者是湖北某建筑開發(fā)有限公司 與某服

9、裝廠共同出資由陶某林施工建設(shè)， 且陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)為任 何一方的下屬單位。此案進(jìn)一步調(diào)查取證的情況是湖北某建筑開發(fā)有 限公司和某服裝廠均未投資，某服裝廠和陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)是聘用 關(guān)系，陶某林負(fù)責(zé)的施工隊(duì)與湖北某建筑開發(fā)有限公司是非法掛靠關(guān) 系，某服裝廠未批準(zhǔn)此建筑物的建設(shè)。因此，也不能把湖北某建筑開發(fā)有限公司、某服裝廠、陶某林三者同時(shí)作為此違法建設(shè)的主體。此案經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)查取證，其結(jié)果是陶某林全額投資、施工建設(shè)，因此陶某林就是違法建設(shè)的主體。認(rèn)定違法建設(shè)主體的目的就是要追究違法建設(shè)責(zé)任和實(shí)施行政處罰。 只有準(zhǔn)確地認(rèn)定違法建設(shè)主體，才能準(zhǔn)確地發(fā)出行政處罰類執(zhí)法文書和實(shí)施行政處罰，可避免執(zhí)法走彎路和出現(xiàn)偏差，以減少行政訴訟和行政復(fù)議的發(fā)生。當(dāng)前， 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)意識(shí)形態(tài)的變化，違法建設(shè)趨向于形式多樣、手法隱蔽，違法建設(shè)當(dāng)事人關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，執(zhí)法人員立案調(diào)查取證與違法事實(shí)認(rèn)定的難度越來越大，這是行政執(zhí)法所面臨的新挑戰(zhàn)。因此執(zhí)法工作者要深入實(shí)踐， 多動(dòng)腦筋，多向思維，用辯證的眼光來準(zhǔn)確把握千變?nèi)f化的事物，靈活機(jī)動(dòng)的開展行政執(zhí)法工作，只有這樣才能提高行政執(zhí)法效率，順利的完成行政執(zhí)法任務(wù)，實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。在違法建設(shè)查處時(shí)，如果是2